规划制度创新及实施管理保障措施研究

1、土地利用总体规划修编前期研究之九新沂市规划制度创新及实施管理保障措施研究（送审稿）新沂市土地利用总体规划修编工作领导小组办公室二OO八年九月目录、八 、-丄前 言 1第一章 新沂市现行土地利用总体规划实施管理保障措施总体评价 1一、新沂市土地利用规划实施管理现状分析 1（一）新沂市规划实施具体措施分析 1二、规划目标实施程度分析 3（一）耕地保护相关指标实现情况 3（二）建设用地控制相关指标实施情况 4（三）规划调整修改及违反规划情况 5三、现行规划编制实施影响因素及存在问题 5第二章 新沂市土地利用总体规划实施保障支撑基础 8一、规划实施保障体系建设的基本原则 8二、规划实施保障体系建设的目

2、标 9三、国家法律法规体系基础 9（一）土地管理法 10（二）土地规划实施管理条例 10四、国家行政管理组织基础 11第三章 新沂市土地利用规划制度创新的思路 12一、建立科学的土地利用总体规划实施评价体系 12二、建立单项评估机制 13（一）产业用地效益评估机制 13（二）非农建设用地集约化评估机制 14（三）规划实施环境影响评价机制 14（四）建立实施阶段评估制度 14（五）建立土地利用总体规划监测和评价结果反馈机制 15第四章 新沂市土地利用总体规划实施管理保障措施 16一、保障规划实施的法律措施 16（一）地方性规划实施条例或办法 16（二）土地用途分区管制规则 18（三）土地利用现状

3、变更调查制度 19二、规划实施的经济手段 19（一）建立土地开发复垦、基本农田保护建设专项基金 19（二）高额土地补偿费制度 20（三）土地税收政策 20（四）土地置换制度 21三、保障规划实施的行政措施 21（一）强化行政管理 21（二）土地用途转用规划许可制度 22（三）建设用地审批管理制度 22（四）建立建设项目预审制度 22（五）城市用地规模审核制度 23（六）规划执法监查制度 23四、保障规划实施的社会措施 23（一）规划公众参与制度 24（二）规划公示制度 25（三）规划管理公开制度 26（四）公众意见反馈制度 27五、保障规划实施的技术措施 27（一）信息管理系统的应用 28（二

4、）日常技术管理措施 28（三）规划人员技术队伍建设 28III土地利用总体规划是贯彻“十分珍惜、合理利用每寸土地和切实保护耕地”的基 本国策、实现耕地总量动态平衡、落实土地用途管制和集约化利用土地的基本手段， 也是国家对经济与社会发展进行宏观调控的基础。新一轮土地利用总体规划修编工作的重要特点，是强调必须积极稳妥地做好规划修编的前期研究，这是确保新一轮土地 利用总体规划更具有科学性、合理性和可靠性的基础和前提。为此，国土资源部2005 年5月30日下发了关于做好土地利用总体规划修编前期工作的意见，对新一轮土 地利用总体规划修编的指导思想以及在规划修编前必须做好研究的六个重大问题做 了明确的规定

5、，其中，强化规划管理保障措施就是这些重大问题之一。新沂市上轮土地利用总体规划作为一种战略规划，在统筹安排新沂市各业用地、 协调社会经济发展与用地之间的矛盾，特别是处理新增建设用地与耕地保护的关系等 方面，发挥了重要的作用。然而，随着国家一系列战略政策的调整、科学发展观的提 出、新沂市全面建设小康社会目标、 以及新沂市国民经济和社会发展第十一个五年计 划的编制等规划决策环境的改变，新沂市上轮的土地利用总体规划在规划方法、规划 实施、规划监督管理等方面已不适应新时期新沂市经济发展、生态建设等要求。为了 提高新沂市新一轮土地利用总体规划的修编质量，充分发挥土地利用总体规划的宏观 调控作用，应对新沂市

6、土地利用总体规划思路、规划方法以及土地利用规划实施和评 估制度等进行创新。同时，为了实现新沂市土地利用总体规划目标，达到调控土地利 用的基本目的，需要加强规划实施管理保障措施的研究，探讨一系列更加完善的规划 实施管理保障体系。只有建立健全的规划实施保障措施，切实加强规划实施管理，才 能顺利完成新沂市土地利用总体规划所确定的任务、目标。鉴于此，在科学发展观和“五个统筹”思想的指导下，按照国务院32号文的要求，从新沂市的市情出发，本研究以保障土地利用总体规划实施为出发点，以新沂市 各级规划的实践为基础，借鉴国内外各类规划实施的保障措施，分析规划有效实施的 体制、制度、政策和办法，对新沂市规划实施的

7、保障措施进行建设和探讨。其研究的 基本内容是：从新沂市上轮土地利用总体规划实施的具体措施和目标实施程度入 手，分析上轮规划编制及实施管理的成效和存在问题；通过借鉴国内外规划实施管 理的成功经验，提出新沂市土地利用规划在理论、方法和实施制度上的创新；以制 度经济学、行政管理学、社会学等理论为指导，以国家法律法规等国家实施机制为基 础，从新沂市的实际出发，探索新沂市规划实施保障体系建设的基本原则，基本目标 及其基本思路；针对新沂市的实际，贯彻国家实施保障机制，并借鉴国内外的经验, 进行新沂市规划实施保障措施的补充和完善。根据新沂市土地利用总体规划实施保障措施研究的目标、具体任务与研究内容，本研究将

