上海市土地利用总体规划(2010-2030)

1、上海市土地利用总体规划一、规划编制概述 2#一）目的和意义 . 2二）规划的指导思想 2三）规划的主要任务和重点 3、土地资源利用现状 4#45.9911四、土地利用的战略思路 13（一）自然条件和社会经济基础（二）土地利用现状 . （三）土地利用的特点 （四）土地利用的主要问题 三、土地利用需求预测 一）耕地需求预测 . 11二）园地需求预测 . 11三）林地需求预测 . 12四）居民点及工矿用地需求预测 12五）交通用地需求预测 13六）水面（域） . 13#（一）利用级差效益，盘活存量土地 13（二）搞好“三个集中”，实行集约利用 14（三）稳定耕地面积，实施基本农田保护 16（四）控制

2、城市规模，合理配臵城镇用地 16（五）开发滩涂资源，增加土地后备资源 16今后，滩涂资源利用强调“在保护中开发，在开发中保护”，特别要处 理好滩涂开发与湿地候鸟保护之间的关系，动态地保护好崇明东滩近 340 平方公里的湿地候鸟自然保护区。 17（六）开展土地整理，增加有效耕地面积 17五、土地利用的总体规划方案 17（一）土地利用的目标和基本思路（二）土地利用规划方案 （三）土地利用分区 . 六、规划实施措施 1819.21一）发挥规划的指导作用 27二）强化规划的宏观控制 27三）贯彻调整挖潜的战略思路 28四）更新土地利用方式 29五）建立稳定基本农田规模和提高耕地质量的保障机制 30六）

3、加强规划实施的监控管理 31一、规划编制概述（一）目的和意义 土地是人类生存和发展的基础，是社会财富的重要源泉。社会经济 的发展要求有足够数量的土地作为保障；城市人民生活质量的提高要求 有相当数量的土地供应以支持住房建设、绿化及交通市政设施的改善； “民以食为天”，土地是源源不断提供我们粮食、蔬菜以及各种副食品 的基地。总之，土地问题是关系国计民生的大问题，人们的衣、食、住、 行都离不开土地。立足于全民族的根本利益、长远利益，立足于当代和 子孙后代的生存发展，立足于国家和社会稳定的大局，从可持续发展的 角度来考虑和研究土地利用与耕地保护问题，认真贯彻“十分珍惜、合 理利用每寸土地和切实保护耕地

4、”是我们必须长期坚持的一项基本国策。上海是个特大城市，土地资源极其有限，耕地更加宝贵。迈向21世纪，上海担负着以浦东开发开放为龙头，尽快建成国际经济、金融、贸 易中心之一，并带动长江三角洲及沿江地区经济带共同繁荣的历史重任 。随着城市功能转换和浦东开发的加速推进，土地资源特别是耕地资源 紧缺的矛盾将更为突出。未来 14年，上海市土地利用既要为浦东开发开 放和上海的社会经济建设提供用地服务，同时又要为市民的“米袋子”、 “菜篮子”工程提供用地保障。因此，认真贯彻土地基本国策，正确处 理好发展经济和保护耕地的关系，科学、合理、高效地利用有限的土地 ，在上海显得极为重要。为了合理利用有限的土地资源，

5、加强对土地利用的宏观调控和计划 管理，平衡土地供求总量，优化土地配臵，促进上海国民经济持续、快 速、健康发展和人民生活水平的不断提高，依据中华人民共和国土地 管理法关于“各级人民政府编制土地利用总体规划”的规定，结合上 海的实际，特编制上海市土地利用总体规划。（二）规划的指导思想 上海市土地利用总体规划的指导思想是：贯彻“十分珍惜和合理利 用每寸土地和切实保护耕地”的基本国策，适应经济体制和经济增长方 式的根本性转变，控制增量，盘活存量，平衡总量，集约利用，提高效 益，达到土地利用的社会、经济、环境效益的统一，服务于上海未来的 经济和社会发展的总目标，促进经济与社会的协调和可持续发展。1、摆正

6、“一要吃饭，二要建设”的关系，体现局部利益和全局利益、 当前利益和长远利益的有机结合。一是切实保护耕地，确保农业生产， 特别是粮食、蔬菜和主要副食品生产必需的用地。二是保障必要的建设 用地，对浦东开发建设用地、市政基础设施建设用地、发展住宅、交通、 通讯、能源和支柱产业的建设用地予以确保。三是调整土地利用结构和 布局，在优化土地资源配臵、提高土地利用率和产出率的同时，使人民 的生产生活环境和城市自然生态环境得到显著改善。2、在用地供给与需求的关系上，体现供给制约和引导需求。首先是 控制建设用地供应总量，在优先考虑耕地总量动态平衡和重要项目用地 供求平衡的前提下，考虑其它方面的用地需求；其次是控

