ppp项目审计实践的创新成果与经验

1、PPP项目审计实践的创新成果与经验一、PPP融资模式简介随着政府财政在公共基础设施建设中地位的下降，私人企业在公共基础设施的建设中开始发挥越来越重要的作用。世界各国在利用国际及国内民间私人资本进行公共基础设施建设中，BOT模式是目前比较成熟和应用最广的项目融资模式, 但是这种模式也存在着几个方面的缺点：公共部门和私人企业往往都需要经过一个长期的调查了解、谈判和磋商过程,以致项目前期过长,使投标费用过高；投资方和贷款人风险过大,没有退路,使融资举步维艰；参与项目投资各方利益冲突大,对融资造成障碍；机制不灵活，降低私人企业引进先进技术和管理经验积极性；在特许期内，政府对项目失去控制权等。为了弥补B

2、OT模式的不足，近年来,出现了一种新的融资模式PPP模式，即公共政府部门与民营企业合作模式。PPP为PublicPrivatePartnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。二、PPP项目操作流程（一）项目识别1. 项目发起。财政部门向各行业主管部门征集潜在的政府和社会资本合作的项目；社会资本以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在政府和社

3、会资本合作的项目。2. 项目筛选。财政部门会同行业主管部门对潜在项目进行筛选，确定备选项目，制定项目年度和中期开发计划。3. 物有所值评价。定性评价：PPP模式与传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等，并根据指标进行专家打分；定量评价：通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值与物有所值指数，判断PPP模式是否降低项目全生命周期成本。现阶段以定性评价为主，定量评价工作由各地根据实际情况开展。4. 财政承受能力论证。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。（

4、二）项目准备1. 管理架构组建。县级（含）以上地方政府可建立专门协调机制，负责项目评审、组织协调和检查督导等工作； 政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。2. 实施方案编制。包含项目概况：基础情况，经济技术指标，项目公司股权情况；风险分配基本框架：政府承担法律政策和最低需求等风险，社会资本承担商业风险；具体风险分配需列表协商；项目运作方式：委托运营、管理合同、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等；交易结构：项目投融资结构，回报机制，相关配套安排；合同体系：项目合同，股东合同，融资合同，工程承

5、包合同，运营服务合同，原材料供应合同，产品采购合同和保险合同等；监管架构：授权关系（政府授权项目实施机构），监管方式（履约管理行政管理、公众监督）；采购方式选择：公开招标、竞争性谈判，邀请招标，竞争性磋商，单一来源采购。3. 实施方案审核。财政部门对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。（三）项目采购1. 资格预审。项目实施机构准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本参与资格预审，并将资格预审的评审报告提交财政部门备案；项目有3家以上社会资本通过

6、资格预审的，项目实施机构可准备采购文件；不足3家的，项目实施机构调整实施方案重新资格预审；重新资审合格的社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。2. 采购文件编制与采购。采购文件内容包括采购邀请、竞争者须知、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等；公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购方式，执行政府采购法律法规等规定。3. 响应

7、文件评审。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。因PPP项目主要是法律问题与财务问题，规定评审小组至少包括1名法律专家与1名财务专家。4. 谈判与合同签署。项目实施机构成立采购结果确认谈判工作组，进行合同签署前确认谈判；签署确认谈判备忘录；公示采购结果和合同文件；公告期满，政府审核同意后项目实施机构与中选社会资本签署合同。（四）项目执行1. 项目公司设立。社会资本可设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司；项目实施机构和财政部门监督社会资本按时足额出资设立项目公司。2. 融资管理。社会资本或项目公司负责项目融资。社会资

8、本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作；未完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同；项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可约要求社会资本或项目公司改善管理等；财政部门（PPP中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。3. 绩效监测与支付。项目实施机构定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（PPP中心）备案；政府有支付义务的，项目实施机构应按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付；项目实施机构依约监管社会资本或项目公司履约情况。4. 中期评估。项目实施机构应每3-5年对项目进行