8、以现行土地利用总体规划实施评价成果为基础，借鉴国内外土地利用总体规划实施保障体系建设的经验，采用调查研究、公众参与、文献分析和逻辑推理的方法 开展研究，针对新沂市的实际，建立具有较强的实用性和可操作性的新沂市土地利用 总体规划实施保障措施体系。2新沂市规划制度创新及实施管理保障措施研究第一章新沂市现行土地利用总体规划实施管理保障措施总体评价土地利用总体规划实施管理是土地利用总体规划管理的核心内容，其涉及社会经济各个领域，涉及土地管理业务方方面面。本节研究主要是从规划实施的主要做法和 目标实施程度等方面评价新沂市土地利用总体规划（1997-2010年）（下文简称现 行规划）的实施管理保障体系，总

9、结规划实施的成功经验及存在问题，为新一轮新沂 市土地利用总体规划实施保障措施的制定提供实践基础。一、新沂市土地利用规划实施管理现状分析（一）新沂市规划实施具体措施分析新土地管理法出台以来，新沂市在土地利用总体规划实施总体情况良好，有 力地促进了耕地保护、社会经济发展和生态环境的改善。同时，土地利用规划实施管 理保障体系的建设也初见端倪。国家不仅建立了土地利用年度计划管理、建设项目用 地预审、土地利用项目规划审查、规划公告、规划成果建档备案等规划实施制度，而 且开展了规划管理信息系统、规划师制度、规划编制标准等与规划实施紧密联系的基 础业务研究。新沂市从实际需要出发，也建立了一系列管理制度，主要

10、有：1、强化土地利用总体规划实施的政府目标责任制土地利用总体规划实施后，各级政府都把规划目标纳入了政府目标责任制， 在年 度计划中明确了土地利用管理目标，把土地规划实施目标列入了政绩考核的重要内 容。各级国土资源部门在年度目标责任状中，更是把规划所确定的耕地保有量、基本 农田面积、土地开发整理补充耕地等规划的主要目标作为工作业绩的硬指标进行考 核。通过建立规划目标责任制，强化了各级政府的土地利用规划意识，把规划实施的 重要工作纳入了各级政府和国土资源主管部门的议事日程。2、推行土地用途管制制度随着新土地管理法从1999年1月1日开始实施，我国土地利用步入了土地 用途管制阶段，各级土地利用总体规

11、划作为用途管制的直接依据，充分发挥了在土地 管理中的龙头作用。新沂市、乡镇两级土地部门都建立健全了土地规划管理机构，以 规划方案为依据，加强对用地的规划审查，将各项用地是否符合规划，作为用地审批 的首要条件，不符合规划的用地选址不予预审， 不符合用途管制规则的土地用途转用 不得审批，规划所确定的控制线成了耕地保护特别是基本农田保护不可逾越的“红 线”。3、逐步形成土地规划实施的政策机制一是各级政府都制定了严格的基本农田保护规定，通过制定针对性强的保护规定 和管理办法，强化对基本农田的特殊保护；二是征收耕地占用费和新耕地开发基金， 建立耕地开发专项基金，为土地开发整理提供资金来源；三是对建设占用

12、耕地实行“占 一补一”，由国土资源部门组织土地开发整理项目的实施，为耕地占补平衡提供指标 来源；四是征收新增建设用地有偿使用费，用经济手段调剂对新增建设用地的需求； 五是实行土地收购储备制度，通过政府土地收购，加大对老城区土地的再开发力度， 提高城镇存量土地的利用效率，减少对新增建设用地的需求；六是在严格控制的前提 下，对确实与社会经济发展要求不相适应的规划，按国家政策规定进行调整和修改， 使规划与社会经济发展相协调。4、加强规划的宣传和监督检查，逐步形成依规划用地的观念新沂市各级国土资源部门在规划实施中， 坚持深入持久地开展全民土地国情国策 教育，广泛宣传按照规划用地的理念，让广大人民群众特

13、别是各级领导了解土地利用 规划的重要性和按照规划用地的严肃性。在各部门行业规划编制的协调过程中，各级 国土资源部门积极协调，搞好与国民经济发展五年规划和年度计划、城镇规划、生态 环境保护规划等相关规划的衔接，扩大土地规划的影响，为规划实施创造了较好的社 会环境。在加强规划实施管理的同时，结合土地利用动态监测和执法检查，对违反规 划和基本农田保护规定的行为进行依法查处，确保规划能够真正得到执行。二、规划目标实施程度分析比较全市土地利用变化情况，查清全市土地利用总体规划主要指标和规划目标执 行情况。（一）耕地保护相关指标实现情况1、耕地保有量现行规划确定全市至2010年耕地保有量为79952.87

14、公顷，规划实施以来，尽管 新沂市对耕地特别是基本农田采取了一系列保护措施，但在持续快速经济增长压力 下，耕地资源保护的形势仍不容乐观。1996年新沂市耕地保有面积为79417.51公顷， 2004年新沂市耕地保有量为79034.89公顷，1997- 2004年全市耕地面积净减少382.62公顷，平均每年净减少耕地面积47.83公顷。耕地减少的主要原因是建设占用 和农业产业结构调整。从1997- 2004年耕地减少的数据上看，新沂市耕地面积有少 量的减少，若要实现规划确定的2010年耕地保有量目标，新沂市还需要加大土地的开发复垦及整理工作。2、基本农田面积新沂市土地利用总体规划（19972010