7、制土地流向， 在总量确保的前提下再按照产业政策供地，制约引导土地的需求，促进 土地利用结构与布局的优化；第三是从严确定人均用地和土地利用效益 指标，以保障土地供应总量目标的实现。3、在内涵挖潜与外延扩大的关系上，体现内涵挖潜为主，促进集约 利用。按照经济增长方式由粗放型向集约型转变的方针，土地利用方式 必须由外延粗放型向内涵集约型转变，立足存量挖潜。首先是非农建设 用地要从外延增量为主转向内涵存量挖潜为主，改变各项建设大量占用 农地及产出率低的状况；其次是农业多种经营也要走集约发展的道路，农业内部结构调整要着力于现有果园、鱼塘、经济林的改造和管理，提 高单产和质量，不占或少占粮田。4、在耕地资

8、源保护与开发的关系上，体现保护为主。虽然保护与开 发作为稳定耕地的两项重要措施，二者并不矛盾，但在目前条件下，保 护现有耕地的数量与质量，与占用一亩开发一亩，两者效果大不一样， 所以，必须立足保护，有计划地开发利用宜农土地后备资源。（三）规划的主要任务和重点上海市土地利用总体规划以上海市国民经济和社会发展“九五” 计划与2010年远景目标纲要确定的目标任务为依据，主要任务是围绕 土地供求总量平衡，充分分析全市7945.58平方公里土地利用现状和潜力 ，科学预测规划期内的社会经济发展用地需求，提出土地利用的总体目 标、方向和发展战略，确定各类用地的结构、布局和各部门的用地控制 指标，制定规划实施

9、的政策和措施。规划的重点内容归纳为“一保护、二调整、三平衡、四优化”。“ 保护”，规划近期是将需要稳定生产200万吨粮食和其他副食品以及菜篮 子工程用地的412万亩农田划为基本农田保护区，采取严格的保护措施；“调整”，就是从城乡一体化的角度，盘活中心城区的存量土地，调整 城镇工业布局和利用率低下的各类用地，实行工业向工业园区集中，农 民居住向集镇和中心村集中，农田向农场和种田大户集中；“平衡”， 就是通过控制城市规模、土地挖潜和开源节流，一方面达到土地供求平 衡，另一方面达到耕地总量动态平衡；“优化”，就是按照社会、经济、 生态环境对土地的需求，持续、集约、高效利用土地资源，逐步实现土 地资产

10、利用效益和土地利用结构的双优化。上海市土地利用总体规划是全市土地资源利用管理的指导性文件 。规划内容体现整体性和协调性。一是根据国发（ 1996） 18号通知精神 ，在城市进行各项建设活动中，城市总体规划与土地利用总体规划相协 调，两者有机结合，各有侧重。二是土地利用的近期规划和中长期规划 合理衔接。三是市、县（区）、乡（镇）三级土地利用总体规划完整统 一，互为补充。市级土地利用总体规划是宏观的、战略的、政策的指导 性规划；县（区）土地利用总体规划是宏观与微观的结合；乡（镇）级 土地利用总体规划是定性、定量、定位的微观性具体规划。四是规划实 施体现权威性、科学性、可操作性，有利于理顺体制、完善

11、机制、健全 法制，实现土地利用总体规划确定的调控目标。本规划研究工作从 1992年开始，规划基础年为 1996年，规划期限为 2010年，并展望 2030年。二、土地资源利用现状（一）自然条件和社会经济基础 上海地处我国南北海岸线中段，长江入海咽喉，位于北纬30。40，31。53，东经120。51，122。12，东临东海，西接江 苏、浙江二省，北临长江口，南至杭州湾。区域土地总面积根据上海市 土地利用现状调查结果为 7945.58 平方公里。其中，长江水面面积 1106.98平方公里，占 13.93。扣除沿海滩涂等未利用土地和长江水面 面积的全市陆域土地总面积为 6377.10平方公里。上海属