9、中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。（五）项目移交1. 移交准备。项目实施机构或政府指定机构组建项目移交工作组；期满终止移交和提前终止移交；无偿移交和有偿移交；移交项目资产、人员、文档和知识产权等；确保设备完好率和最短可使用年限等指标。2. 性能测试。项目移交工作组按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函；项目移交工作组委托具有相关资质的资产评估机构，按照项目合同约定的评估方

10、式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。3. 资产交割。社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥相关移交手续。社会资本或项目公司应配合做好移交及其后续工作。4. 绩效评价。移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，公开评价结果。三、PPP项目政府审计基本理论（一）公共服务产生的公共受托责任PPP模式中存在四层委托代理关系。第一层是决策权的委托，即公众委托人民代表大会；第二层是人大将政府投资决策权委托给了发展

11、改革部门，资金占有权委托给了财政部门等；第三层是政府和社会资本共同将投资项目委托给项目公司；最后一层是项目公司委托设计、施工、运营商等单位。前两层委托属于法定委托，公众将管理使用公共资源的权利和提供公共服务和产品的责任同时委托给政府，公共受托责任产生。后两层委托属于合同委托，引入了社会资本并确定项目的具体设计、施工和运营方。由于社会资本没有法定的提供公共服务的义务，公共受托责任并未在后两层委托中转移，政府仍然是提供优质公共服务的第一责任人，同时还要为社会资本的不良行为承担连带责任。由于审计源于受托责任，政府审计源于公共受托责任，对PPP模式的公共项目进行政府审计，应是审计机关的职责之一。（二）

12、PPP模式实质为政府购买公共服务政府和社会资本合作模式操作指南（试行）规定，PPP项目社会资本的回报机制包括向使用者收费、政府可行性缺口补助和完全政府付费等方式。政府补助和政府付费都是一种政府购买行为，向使用者收费权来自于政府的特许经营授权，是政府授予的行政许可。对于特许经营权，除了在PPP模式中用来对价支付外，政府还可以通过直接拍卖等方式出让特许经营权，获得非税收入，并纳入财政预算之中，也可以将其授予国有企业以获得国资收益，也会纳入财政预算中。因此特许经营权是可以带来财政性收入的一种国有经营资源，使用特许经营权进行对价支付，本质上属于政府购买，而政府购买的行为应纳入政府审计的范围。（三）构建

13、以投资结果为导向的公共投资审计理论国务院关于加强审计工作的意见提出加大审计力度、创新审计方式、实现审计监督全覆盖，广大人民群众也普遍期盼对涉及公共资金、公共资源、公共权利的公共工程项目加强审计。审计法是按照投资主体和资金性质的角度确定投资审计范围，但我国投融资体制和预算管理体制已发生深刻变革，投资主体越来越多元化，审计的法定范围不断萎缩，与党和国家的要求、人民的期盼形成矛盾。无论项目前期是政府投资为主，还是社会资本投资为主，只要该公共项目投资的结果是为了提供公共产品和服务，且该公共产品和服务最终由政府通过公共资源或财政资金对价支付，就应该纳入政府投资审计的范围，使投资审计适应审计全覆盖的要求，

14、并据此适时修改审计法及其实施条例，完善审计制度。四、PPP项目政府审计的困境（一）项目审计缺少法定授权审计法及其实施条例规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督。”上述规定从投资主体和资金性质的角度确定了投资审计范围。PPP模式公共项目从投资主体和资金性质的角度看，不属于审计的法定范围。2015年6月1日起施行的基础设施和公用事业特许经营管理办法规定“县级以上审计机关应当依法对特许经营活动进行审计”。该办法属于部门规章性质，不属于行政法规，不能作为审计的法定授权。从审计实践看，对于PPP模式项目能不能审，各地做法不一。福建省某高速公路采用PPP的模式