15、年）中确定新沂市基本农田面积76899.62公顷，通过“四查清，四对照”工作，查清 2004年末全市实有基本农田保护 面积为74484.10公顷，是规划目标的96.86%，基本农田中，耕地面积67691.50公顷， 占基本农田总面积的90.88%;园地面积为3967.94公顷，林地面积为1466.00公顷，其 他农用地面积为1359.07公顷。从各地类所占比重看，耕地所占比重最大为90.88%，其 次分别是园地、林地和其他农用地。总体上来看，新沂市2004年末实有基本农田保护面积与规划目标还有 2415.52公顷 的差距，要实现基本农田保护的目标还需要加大基本农田的补划工作。3、土地开发复垦整

16、理补充耕地规划实施以来，全市通过农村建设用地整理复垦以及其他土地开发共增加耕地面 积2901.53公顷，平均每年新增加耕地362.69公顷（见表1-1）。与同期耕地减少面积 相比，新增耕地面积小于耕地减少的面积。照此速度，要在规划期内实现耕地占补平衡，新沂市面临着较大的平衡压力。表1-1 新沂市1997-2004年耕地增减情况表单位：公顷年份开发、整理、复垦新增耕地耕地减少面积（其中建设占用减少）1997-20042901.533460.54（ 2071.66）（二）建设用地控制相关指标实施情况1、建设用地总量指标执行情况现行规划确定全市建设用地总规模22635.54公顷，其中居民点及工矿用地

17、16246.85公顷，交通用地1303.56公顷，水利设施用地5085.11公顷注：居民点和工矿用地包括城镇、农村居民点、独立工矿、盐田、特殊用地。交通用地包括农村道路。水利设施用地包括沟渠、水工建筑物、河流水面、湖泊水面、水库水面。2004年建设用 地总量29830.83公顷，其中居民点及工矿用地 21579.75公顷，交通运输用地2235.05 公顷，水利设施用地6106.04公顷按照新的土地分类。2004年，全市居民点与工矿用地总规模已经突 破2010年的规划目标，超出规划目标25.7%。交通用地规模基本控制在规划目标内。2、建设占用耕地指标执行情况现行规划确定规划期内建设占用耕地指标为

18、 1533.33公顷，而1997-2004年全市 新增建设用地总量2298.38公顷，占用耕地2071.66公顷，也就是说，至2004年已经 用完了现行规划确定的规划占用耕地指标。为解决经济建设用地供给严重不足的状况，2000-2004年新沂市根据国土资源部关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知（国土资发2000 408 号）中建设用地置换政策和农用地整理折抵政策，进行了乡镇土地利用总体规划规划的调整完善。在这次调整完善中，全市通过加强土地开发整理尤其是建设用地复垦和农用 地整理的力度，通过建设用地复垦1:1置换和农用地整理1:0.6折抵，增加规划置换折抵建设占用耕地指标约8000公顷

19、，以此作为年度计划和规划指标的补充。考虑违法 占用耕地面积，全市实现建设占用耕地平衡，基本做到了按计划用地 1997-2004年全市违法占用耕地 1429.83公顷，其中已处理用地1411.89公顷，未处理用地17.94公顷。违法用地 的处理未使用建设占用耕地计划指标。3、城镇村居民点用地规模1996年新沂市城镇村居民点面积为16823.05公顷。2004年末，新沂市城镇村居 民点用地的实际面积为19177.94公顷，八年期间净增加2354.89公顷，其中农村居民 点面积增加1549.67公顷。说明新沂市居民点用地增长较快，城镇扩张迅速。4、独立工矿用地规模1996年新沂市独立工矿用地面积为

20、1148.60公顷。2004年末，新沂市独立工矿 用地实际面积为1675.36公顷，八年期间净增加526.76公顷。（三）违反规划情况在土地市场治理整顿及日常土地执法检查过程中， 新沂市查清了全市范围的违法 批地、用地等情况。从总量上看，1997-2004年，全市发生的土地违法案件中涉及农 用地面积254.70公顷，其中耕地213.41公顷，已处理的土地违法案件中涉及农用地 面积254.71公顷，其中耕地210.41公顷，未处理的土地违法案件中涉及农用地7.40公顷，其中耕地3.00公顷。三、现行规划编制实施影响因素及存在问题在充分肯定、评价现行规划实施成效，并总结其经验的同时，现行规划的实施

21、也 反应出一些不容忽视的问题，主要包括：第一，土地利用总体规划的现实地位不高， 与土地利用总体规划的法律地位和实施权威要求脱节；第二，规划的弹性相对不足， 难以适应土地利用形势的变化；第三，基础性研究不足影响现行规划的实用性；第四，规划实施保障措施尚不健全，管理机制有待进一步完善，公众参与率与参与深度尚处 于初级水平，未能有效发挥群众力量对提升规划设计质量、加强规划实施的作用。1、规划现实地位相对低下，总体控制作用难以有效发挥虽然我国基本确立了规划的法律地位，但是由于没有相关配套的法律保障措施， 加之土地利用总体规划实施的时间还不长，社会对依据规划用地的重要性认识还不 深，规划实施的权威性还不