12、北亚热带海洋性季风气候。年平均气温 1516。C,年降水量 约1100毫米，日照时数 1800 2200小时，无霜期 225 235天。受东南季 风影响，上海地区气候温和，雨量充沛，光热协调，四季分明。一般春 季温凉多雨，夏季炎热湿润，秋季多晴少雨，冬季低温干冷。上海大地 构造属江南古陆的东北延伸地带。长江每年夹带约 5亿吨泥沙下泄，在长 江口海岸淤积成滩。上海成陆面积的大部分是近 2000年来泥沙冲积而成 的三角洲平原。根据成陆特征，上海分为西部湖积平原、中部浦江平原、 东部滨海平原和河口三角洲等 4个地貌类型。地势低平坦荡，河湖水面广 阔，土壤富饶肥沃，构成上海土地资源的主要特征。上海优越

13、的地理区位和良好的自然条件，为土地利用提供了有利的 自然基础。从滨海渔村到南宋咸淳三年（1267年）设立上海镇， 1292年设立上海县，再到 1927年正式设立上海市，上海土地开发利用有悠久的 历史。解放后 40多年来，上海人民积极开发土地及其它自然资源，使上 海成为我国最大的经济中心城市和最大的工商业港口城市，工农业生产、城市建设和社会发展都取得了令人瞩目的成就。上海市土地面积占全国 土地面积的 0.07 ，人口占全国的 1.13 ， 1995年，国内生产总值占全 国的4.2 ，港口货物吞吐量占全国的 19.6 ，外贸出口商品总值占全国 的15.7 ，财政收入占全国的 11.9 。从 195

14、3年到 1992年40年间，上海 共完成财政收入 5945亿元，提供给全国使用的国民收入约 3330亿元，出 口创汇 884亿美元，调往全国各地工业品3500亿元，港口货物吞吐量25.56亿吨，培养高等学校毕业生 53.74 万人，对国家的社会主义现代化 建设作出了应有的贡献。（二）土地利用现状 上海土地利用现状根据 1994年航片资料统计和 1996年全国土地利用 现状调查统一标准，总面积为 7945.58 平方公里。依据新修订的中华人 民共和国土地管理法第四条规定的分类，上海土地利用分为农用地、 建设用地、未利用土地三类。其构成如下：1996年上海市土地利用现状平衡表地类面积占总面积比例%

15、平方公里万亩总面积7945.581191.84100农 用 地总计5166.08774.9165.02耕地3150.77472.6239.65园地92.6613.901.17林地37.365.600.47牧草地0.000.000.00水面1885.29282.7923.73建设用地总计2294.64344.2028.88居 民 占 八、 及 工 矿 用 地小计1930.77289.6224.30城镇及工矿用地1057.05158.5613.30特殊用地26.173.930.33农民居民点517.9677.696.52农副业用地329.5949.444.15交通用地192.4428.872.42

16、水利设施用地171.4325.712.16未利用土地484.8672.736.101、农用地上海农用地面积 5166.08 平方公里，主要有耕地、园地、林地、水面 四类（1）耕地。全市耕地面积为 3150.79 平方公里，占全市土地总面积 的39.65 。上海的耕地包括水田、旱地和菜地。其中粮田面积2333.30平方公里，占耕地面积的 74.05 ；常年菜田 126.70 平方公里，占耕地面 积的4.02 。（2）园地。全市园地面积为 92.66 平方公里，占全市土地总面积的 1.17 。上海的园地以果园为主。（3）林地。全市林地面积为 37.36 平方公里，占全市土地总面积的 0.47 。林

17、地大部分为有林地，由用材林、防护林和竹园三类组成，小 部分为苗圃。（ 4）水面。全市水面面积 1885.29 平方公里，占全市土地面积的 23.73 。水面包括河流、湖泊、坑塘、水库面积，其中长江水面约 1106.98平方公里，占全市土地面积的 13.93 。2、建设用地 上海建设用地面积为 2294.64 平方公里。主要有居民点及工矿用地、 交通用地、水利设施用地三类。（1）居民点及工矿用地。上海是全国工商业发达地区、人口最多城 市之一，居民点及工矿用地面积为是仅次于耕地的第二大用地类型。全 市居民点及工矿用地面积为 1930.78平方公里（ 289.62 万亩），占全市土 地总面积的 24

18、.30 。城镇及工矿用地 1057.06平方公里 （158.56 万亩），占全市土地总面积的 13.30%，占建设用地面积的 46.07 。根据 1994年航片资料分析，其中中心城建成区 365.66平方公里（浦 西10区278.81 平方公里，浦东城市化地区 86.85平方公里），占建设用地 面积的 15.94 ；嘉定、宝山、闵行建成区用地为 133.63平方公里，占建 设用地的 5.82 ；六个县城用地为 40.26 平方公里，占建设用地的 1.75 ；集镇用地为 302.90平方公里，占建设用地 13.98 。农村居民点用地为 712.55 平方公里，占建设用地的 31.05 。其中，农

