新农村建设中“村庄集并”的思考 180

1、新农村建设中“村庄集并”的思考 新农村建设中“村庄集并”的思考程静摘要：当前农村居住环境“脏、乱、差”等问题比较突出。其主要原因是缺少村庄规划。农村“村庄集并”是解决这一问题的有效对策，它有利于村容的整洁，有利于节约土地资源等。结合农村自身的特点，合理规划，推进“村庄集并”对建设社会主义新农村具有重要的意义。关键词：新农村 村庄集并 土地规划党的十六届五中全会明确提出建设社会主义新农村是一项重大而长期的历史任务。加强村庄规划，实现“村庄集并”是改善农村人居环境，提高土地承载力，建设社会主义新农村的重要任务之一。所谓农村“村庄集并”是指在农村土地流转制度创新基础上的进一步扩展与深化，即通过两个或

2、多个村庄土地、人口和其他经济资源的全方位流转实现生产要素的集聚和规模经营，社区管理组织和管理体制也相应发生改变。通过对一些村庄进行合理合并，让农民适当集中居住，将有可能节约出50以上的土地。一、村庄集并规划的现实意义（一）实现“村容整洁”，促进新农村建设。新农村建设提出“村容整洁”，既是农村经济社会发展的任务和目标，也是当前农民治旧图新的迫切愿望。而由于历史和制度的原因，农村村庄、民庄建设布局混乱，建设水平低，功能不全，基础设施不配套，居住环境“脏、乱、差”等问题比较突出。村庄的集并在一定程度上能有效解决这一问题。村庄集并有利于村庄统一规划，集中有限的人力、物力和财力，重点建设农村某些集中区域

3、，改善农村的基础设施和农民的居住环境，改变农村环境“脏、乱、差”，村庄布局“小乱散”，村庄建设零乱，档次低的现状，形成“村容整洁”的新农村。（二）节约土地资源，促进“两型社会”发展。土地资源是我国非常紧迫的资源。而农民无规划的盲目建设、占用大量土地，造成土地资源严重浪费。在农村，新建房而不拆旧房，新建住宅不断向村庄扩张，而村庄内破破烂烂，形成“空心村”。村庄的集并，房屋的集中建设能在一定程度上改变这种浪费土地和多占土地的现象，从而可节约大量的耕地。这也是促进资源节约和环境友好型社会发展的必然要求。（三）推进农业产业化和专业化经营，实现农业现代化。受历史和制度因素的影响，小农思想和小农经济在我国

4、广大落后农村仍占相当比重。各自为政的生产方式严重制约着我国城乡经济的进一步发展。村庄集并可以直接为土地的集约化和规模化经营创造条件，从而为农业产业化和专业化生产打下基础，推进农业现代化的进程。（四）合理规划，推进小城镇建设。小城镇作为城乡关系的纽带，不仅是吸纳农业富余劳动力的场所，而且也已成为城市郊区化的重要载体。随着小城镇建设步伐不断加快，必然要求各地迁村并点，开展小城镇及中心村庄的建设。目前，一些城镇面貌虽有较大改观，但仍存在较多问题，如公共设施和绿地用地偏小，居住用地所占比重偏大，设施配套不全等。村庄集并，统一规划，有利于改善农村基础设施；也有利于促进农村剩余劳动力转移，为小城镇发展带来

5、人口和资金，提高城镇化水平，促进小城镇的发展。二、村庄集并的制约因素分析20世纪80年代以来，我国的村庄也尝试过一些集并的实践，但所取得的效果还不是很明显，存在一系列的问题，如村庄集并以后所面对的利益分配问题，村容整合方法，村民的认同感等。这些问题直接影响到村庄集并的实施。之所以出现这些问题，主要是由以下因素所致。（一）农村经济发展水平较低。我国农村经济发展水平较低，农民人均纯收入较低，而且近年来农村恩格尔系数仍在50%以上，用于住房消费的资金少，仅占生活性消费支出的14%左右，平均在220元左右，难以满足村庄合并的资金需求。而且由于不同层次农民收入水平差距扩大，根据1998年农村住户调查资料

6、，人均纯收入在3000元以上的人口占总量的比重仅为19%，而200元以下的人口比重达56.7%。因此，除部分先富裕起来的农民能承担住房建设和搬迁所需的费用外很多农民还无力承受这部分资金的需求。（二）农民思想认识滞后。村庄集并涉及到部分村庄房屋拆除和迁移重建问题，村民要改变几十年的居住生活习惯和历史延续下来的血缘地缘关系，还要打破宗族和邻里关系，这对他们来说是难以接受的。另外，还有一些农户存在迷信思想，热衷于“风水”；并且农民的建房观念陈旧，在实际生活中农村居民对农村宅基地所有权普遍存在着私有的观念，认为是一种私有财产，可以无偿、无期限使用，从而对村庄集并持抵触情绪。（三）规划水平的不足。我国农

7、村整体的规划水平较低。一方面一些农村的领导不重视村庄规划，认为没有规划一样可以搞农村建设。哪怕有规划意识，也往往缺乏前瞻性，没有考虑长远发展的需要。存在的问题也较多：如村庄集并规划脱离实际，没有考虑到农民的经济承受能力；规划布局不太科学，功能分区不合理。造成生产区与生活区混乱，从而导致农村环境“脏乱差”局面。这也是村民不愿搬迁，集并建房的原因。（四）土地使用制度和民主选举制度的缺陷。在我国农村，土地使用界限异常分明，就连最基本的村民小组也不能越雷池半步。这增加了村庄集并的难度，同时也是我国目前村庄分散的原因之一。另外，受农村民主选举制度滞后的影响，村庄集并后村委会选举工作难度大。村民往往有较强