22、高，总体控制作用难以有效发挥。虽然各级领导对用地要 符合土地利用总体规划认识较高，但在经济快速发展形势下，往往为了片面地追求经 济增长速度而导致部分用地需求需要修改规划以满足，从而造成在实施管理中规划的 随意性相对较大的现象。一些行业用地规划与土地利用总体规划在发展目标、统计口 径、基期数据、规划期限等方面不一致，土地利用规模上不协调，也在一定程度上限 制了土地利用总体规划综合控制作用的发挥。2、规划的弹性相对不足，难以适应土地利用形势的变化耕地总量动态平衡是现行土地利用总体规划的基本指导思想，现行土地利用总体规划在划定基本农田时对经济发展与土地资源保护的长期冲突考虑不足，基本农田保护率偏高。

23、更为重要的是，大部分地区在具体执行基本农田保护任务时，保护区划定 标准过于简单，对城镇空间发展规律重视不足，预留的城镇发展空间过小，导致城镇 扩展用地需求与基本农田保护区在很大程度上发生重合，用地矛盾高度显化，人为地 加大了基本农田保护的难度。同时，土地利用总体规划管理的内容本身具有极大的不确定性，尤其是在经济快速发展地区。但现行土地利用总体规划很大程度上忽视了这一不确定性，采取了单方 案规划模式。当经济发展与规划预期出现偏差时，规划管理难以从既定模式转向新的 方案，规划的持续作用能力受到严重削弱。3、基础性研究不足影响现行规划的实用性虽然新沂市现行土地利用规划采用相对先进的规划方法与规划理念

24、，但是由于受数据约束与理论研究限制，规划方法在融合土地利用结构演变规律与政策调控意愿方 面的实用性不强。由于缺乏关于经济发展与土地利用结构变化关系的基础性研究，导 致在土地利用总体规划中难以兼顾政策目标与土地利用现实。主要规划指标的计算方法过于简单，主观性非常突出。由于在土地理论数学化、模型化方面的研究不足，导 致许多重要理论在规划实践中难以应用， 规划前期研究中定性研究或描述性研究明显 多于定量研究或解释性研究。至于规划多方案择优的方法论，虽然计算机技术已经得 到了广泛应用，但在现行规划中基本未得到体现。事实上，由于规划的先导性与未来 性，非常有必要提供多种规划方案，并对不同方案的可能性、合

25、理性以及相关成本- 收益有比较清楚的了解，以应对经济发展与土地利用中必然存在的不确定性。4、规划监督体系有待健全，缺乏科学有效的公众参与机制由于土地利用总体规划实施管理工作涉及面广、量大，要保证规划确定的各项目标、措施落到实处，关键是要建立一套完整的执法监督体系。目前，新沂市的土地执 法监督主要依靠市、镇土地管理部门中的土地执法监督员，人力物力财力投入明显不 够。在土地执法过程中执法不严、违法不究的情况也时有发生，有待进一步规范和健 全执法监督的体系。同时，公众广泛参与规划的编制、实施和决策等不同阶段是规划 顺利实施的必要条件。但是，新沂市公众参与土地利用总体规划还仅仅局限于规划成 果的公示阶

26、段，在规划的编制、实施过程中，公众参与的机会很少，缺乏公众参与规 划的长效机制和规范程序。因此，这也是规划未能更加有效实施的重要原因之一。29第章新沂市土地利用总体规划实施保障支撑基础、规划实施保障体系建设的基本原则1、整体性原则土地利用总体规划实施管理保障体系应是由不同组成结构形成的有机整体。在反映我国现阶段规划实施管理各项内容的基础上，保障体系应把全局的、整体的观点贯 彻于各个组成结构与阶段，所有层次要素都是围绕土地利用总体规划实施管理这个目 标而设计，各个组织结构及其相互关系也是为此目标而发生。分层次的目标必须服从 于体系整体的目标，从总体协调出发搞好局部的协调，以达到最佳的实施效果。同

27、时, 应保持整个体系不断追求更高目标实现的可能性。2、相关性原则土地利用总体规划实施管理保障体系中各组成结构之间的联系都是依照一定等 级和层次进行的，不同层次上组织结构的相互关联、相互制约不仅表现出整体的特性， 同时，由于各层次内实施管理方式、内容及有序程度的不同，组成结构之间又体现出 相对的独立性，所产生的功能作用也表现出一定的差异性，从而影响着体系整体功能 的发挥。因此，在体系设计中应注重各层次之间的相互联系、相互作用，在体现不同 层次独特功能的前提下，使各层次间组成及要素趋向和谐有序，以利于整体功能的体 现。3、动态性原则土地利用总体规划的运作是一个发展、动态的过程，易受不同因素的影响。

28、动态 性的原则要求把规划实施管理体系以及各组成要素看作发展、更新的对象，在体系设 计之初和运行过程中，充分考虑研究对象内部复杂的相互关系以及外部的环境多变 性，分析掌握环境条件变化的性质、方向和趋势，并采取相应的措施来调整、改进其 程序、结构与内容，求得系统整体相对的稳定和新功能的发挥。规划实施应依据规划 实施不同阶段实际情况进行调整，结合规划管理信息化建设，研究建立规划实施的动 态监测、评价和管理的保障体系。4、科学性原则土地利用总体规划实施管理保障体系应建立在科学的基础上，对于整体提高规划的科学性具有推动作用。体系中目标层：目的明确，适应规划实施管理的客观需要和 国情；管理措施层：内容全面