15、建设，业主单位曾致函福建省审计厅，询问是对项目进行政府竣工决算审计，福建省审计厅以不在法定审计范围为由，未对该项目进行竣工决算审计。而江苏省句容市政府2014年5月8日下发句容市PPP融资建设模式管理办法，明确规定“市审计局是PPP项目审计工作监督的主管机关，对项目进行全过程审计监督”。（二）审计评价依据的适用矛盾择优选择社会资本，是PPP模式的关键环节，也是审计关注的重点。基础设施和公用事业特许经营管理办法规定“政府通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者”。该规定与上位法存在矛盾，且未解决政府采购法与招投标法的适用问题，是审计缺乏评价依据。一是该部门规章与行政许可法存在矛盾，特许经营许

16、可属于行政许可事项，行政许可法规定“行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定”。竞争性谈判显然不符合行政许可法的规定。其解决方法是尽快制定PPP领域的专门行政法规或者法律，对特许经营权的出让做出单独规定。二是对于政府采购法与招投标法的适用问题，财政部与国家发改委在发文中各执一词，国务院办公厅转发的财政部、发改委的联合发文中，对使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目，明确适用政府采购法选，对于特许经营和股权合作提供对价的项目，仍未明确适用法规。五、PPP项目审计的难点（一）审计对象确定困难一般来讲是项目的业主方，因为他是建设项目有关人、财、物、知识和关系等的总集成者、总组织者

17、。传统的政府建设项目的业主方通常很明确，就是政府投资方（或者政府代建方），但是PPP模式改变了投资主体，社会资本更多地将非国有企业带入投资人角色，他们组建的项目公司自然而然的也成了国家建设项目真正的业主方，这样项目公司实际上行使着业主方的职权。如果我们的跟踪审计不考虑PPP项目这一特点而忽略了对社会投资人的审计，只注重对传统的政府方业主进行审计就无法满足项目监督与管理需要，导致审计定位偏失，审计效率将会事倍功半。如何确定被审计对象，这是确定跟踪审计绩效的第一道难口，只有对PPP项目进行详细的审前调查，了解项目公司的组成结构及管理职能，改变以往以政府业主方（政府代建方）为切入点，逐步延伸至各承包

18、人及监理单位，很少涉及投资人的传统跟踪审计方式，注重这个“社会投资业主”的跟踪审计，才能对PPP项目的审计对象定位准确，才能达到理想的跟踪审计效果。（二）跟踪审计协调沟通困难跟踪审计已成为建设项目审计中最为主要的审计方式，就是从建设项目的立项、可行性研究、设计、征地拆迁、招投标、合同签订、工程价款结算、竣工验收直至项目投产或使用进行审计监督。经过多年的磨合，在传统的项目建设中，建设各参与方比较固定，政府投资方（或者政府代建方）、承包方、监理方、勘察设计等，在政府跟踪审计中，各方对于国家建设程序合法、合理有着一套相对成熟的理解，协调沟通渠道相对比较畅通。但PPP模式的出现一方面改变了项目建设程序

19、，另一方面社会投资资本的进入加剧了项目建设管理的复杂程度，因为项目的参与方更多，关系更复杂，协调沟通工作量成倍的增加，各利益攸关者都有着自己的小算盘，更加剧了PPP项目跟踪审计中的协调沟通难度。特别是社会投资人，他们也许第一次作为审计对象直接面对审计单位的监督，有的有抵触情绪，只管他本公司那一套流程，根本不想了解审计的方式方法。而有的即使想了解，短时间内，也很难形成一套行之有效的协调沟通机制。所以要做好PPP项目的跟踪审计协调沟通，需要我们审计人在PPP项目跟踪审计中，去摸索一套适应新形势下跟踪审计协调沟通的好方法，在实际工作中去完善，确保各参与方能够无障碍的协调沟通，从而保证跟踪审计实现1+

20、12的审计效果。（三）PPP项目审计问题整改难PPP项目的项目公司和施工总承包企业有着其特殊的关系，从某方面讲项目公司即是业主方，又是施工方，很容易造成一个鼻孔出气。项目公司根本没有起到工程管理的核心作用，没有借助自身作为大型企业，发挥自身在设计、施工、安装等工程管理的优势而达到为工程的管理和使用增值的目的，造成项目公司在观念上和施工方一样，片面的追求利益最大化，导致对现场的管理问题视而不见，对现场发现的问题整改热情不高。这一方面需要我们的项目公司转变这种观念，真实了解PPP项目的实质，不能简单的把PPP项目认为只是一个新融资平台，要加强责任心。同时我们审计在项目跟踪审计中，也要适时调整我们的