19、民宅基地为 517.96平 方公里，占建设用地的 22.57 ，在城镇村及工矿用地中，工业用地 333.70平方公里，占建设用地的 14.54 。其中中心城工业用地 66.26平 方公里，占中心城的 18.12 ，占全市工业用地的 19.86 ；新城建成区 工业用地 67.79 平方公里，占新城用地的 50.73 ，占全市工业用地的 20.31 ；县城工业用地 20.81 平方公里，占县城用地的 51.69 ，占全市 工业用地的 6.24 ；集镇和农村居民点工业用地 178.84平方公里，占集 镇和农村居民点用地的 17.61 ，占全市工业用地的 53.59 。上海市工业用地占城镇村及工矿用地

20、比例单位：平方公里名称城镇村及工 矿总用地工业用地工业用地占城 镇村及工矿总用地比 例工业用地占全市工业用地比例中心城区365.6666.2618.12%19.86%新城133.6367.7950.73%20.31%县城40.2620.8151.69%6.24%集镇302.90178.8417.61%53.59%农村居民点712.55合计1555333.7021.45%100%中国部级标准：工业用地占建设用地比例15%，最高不宜超过30%（依据1994航片资料）8（2）交通用地。包括铁路、公路、港口、民用机场和农村道路用地 ，面积为 192.44平方公里，占全市土地总面积的 2.42 。（3）

21、水利设施用地。全市水利设施用地总面积为 171.43 平方公里， 占全市土地总面积的 2.16 ，主要包括沟渠、水工建筑物用地。其中沟 渠用地 142.43平方公里，水工建筑物用地 29平方公里。3、未 利用 地上海 未利 用 地 面积484.86 平 方 公 里， 占 全市土 地 总 面积 的 6.10%，主要有河滩和滩涂、苇地等。在崇明的滩涂资源中有适 宜发 展 白 山羊的 牧 草地 约 15平方 公 里。（三）土地利用的特点1、土地利用率高 土地资源历来是人类重点开发和利用的自然资源。长期以来上海各 用地部门通过各种途径提高土地的利用率和利用效益，而且采用多种方 法加速利用成陆过程中的土

22、地后备资源。在城市经济高速发展的影响下 ，全市6377.10平方公里的陆域土地资源已几乎全部利用。2、土地肥沃，宜农耕地比例高 上海地区沿江滨海，地势坦荡低平，气候温暖湿润，土壤肥沃，耕 地复种指数高，平均达 165。优越的自然条件对上海郊区土地资源的开 发利用提供了有利的自然基础，也为上海农业多样性发展提供了条件。3、滩涂资源丰富上海的江、海岸线长达 448.66 公里，其中 30的岸线属于淤涨岸段 ，由于长江每年裹挟着巨量的泥沙，在长江口和杭州湾北岸沉淀淤积， 为上海的滩涂发育提供了基础，平均每年可形成 20多平方公里滩涂，这 是上海土地的重要后备资源。（四）土地利用的主要问题1、土地资源

23、总量有限，后备资源不多，供求矛盾日趋尖锐。 上海是大城市、小郊区，土地面积只占全国土地面积的0.07 。 在全国特大城市中，上海市土地面积只及北京市面积的 37.7 ，为天津市面积的 56。全市陆域面积利用程度已经很高，随着浦东开 发开放，城市建设将引起对土地需求的持续增加。由于滩涂围垦周期长 ，而且需要巨额投入，增加土地总量有限，因此，上海市土地资源的供 求矛盾日趋突出。2、农用地减少，耕地生态环境质量下降根据农业部门统计， 1981年，全市农业用地共 4204.01 平方公里（ 630.60万亩）， 1996年，全市农业用地共 3280.81平方公里（ 492.12万亩 ）。 15年间，全

24、市农业用地减少 923.20 平方公里（ 138.48万亩），平均 每年减少 9.23万亩。上海的农 业用地 60 以上是耕地，农业用地减少的 大部分是耕地。而且由于工业“三废”污染未从根本上解决，加上郊区 乡镇工业的发展，使污染源扩散，造成部分地区水土污染，土壤耕作层 变浅，理化性能变差，农业生态环境逐渐恶化。农用地减少，耕地生态 环境质量下降与提高土地产出率、实现农业的可持续发展之间存在内在 的矛盾。3、土地利用的结构和布局不够合理（1）林地比例过低，发展林业的潜力尚未充分发挥。上海地处平原 ，利用大片耕地营造用材林来扩大林地面积固然不足取，但林地具有重 要的生态效益，营造一定比例的防护林