29、，综合多门类知识，具有解决实际问题的广泛性；更加 细化的法律、行政、经济、社会、科技管理等有关内容在组织结构、功能上应符合土 地管理和规划管理的特点，所采取的理论、理念和方法行之有效，有着广阔的研究领 域与实践空间。另外，科学性原则还表现在体系应有弃旧赋新的功能，由体系运行及 实践活动衍生的新思想、新观点、新方法和新技术是不断完善规划实施保障体系的动 力。二、规划实施保障体系建设的目标土地利用总体规划实施管理不仅是土地行政管理的重要内容，也是面向社会的管理活动，其根本目的是维护土地利用的社会整体利益，促进经济社会的可持续发展， 这是整个体系建设的出发点与基础。因此，新沂市土地利用总体规划实施管

30、理保障体 系建设的总目标：一是保障土地利用总体规划管理法律、法规和政令的贯彻执行，维 护土地利用总体规划的严肃性和权威性；二是统筹安排各业用地，保证城乡各项土地 利用活动纳入土地利用总体规划的轨道；三是依照规划保护耕地、生态环境用地及其 他基础性、公益性用地，维护公共利益，促进经济、社会、环境协调发展；四是分析 和掌握复杂的外部和内部环境多变性，规范规划调整与修改程序，结构与内容，以提 升规划实施效果，使得规划系统保持较强的现势性。三、国家法律法规体系基础为保证规划的实施，国家制定了保障规划实施的基本法律和相应的配套法规。首先，土地管理法单设第三章“土地利用总体规划”，大大提高了土地利用总体规

31、划 的法律地位。根据土地管理法，国家制定了土地利用年度计划管理办法、建设项目用地预审管理办法、建设项目用地审查报批管理办法，确立了以年度计划、 用地预审、规划审查为主的规划实施制度；其次，土地管理法及其一系列的配套法规，不仅确立了规划实施的基本制度，也使其能够与其他涉及土地开发利用的各种 规划相衔接，为保证规划的实施打下了很好的基础。（一）土地管理法中华人民共和国土地管理法规定各级人民政府应当依据国民经济和社会发展 规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求， 组织编制土地利用总体规划。土地利用总体规划的编制原则：（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；

32、（二）提高土地利用率；（三）统筹安排各类、各区 域用地；（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。各级人民政府应当加强土地利用计划管理， 实行建设用地总量控制。 城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者少占 农用地。省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民 经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。县级以上人民政府 土地行政主管部门和同级统计部门共同制定统计调查方案，依法进行土地统计，定期 发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料，不得虚报、瞒报、拒 报、迟报。土地行

33、政主管部门和统计部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政 府编制土地利用总体规划的依据。（二）土地规划实施管理条例在土地管理法的基础上，国家和江苏省出台了一系列关于土地利用总体规划实施 的具体管理条例和办法，这些都为新沂市土地利用总体规划的实施提供了依据。具体 为：关于配合投资体制改革改进建设项目用地预审管理工作的意见（苏国土资发2004282号），土地利用年度计划管理办法（国土资源部令第26号），建设项目 用地预审管理办法（国土资源部令第27号），国务院办公厅关于深入开展土地市场 治理整顿严格土地管理的紧急通知（国办发明电200420号），关于贯彻落实国务院紧急通知精神进一步严格土地管理的

34、通知（国土资发2004109号）。四、国家行政管理组织基础从管理学的角度看，土地利用总体规划管理乃至规划实施管理是国家土地行政管 理的重要组成部分，土地利用总体规划作为一项国家措施和政府行为，仍需要依靠行 政组织运用行政手段采用命令、指示、规定、制度、计划、标准等行政方式来组织规 划的实施。随着行政体制改革深入，我国国土资源管理逐步形成了省以下的垂直管理体系，这是由国土资源管理的职能定位和社会经济发展的形势决定的。实行机构垂直领导体制是满足现阶段市场经济要求的有效管理体制，也是加强中央宏观调控能力和防范经 济风险的必然选择。因此，土地利用总体规划作为国家宏观调控的基本手段，国土资 源机构的垂直

35、管理为土地利用总体规划的实施管理奠定了坚实的组织基础。第三章 新沂市土地利用规划制度创新的思路为确保新沂市下一轮土地利用总体规划发挥应有的效能，它必须具备三个条件： 一是科学和合理，即土地利用总体规划能够反映新沂市经济社会发展对土地利用的客 观需要，能不断促进土地利用效率和效益的提高。二是公正和权威，即土地利用规划 所确定的土地利用方案能统筹新沂市发展，符合广大人民群众的利益，能够得到广大人民群众的充分理解、信任和支持，能够成为广大人民群众的自觉行动。三是可行和 有效，即土地利用总体规划必须具有技术经济上的可行性和管理上的可操作性，使违 反土地利用总体规划的行为能够得到及时有效的制止。为了保证

36、新沂市新一轮土地利用总体规划的顺利实施，需要总结上一轮土地利用总体规划保障措施实施的得失，借鉴国外成功的经验，充分分析新沂市新一轮土地利 用总体规划的实施环境和条件。在此基础上，进行新沂市土地利用总体规划实施与管 理制度的创新，使新一轮土地利用总体规划的保障措施确保规划的顺利实施，发挥预 期作用。本研究认为，新沂市新一轮土地利用总体规划应在规划实施评价体系，评估 机制等方面有所创新。一、建立科学的土地利用总体规划实施评价体系土地利用总体规划是一个涉及多学科的规划， 为使其真正发挥作用，除编制时注 重科学性和可操作性外，还应当对执行情况进行监督、检查、评价。土地利用总体规划实施评价体系包括：对土