21、跟踪审计内容、审计重点和审计实施方案，加强对跟踪审计过程中发现问题的整改监督力度，同PPP项目的各参与方一起努力，把PPP项目合法、合规的干好，确保更好的运用财政资金，不断提高投资管理水平和投资效益。六、PPP项目政府审计实践经验（一）加强PPP项目前期决策审计从国家发改委公布的首批PPP项目库来看，各地上马PPP模式项目的热情高涨，项目库共计1043个PPP项目，总投资高达1.97万亿，接近2008年刺激经济4万亿投资的一半，中西部地区申报的项目数明显超过东部沿海地区，其中安徽127个项目居首，而市场经济发展更充分的深圳只申报1个项目。另外共有19个省市共50个项目的投资超过百亿元，杭州地铁

22、5、6号线一期引入社会资本招商项目总投资更是高达518.7亿元。作为联邦审核经济性的专员，德国联邦审计署署长曾发布的关于公路建设PPP模式的评估报告，认为在作出采用PPP 模式的决策时，有关部门并没有对其经济可行性进行合理的分析。我国政府和社会资本合作模式操作指南（试行）规定“只有通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，才可进行项目准备”，但评价和论证工作由各地根据实际情况开展。由于PPP 模式可以很好规避当期财政预算并消减政府账面债务，同时又可以拉动经济增长，在以GDP为主要政绩考核指标的情况下，项目决策权的下放可能使各地陷入新一轮的大上、快上、多上的狂热中，审计机关要充分发挥经济运行“安

23、全员”的职责，监督各部门作为科学而审慎的决策，保障国家经济平稳运行。（二）加强PPP项目合同管理审计PPP模式是一种契约模式，合同管理是重中之重。为对PPP模式公共项目的合同进行规范和指引，发改委编制了政府和社会资本合作项目通用合同指南，但由于PPP模式的法规体系还未建立，立法还存在空白，政策与现行法规还存在不协调的地方，一旦出现合同争议，由于缺少法规作为共同准绳，合同管理难度较大。另外一个更现实的问题是，当届地府为了尽快化解债务压力，急于推进PPP项目，且PPP项目周期很多在20年至30年之间，即便出现合同争议或风险，也是由下届政府解决。因此在合同签订时，当届政府可能未完全尽责，使下届政府陷

24、入被动的后续合同谈判中，而这种后续谈判，从以往的经验看，往往是政府骑虎难下，被迫让步。拉丁美洲2006 年间签署50 份PPP 合同，每个合同平均进行了3次后续谈判，项目成本平均提高30%，经过谈判后社会资本获得更优惠的合作条件。通过后续谈判提高盈利，已经成为PPP 项目运行的“潜规则”。PPP 项目合同管理是否有效，风险分配是否科学合理，关系到公众利益能否最大化的实现。审计机关应当站在国家和社会公众的角度去看待PPP 的项目合同，既要维护国家和社会公众的利益，同时也要维护好私人部门的合法权益。（三）加强PPP项目成本核算审计为了稳定社会资本的投资回报，国家发改委的指导意见中给予三点政策支持：

25、涉及中央定价的PPP项目，定价权限适当向地方政府下放；建立投资成本、财政补贴与收费价格的协同机制；地方政府为准经营性、非经营性PPP项目配置土地、物业、广告等经营资源。这些政策有利于吸引社会资本投资，但必须相应加强监管。社会资本为了追求资本利益的最大化会存在三种冲动：提高收费价格、做大投资成本和多占经营资源，其中做大投资成本的冲动有可能最为强烈，通过虚构成本可以将建设资金套取，同时又为提高收费价格和多占经营资源提供理由。如果内部控制和外部监督机制缺失，PPP模式公共项目有可能演变为使用者高付费，社会资本侵占政府土地、物业的结局。因此PPP模式公共项目的成本核算应该成为政府审计的重点，应特别关注