25、对改善农业生态环境、减轻自然 灾害和环境污染的危害，以及净化和美化人民生活环境都有不可忽视的 作用。上海现有林地 37.36平方公里（ 5.60万亩），占 全 市土地 面 积的 0.47 ， 林木覆 盖 率只 有 5.40 ， 与国家森林法规定平原地区林木 覆盖率应达 10以上的要求差距过大，与发达城市的林木覆盖率差距甚 大。（2）交通用地不适应经济的发展。交通是整个社会经济的动脉。上 海虽已建成四通八达的交通网络，但交通用地只占全市土地面积的 2.42 ，比例过小。不少公路和桥梁标准不高，不但影响车速，而且限制通 过能力。许多交通干道穿镇而过，居民集镇沿道路两侧分布，干道与干 道之间、干道与

26、铁路之间没有立交工程，有不少车流不能顺利通过的“ 瓶颈”地段，常常造成堵车现象，既影响城乡经济联系，又浪费了运力 与能源。因此增加交通设施用地，发展现代化交通势在必行。（3）市区人口和工业过分集中，土地载负量极其沉重。10个 老城区 土地面 积 278.81 平 方公里 ，只 占 全 市土 地 面积的 3.51 ，却集 中了全市 52的人口。以 1996年户籍人口计算的人口密度，每平方公里 达 22634人，其中黄浦区 58964人，南市区 60049人。中心城区用地结构中 ，商业、服务用地占 3.4 ，低于发达国家城市 10个百分点；工业、仓储 用地占 26.73 ，高于发达国家城市 14个

27、百分点；市区人均道路仅 2平方 米，为伦敦的 1/10 ，巴黎的 1/4 ，莫斯科、东京和北京的 1/3 ；住宅用地、 公共建筑和城市绿化用地也都偏低。由此带来交通拥挤、环境污染，居 民住宅、工厂和第三产业发展之间的用地矛盾突出。（4）郊区城市化水平不高，郊区工业和农村居民点布局分散，影响 土地利用效率。目前郊县县城人口一般在 5万人左右，与大都市的卫星城 市不相适应；郊区城市化水平为 37。上海郊区 204个乡镇，每个乡镇有 一个或多个工业点，工业布局分散，工业用地 191.17 平方公里，占全市 工业用地的 57.29 ，工业产值只占全市工业总产值的 30，土地产出率 约为市区工业用地产出

28、率的 1/3 。郊区农村居民 382万人，占全市人口的 27.98 ，分散居住在 5万多个农村居民点，用地 712.55平方公里，占全 市居民点及工矿用地面积的 36.9 。由此说明，郊区调整工业和农村居 民点布局，提高产业和人口集聚程度，提高郊区的城市化水平，是提高 土地利用率的潜力所在。三、土地利用需求预测 根据远景规划纲要提出的奋斗目标，对各类用地需求作如下预测：（一）耕地需求预测 上海区域位臵特殊，耕地的利用首先要满足农业生产，特别是粮食 和主要副食品生产的用地需求。解放以来，上海市口粮自给率一直保持在 60左右，粮食自给率 40左右。按照市委、市政府关于搞好新一轮“米袋子”，“菜篮子

29、” 工程和“郊区农民口粮自给，城市主要副食品立足郊区”的要求，通过 “上海市口粮和主要副食品自给率研究”，确定到 2010年，全市口粮自 给率继续保持 60，产量 200万吨；蔬菜自给率 80，产量 123万吨；猪 肉自给率 55，产量 17万吨；禽肉自给率 90，产量 16万吨；鲜蛋自给 率60，产量 10万吨；淡水鱼自给率 60，产量 8万吨；鲜奶自给率 90 ，产量25万吨。因此，上海耕地面积要确保生产 200万吨（ 40亿斤）粮食 ，120万吨蔬菜和上述主要副食品生产及其它经济作物的用地需求。根据 1996年土地利用现状变更调查统计，全市耕地面积 3150.79 平方 公里（ 472.