37、地利用总体规划执行后的结果是否实 现其目标及实现程度的评价，该项评价可以在规划期内分几个阶段进行；土地利用总体规划在资源配置、宏观调控、产业导向上发挥的作用及效果评价；土地利用总体规 划执行后对规划对象及其环境所产生的影响评价；土地利用总体规划对新沂市民生事业发展、人居环境、社会和谐的促进作用评价。土地利用总体规划实施评价系统应该包括评价者、评价对象、评价目的、评价标 准及评价方法等。可以设定效果指标（含社会公众认可度、投入产出率、环境改善度、 人居环境改善度等）和执行指标（含完成性指标、限制性指标及违反规划事件指标） 二、建立单项评估机制定期对规划实施情况进行评估，有利于规划目标、任务的实现

38、并及时纠正其中的 偏差，在实施中少走弯路。制订科学的评估办法和标准，对评估结果良好的可根据实 际情况给予一定的奖励，对评价结果不理想的提出改进措施。但是，土地利用总体规 划综合评估系统的建立有一个过程，在此期间，可以分别进行单项评估，也可以在单 项评估的基础上，建立土地利用总体规划综合评估系统。一般来说，评估的时限以1年为周期进行阶段评估，以体现评估的时效性，以 5年为周期进行系统评估，体现评 估的科学性。（一）产业用地效益评估机制一个地区的产业结构是区域经济结构及经济发展水平的重要反映。经济发展不仅表现为总量的放大，还体现为结构的提升。产业结构的全面转变是现代经济增长的本 质特征。因此，推动

39、产业结构的不断调整和优化，是新沂市经济发展的永恒主题。从 土地利用的意义上来讲，产业的空间结构在一定程度上就是土地利用的结构类型，土 地利用状态实质上是各种要素集聚与配置的空间表现，是经济活动在物质空间上的投 影，反映了新沂市经济发展的空间结构、集聚特征和内在机理。通过建立产业用地供应与保障新机制， 加强土地资源的效益提升和集约利用， 是 土地利用总体规划的主要目标之一。做好土地利用效益和节约集约用地评估，可以优 化空间布局，引导发展优势产业，淘汰劣势产业，实现土地的可持续利用。评估要根 据各类工业用地指标，结合项目投资强度、地均销售额、地均税收、资源消耗和容积 率等，评估本区域产业水平，推进

40、结构调整，提升产业能级，提高土地利用效率；同 时，从产业用地的合理空间布局进行研究分析，挖潜低效利用土地，促进工业土地的 二次开发。就新沂市而言，应该充分考虑市内现有产业分布的差异和经济的不均衡， 不能以绝对值来评估产业用地效益，要根据各地效益增长程度来评估，以此来促进协 调发展。（二）非农建设用地集约化评估机制做好产业用地效益综合评估机制和产业用地集约化评估机制建立的同时，开展非农建设用地集约化评估，建立健全各类土地集约利用的激励和约束机制。分析研究新沂市存在的城市居住用地空间分布、配置、面积、环境建设等状况， 对不同地段、用途的城市建设用地建立评价标准，特别要通过优化结构、控制户型、 发展

41、节地型住宅，使城市建设用地符合新沂市经济、社会、环境效益统一的要求。（三）规划实施环境影响评价机制通过研究建立新沂市土地利用规划实施环境影响评价指标体系，从定量的角度， 系统评价土地利用规划实施所产生的各种环境影响， 并对近期土地利用规划实施的环 境影响进行预测，从而为避免、减轻不良环境影响提供技术支持。土地利用总体规划环境影响评价具有战略性 （体现宏观性、长期性）、综合性（涉 及经济、社会、环境诸方面）、区域性（不同区域具有不同的针对性）以及层次性。具体思路是根据土地利用总体规划实施对各种环境（人居环境和经济社会环境）的 影响机理和评价指标体系的构建原则，结合环境质量状况和经济社会环境状况，

42、并参 考国内外相关的评价指标体系，主要从大气环境、水环境、土壤环境、生态环境、人 居环境、经济社会发展环境等6个方面构建土地利用环境影响评价指标体系，根据国 家环保总局制订的环境标准和环境容量总量控制计算方法，综合确定指标标准值和指标权重，最终为土地利用规划与环境相协调、实现可持续发展提供评价指标和依据。（四）建立实施阶段评估制度对新沂市开发区的规划实施、土地利用等情况根据设定的阶段和标准进行考评， 考评结果作为调控建设用地总量和土地资源优化配置的重要依据，从而促进开放区在招商引资上自觉加强对项目的把关和加大对存量土地的挖潜利用，杜绝不良竞争行 为。根据实际情况，设定一次或多次中期考评，考评结

43、果显示能做到按计划导入，用地能按规划推进，经济指标能按计划落实，节约与集约用地水平能稳步提高，则后一 阶段继续按规划指标供地；若与规划差距较大，或经济指标未按计划落实，则要分析 原因，暂停供地或放慢供地节奏，以防止土地的闲置和低效用地。在具体操作上，全 市建设开发按照一次规划、分步实施的原则，分阶段推进各产业用地的开发。（五）建立土地利用总体规划监测和评价结果反馈机制通过反馈机制，及时监控土地用途的变化、土地利用结构的调整和土地利用效率 的变化，将土地利用总体规划监测和评价结果及时反馈到规划的制定者和决策者处， 以便及时了解土地变化信息，为科学决策提供依据。第四章新沂市土地利用总体规划实施管理