8、的宗族、家族观念。从而会产生村庄集并后的派系问题，对别村的候选人不投票，产生排斥心态，造成选举人的不公平，也会影响到今后村务工作的开展。三、村庄集并规划的总体思路（一）把握“集并”内涵，有效贯彻“村庄集并”。“集并”是一个拆“旧”建“新”的过程。“旧”指进行旧房收购与土地储备，“新”指进行住房安置、村集体与村民发展预留、开发经营建设。“村庄集并”应一个“搬迁”的过程“，搬”要求做到先有可搬之处，“迁”指要“拆旧”（项目部进行旧房收购与土地储备），“搬”与“迁”必须同时进行。（二）统一规划，实现住房与城乡统筹协调统一。打破行政区划，统一规划，统一建设。不断加大基础设施和社会事业的投入力度,努力实

9、现公共产品均等化。做好村庄集并选址与论证，充分考虑村民发展与经营需要，统筹安排基础设施的配套，完善功能设施，实现住房与城乡统筹协调统一。（三）处理好“安置、发展与经营”关系，提高项目生命力。“村庄集并”包括三部分，一部分用于村民住房安置；一部分为村集体与村民发展预留；一部分用于开发经营。应科学论证项目的规模，确定“安置、发展与经营”的权重，统一规划建设，做到严密、合理并具有可操作性。（四）政府统一领导，部门共同监管，公众参与，保证项目“公平、公正、公开”。“公平、公正、公开”就是要科学地确定项目的“量”、“价”、“质”。采取市场化运作，实施投资主体多元化。支持和鼓励投资开发土地，改变村民建房模

10、式，促进区域协调发展。具体来说，“量”指确定村民人均住宅面积标准，作为收购“旧”和分配“新”的基准线。“价”包括三方面的内容。一指购置房屋价。对此价应统筹考虑建筑安装成本及基础设施投入，严格限制人均面积超标购置，超过部分按市场价执行，不足部分补偿利润；二指收购房屋价。对此要区别对待，低于或者等于人均住宅面积标准的收购房屋，可以确定高于建筑安装成本价格收购，对于超过该村人均住宅面积标准多余部分，多余部分按建筑安装成本价格收购；三指市场价。用于开发市场房屋价格,应统筹考虑收购（收购后移交给土地储备中心）及建设成本。“质”指依法、合理清退非本村村民在村民买房、建房的畸形现象。在具体的规划过程中，公众

11、要积极参与，各级领导需要听取村民意见并充分发挥村代表大会、村组基层组织的作用。各级部门要在政府的统一领导下，依法行政，提高执法公信力，为“村庄集并”服务。四、村庄集并规划的实施策略村庄集并是一项复杂的系统工程，牵扯到社会、经济、文化和制度等方方面面的问题。抓住有利的时机，因地制宜地采取适宜的手段，是保证村庄集并顺利展开的关键。（一）加大政府对村庄集并的资金投入力度。农村经济水平较低是制约村民集并建房的主要原因。首先政府应投入资金搞好基础设施建设，做好供水、供电、道路交通等的建设。这些设施完备了，集并区的环境改善了，人们搬迁的积极性也就提高了。另外对村民由于迁移造成的经济损失予以补偿，使村民尽量

12、少花钱，多得实惠。（二）更新观念，提高村民对“村庄集并”的认同和支持。任何一次变革必然伴随着人们思想观念的进步与发展。只有消除了一些保守、愚昧的旧观念，敢于接受新生事物，才能推动改革的步伐。因此要加强村庄集并的宣传教育，使村民认识到集并的好处。引导村民在自愿的基础上进行村庄集并。村民的支持是推进村庄集并的有力武器。（三）加强规划管理，提高规划水平。做好村庄集并规划，逐步改善村容村貌，使村庄的建设和管理符合社会主义新农村的要求。村庄集并的规划要结合当地的实际情况，考虑到广大老百姓的长远利益。其一要保证规划的连续性。过去规划往往缺乏长期性和严肃性,随意更改规划的现象比较严重,影响群众对规划的可信度

13、。因此村庄集并规划的连续性是关系到规划成功与否的关键之一。鉴于此,我们要制定科学合理的村庄规划，实现村庄规划的制度化和法律化，防止规划随领导而改变的情况发生，以法律形式确定村庄规划的地位，从而保证村庄集并规划的顺利实施。其二要增强规划的可操作性。首先，住宅建设应当尽量使用荒地、劣地，最大程度地保护耕地。其次，为搬迁居民所建房屋的户型要多样化。因为搬迁居民对房屋的选择余地多了，搬迁的积极性也会提高。第三，可先加快规划区的基础设施建设,吸引村民集并建房。（四）政府推动，不断完善各项制度建设。社会主义新农村建设规划离不开政府的推动，政府推动与号召是“村庄集并”的主要动力。从某种程度上说，政府在搬迁过程中的态度和力度，决定了“村庄集并”实施的成败。政府的推动作用不应只是简单的行政干预，而是既要有针对住户个体的财政补偿，也应有针对全体居民的基础设施投入。只有这样，才能将“村庄集并”工作引向深入。3此外，政府也应该不断完善土地使用制度和民主选举制度。为村庄集并打下良好的制度基础。总之，村庄集并不是一朝一夕的事情。它需要人们转变思想观念，需要政府的大力支持。加快村庄集并的步伐，推动我