26、在项目建设和经营环节多结算工程价款、虚假合同套取资金、管理费用畸高等问题，重视发现贪污、腐败和利益输送等重大案件线索。七、国内PPP项目审计的创新（一）加强审计与相关职能部门协同，消除因技术、政策、制度匹配的“不确定性”对审计工作影响由于PPP融资项目往往在技术、政策、制度等方面存在变化较多或缺失的情况，也就是存在很大的不确定性，而审计工作的要求是确定性，无论是事实、依据，还是结论。因此，要消除“不确定性”对审计工作影响，就必须协同纪检监察、财政、质监和建设行政主管部门以及政府授权建设的业主单位，争取他们的理解和支持，充分发挥他们在技术、政策、制度等方面的专长和职能作用，想方设法变“不确定性”

27、为“确定性”，使审计工作有一个比较可靠的环境保证。1建立工程造价决策机构，协调解决重大问题。在PPP资项目的组织方式上需设立一个较高规格的专司造价审核的部门，由建设行政主管部门牵头，审计、财政参与，作为工程造价专业权威机构，负责协调解决有关工程造价的技术、政策、制度问题。该机构所做出的决定、决议和意见是审计部门进行审计的重要依据之一。2审计牵头建立“3+1”联合工作机制。为确保日常审计工作的顺利，审计部门应牵头整合纪检监督、质量安全监督、审计监督等多重监督职能，设立由纪检、质监、审计和项目业主单位参加的“3+1”监督联合体，建立四方联席会议制度，及时研究和协调解决跟踪审计过程中的遇到的问题，并

28、各司其职，确保跟踪审计工作的开展和审计结论的执行。纪检部门的介入，增强了审计监督的手段和威力；质监部门的介入，增加了审计监督的技术力量；业主的介入，促进了审计成果的及时应用，确保了审计跟踪的成效。（二）坚持跟踪审计与决算审计并举，解决因时间变化给工程造价带来的弹性和影响由于PPP项目时间跨度长，政策、制度以及市场等都会发生变化甚至很大的变化，这些变化直接或间接影响工程造价。为此，审计部门应当采取跟踪审计与决算审计并举的方针，及时、充分掌握有关建设项目的第一手资料，准确把握这些变化对工程造价的影响。1狠抓计量计价，加强过程控制。计量计价审核既是一项长期繁杂的工作，也是控制工程造价的关键环节之一，

29、控制不好这一“涓涓细流”，就不能从根本上控制好造价。为此，要制订相应的政府融资项目月度计量审核操作流程，明确承包商工程计量与计价的原则和要求，分清业主、投资人、设计、监理以及承包商各方的职责，对工程造价实施有效的过程控制。2狠抓工程变更和现场签证，加强源头控制。工程变更和现场签证具有突发性、多变性和不可控性等特点，也是影响工程造价的源头之一。加之PPP项目特殊的建设模式，业主对设计、监理的控制力度明显不够。因此，审计应当特别关注对政府融资项目项目设计变更资料和施工单位现场签证资料的过程跟踪，在相关重大工程节点进行资料收集，明确有关单位的责任，规范各自的行为，并在有关合同条款中约定资料提供的时效

30、性，有力实施源头控制。3坚持深入现场，确保审计真实性。真实性审计的基础是审计工作的真实，要确保审计工作的真实，审计人员必须深入现场，才能掌握第一手资料。特别是对于土方工程、隐蔽工程等对投资影响较大的工程量必须实施现场监督，必要时对监理的数据进行现场复测和计量，以掌握一手真实数据。（三）造价审计与管理审计同步推进，克服监督与服务两张皮的现象鉴于PPP项目建设方式的法律、制度环境的不完善，相关部门和单位对项目管理缺乏较为成熟的经验，审计部门不仅要对造价进行跟踪审计，更重要的是要对项目管理开展必要的跟踪审计，从审计视角提醒和帮助有关部门和业主总结经验，完善制度，加强管理。同时对审计出的问题能够及时整改，通过加