44、保障措施规划实施保障措施是实现规划目标、 调控土地利用的基本手段，也是土地管理工 作的重要组成部分。为了加强新沂市土地利用规划的实施管理，发挥土地利用规划对 新沂市土地资源配置的宏观引导与调控作用，协调好土地利用活动中的利益关系，解 决新沂市人口增长、经济建设与资源利用日益突出的矛盾，需要建立健全的土地利用 规划实施管理保障体系。下面针对新沂市现行规划实施中存在的一系列问题， 从法律、 行政、经济、社会、技术等角度提出了保障新沂市新一轮土地利用总体规划的顺利实 施的手段和措施。一、保障规划实施的法律措施法律措施的关键在于建立一套健全的土地执法、 监督和检查制度以及对各类不同 的违反规定用途的用

45、地行为确定合理的惩罚程度和惩罚方式， 确保用途管制制度的实 施。（一）地方性规划实施条例或办法为保障土地利用总体规划的实施，国家制定了保障规划实施的基本法律和相应的 配套法规。但由于基本法律、法规只能做出一般性规定，在具体问题上可操作性不强， 在实际管理中，遇到具体问题往往无法可依。因此，法律保障措施应包括两个层次：一是要建立涉及规划及规划实施管理的国家级法律和与之配套的专项法规，主要有土地利用规划法、土地利用规划条例、土地利用规划实施管理条例、土地 用途分区管制规则、土地利用年度计划管理办法、建设项目用地预审管理办法、 建设项目用地审查报批管理办法 等。以此明确整个国家有关规划实施管理的目标

46、、 方针和实施规划的根本性法律依据；二是由于规划实施管理的工作重心是地方性规划，尤其是县、乡两级规划，因此,应在遵循国家法律法规的前提下，制定可操作性强的地方性配套法规，如规划实施条 例或办法，提出有关规划实施机构、管理程序、实施效果评价、监督管理、规划调整、 违反规划的强制措施等具体规定来保证各级规划的落实。因此，在规划实施过程中，法律法规的运用包括两个方面：一是对现有法律、法 规的充分运用；二是针对规划实施过程中出现的问题和新形势的需要，制定并出台新 的地方法规。针对新沂市存在的问题和国家有关规划实施管理精神，新沂市宜制定并出台以下几个规章：1、土地利用总体规划实施管理办法以批准的土地利用

47、总体规划为依据，按照对农用地和非农用地实行严格用途管制 的原则，依法建立土地用途规划许可制度。对土地规划公告、建设用地预审、土地利 用年度计划管理、建设用地规划审核、城市规划和村庄集镇规划土地利用审核、农业 结构调整及生态建设等活动做出明确规定，并要求农业、水利、林业、交通、城市规 划等部门配合国土资源行政主管部门做好土地规划的实施工作，同时对违反土地规划行为的检举、控告、奖励等做出明确规定，使规划管理有章可行。由于国家和省重点基础设施项目的建设、行政区划的调整、城市建设总体规划的 调整、土地利用总体规划主要控制指标提前实施完成等经济社会发展的需求，确实要 对土地利用总体规划进行修改和调整的，

48、必须严格按照法定程序进行。2、未利用土地开发项目审批和管理办法主要解决未利用土地资源开发过程中存在的无计划、无组织、无偿开发造成的后备土地资源浪费、生态平衡破坏、水土流失和权属不清等问题，以及确定土地利用总 体规划总盘子的落实。3、土地市场秩序治理整顿条例加大治理整顿工作的整改力度；商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性土地 使用权以及采矿权一律实行招标、 拍卖、挂牌方式出让；加快土地有形市场建设。 全 面推行动态巡查责任制。把依法勘查和开发矿产资源情况纳入动态巡至内容；全面落 实建设用地项目跟踪管理责任制；建立完善动态巡查的考核指标体系，切实加大执法监察工作力度。（二）土地用途分区管制规则土

49、地用途管制制度是指国家为保证土资源的合理利用，促进经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划规定土地用途，明确土地使用条件，土地所 有者、使用者必须严格按照规划确定的用途和条件使用土地的制度。从法学角度而论，土地用途管制是国家为了对土地利用实行严格控制的一项具有 财产所有权性质的法律制度。新土地管理法第四条规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途， 将土地分为农用地、建设用地和未利用地”。这一规定与过去的用地分类相比，既简 捷又便于管理，但在具体实施用途管制过程中，也有不利于操作的地方，如将全部水 面划为农用地、某些已利用的滩涂和苇地划为未利用地、风景旅游用地划为建设用地 等。

50、国家对农用地转为建设用地有严格的法律规定和约束条件，但对农用地内部二级 类之间的转用，即农业结构调整部分，则长期以来却缺乏有效的管制手段，不利于保 护除耕地外的其他农用地，也不利于保护耕地。因为在操作上可以先将耕地转为其他农用地，然后再征用，以此避开耕地开垦任务和减少征地费用。因此，现行的“分区+使用规则”模式虽然有一定的弹性，但实际操作上很难把 握，达不到土地用途管制的预期目的，必须在此基础上划定土地利用类型，并进一步 针对不同土地利用区内的各种土地利用类型细化管制规则，明确每块土地的规划用途和鼓励、限制及禁止的用途，即采用“分区+类型+管制规则”模式，从而为实施土地 用途管制提供直接可操作

51、的依据。土地用途管制包括以下几方面的内容：土地利用方向管制：划分土地用途区、确定土地使用条件、土地登记、和土地监 察等；土地用途转用管制：按程序申报、报批；建立土地利用规划许可制、建筑许可制、 农用地转用许可制等；土地利用程度管制：挖掘原有建设用地利用潜力；进行土地整理、土地复垦和土 地开发法律保障适用于处理土地利用规划实施管理中的共性问题，但不适宜处理某些特殊性、个性的问题，而行政管理保障则具有一定灵活性，所以法律和行政管理保障是 相辅相成的关系，在实际工作中可结合使用。（三）土地利用现状变更调查制度土地利用现状变更调查是土地管理中一项重要的基础业务性工作，是土地管理法规定的一项制度，是实施

52、用途管制、保持土地利用现状调查成果的手段，是衡量耕地 总量动态平衡的重要依据。通过一年一度的土地利用现状变更调查，可以准确地掌握 年内各类土地变化情况，保持土地统计成果，图件成果的现势性，为编制土地利用总 体规划、规划的实施监督、基本农田保护、建设用地报批、违法用地的查处等土地管 理工作提供基础资料，为新沂市各级政府领导和部门进行宏观调控，制定政策以及土 地资源的综合利用与保护提供翔实的、 准确的土地利用现状图件成果和土地统计数据 成果。、规划实施的经济手段经济手段其实质就是利用经济利益原则， 来协调土地利用总体规划各个方面、 各 环节的利益关系，通过经济杠杆，运用价格税费、奖金罚款等经济手段

53、调节社会对土 地资源的需求与供应，以此对土地利用总体规划规模与空间布局进行调控。经济保障 的关键在于制定适用于不同地区、时段的经济政策，如土地使用改革政策、土地税费 收缴政策、土地收购贮备政策以及地价与土地收益分配政策等。（一）建立土地开发复垦、基本农田保护建设专项基金通过征收新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、复垦费，并对农业生产、基本 农田建设、土地开发整理等方面进行资助等措施，提高新增建设用地使用门槛，建立 土地开发复垦、基本农田保护建设专项基金，加强对耕地的保护与建设；通过改革征 地制度，严格征地程序，提高被安置农民的安置补偿标准，完善安置补偿措施，强化 听证、论证、公告制度等提高违反

54、规划用地的制度成本和经济成本；通过加强土地市场建设，强化市场配置资源的基础性地位，提高土地有偿使用比例和存量土地保有量， 按规划配套基础设施，调整土地利用总体规划结构优化产业布局，改进节约集约利用 土地等措施，促进规划目标的实现。（二）高额土地补偿费制度对建设项目不按土地利用总体规划确定的土地用途分区使用土地的，占用耕地的要高额收取土地补偿费。土地补偿费的收取标准可以参照规定的占用基本农田收取造 地费的标准收取。通过高额补偿，以有效地控制建设项目盲目占用耕地，促进存量土 地的盘活。（三）土地税收政策通过减免税优惠政策，能够发挥激励作用；通过加重负税，可以起到限制特定土 地利用总体规划的作用；通

55、过合理税率，可以明确确定各种土地利用总体规划方式或 用途的差别。根据不同的目标和任务，灵活运用土地税收手段，设置新的税收种类， 以充分发挥税收对土地利用总体规划实施的作用。如对土地利用总体规划分区管制而言，对限制的土地利用总体规划类型征收高额 税费，对鼓励的土地利用总体规划类型实行减免税费是税收调节的主要方法。如为了 限制耕地转为非农建设用地，可以征收高额的耕地占用税。为了鼓励土地的整理复垦 可以免征土地增值税。税收调节的关键是确定应增收或减免的程度，它必须遵循以下 原则：增收的税费不小于进行此类土地利用总体规划所得到的全部利润，减免的税费 约等于此类土地利用总体规划应获得的社会平均利润与实际

56、利润的差值。这样使前者无利可图，从而自动放弃此类应受限制的土地利用总体规划行为；使后者获得应有的 利益，从而调动其进行此类土地利用总体规划行为的积极性，推动此类土地利用总体 规划的发展。土地收费政策比土地税收政策更加灵活， 如对无法纳入现行土地使用税范围的特 殊情形下的国有土地的使用，可以通过收取土地使用费加以调整。为了严格控制土地 被占用，还可以实行土地占用费。对于占用林地的，可以征收开发林地建设基金，对占用城市规划菜地的，征收新菜地开发建设基金。但是如果是利用原有闲置土地资产 搞市场建设的，免收土地部门征收的各种费用。新征土地搞市场建设的，上缴省、市 的土地出让金、耕地开垦费、土地有偿使用

57、费、征地管理费等按规定征收，免收区土 地部门征收的土地使用金、征地管理费。（四）土地置换制度建立土地置换制度能通过土地使用者自觉和积极主动活动，在一定程度上实现总体规划关于用地结构的调整，加速合理用地目标的实现，从而弥补以强制性手段实现 用地结构调整难度大、成本高、效益差等方面的缺陷。如基本农田置换制度可以包括以下两方面：一是划定基本农田的 待置换用地”根据新沂市各个乡（镇）农村居民点整理潜力 的综合分析，确定城镇、村庄的合理发展控制规模及控制区；将土地利用总体规划确 定的城镇、中心村合理发展控制规模范围与原划定的建设预留地之间的用地划为待置换用地”作为城镇、中心村建设发展的弹性控制区。二是实行基本农田集中置换。“基本农田集中置换”就是标准农田 （土地开发整 理新增耕地）建成后，新增的耕地经验收可核定为基本农田的，可以与市区所辖乡（镇） 和中心镇原划定的基本农田进行等面