30、62万亩），其中市属常年菜地面积 126.70平方公里（ 19.66万 亩）. 奶牛饲料地 43.24平方公里（ 6.49万亩），其它主要经济作物 756.66平方公里（ 113.50万亩） . 目前郊区的粮食耕作模式由 80年代初的 一年三熟制转变为一年二熟制，亩产稳定在 700公斤左右。今后，大力发 展“高产、优质、高效”的现代化农业，兴建百万亩现代农业园区，积 极改造全市 158万亩中低产田，生产向集约化、现代化发展，通过实施“ 科技兴农”，建立种苗工程、温室工程、基 因 疫 苗和 生 物农 药 工 程、 绿色工程，粮食亩产将提高至 800公斤左右，生产 200万吨粮食需要 1666.6

31、7 平方公里（ 250万亩）耕地。如果继续保持近年生产状况，郊区 粮食亩产维持在 700公斤左右，生产 200万吨粮食则需要 1866.67 平方公里 （280万亩）耕地。生产 123万吨蔬菜，按常年蔬菜田亩产 4吨标准计算， 需耕地205平方公里（ 30.75万亩）。其它副食品和经济作物的生产需要 耕地120130万亩。据此，至 2010年，随着城市人口的增加，人民生活水平的提高，虽 然科技的发展使粮食单产进一步提高，但考虑对蔬菜和其它农副产品的 生产需求增加，需要耕地面积 2666.67 平方公里（ 400万亩）左右。规划 从可持续发展的要求出发，把非农建设用地压至最低限度，加上滩涂围 垦

32、和水域利用，耕地面积总量达到动态平衡。（二）园地需求预测1996年土地利用现状表明上海的园地面积为 92.66平方公里（ 13.90 万亩），占总面积的 1 . 1 7 ，主要分布在南汇县、宝山区、金山区和闵 行区境内。规划从发展城市绿化系统及特色果品生产出发，适当提高园 地的比重，预测全市园地至 20 1 0年增加45平方公里（ 6.75万亩），达到 1 37.66平方公里（ 20.65 万亩）。园地面积主要通过营造滨海和滩涂园林及结合外环线绿带中增加果园等来逐步增加。（三）林地需求预测上海林地基础较为落后， 1996年仅为37.36平方公里（ 5.6万亩）， 占全市面积 0.47 ，森林覆

33、盖率 5.40 。绿化是生态城市的重要标志 。规划着眼于通过发展城市绿化，改善城市生态环境，主要是建设环城 绿带，兴建森林公园，增加沿海滩涂防护林和建设功能区的隔离林带， 同时在郊县广泛开展四旁植树和农田林网。在布局上，郊区以农田防护 林为主，城郊结合部以花卉、苗木和园艺作物为主，重点建设沿外环线 的绿化带。在吴泾、高桥、宝山等工业区，主要建设污染隔离林带。预 测至2010年增加 89平方公里（ 13.35万亩），达到 126.36平方公里（ 18.95 万亩）。（四）居民点及工矿用地需求预测 居民点及工矿用地是建设用地的主体。根据上海建成国际经济、金 融、贸易中心之一的奋斗目标，上海将进行大

34、规模的市政基础设施建设 和旧区改造；浦东要发挥开发开放的龙头作用，建成外向型、多功能、 现代化的新区；新城要建成能大量接纳市区人口和工业的主要工业基地 ；郊县要重点建设六个县级城镇和六大制造业中心，进行城镇体系建设 。因而，城镇及工矿用地规模将有一定程度的增加，农村居民点随着城 市化进程的推进，用地规模将逐渐有所减少。“九五”期间，市、县各类工业用地增加 45平方公里（ 6.75 亩）； 新增工业六大支柱产业用地 6平方公里（ 0.90 万亩）；住宅建设用地 40平 方公里（ 6万亩）；商业等用地 4.50 平方公里（ 0.68 万亩）；浦东新区开 发建设用地 100平方公里（ 15万亩）；郊

35、县城镇用地 33.33 平方公里（ 5万 亩）；科教文卫等建设用地 20平方公里（ 3万亩），以上各类用地净增合 计约250平方公里（ 37.5 万亩）。据此，预测19972000年，建设占用土地100平方公里（15万亩）左 右；同时农民进镇和农村居民点宅基还耕及乡镇企业归并和利用存量调 整挖潜土地共约 60平方公里（ 9万亩），滩涂围垦土地 40平方公里（ 6万 亩）。建设占用农地与调整挖潜、开发新土地资源两者相抵，基本持平。至 2010年，上海要基本形成世界大都市的经济规模和综合实力，基 本形成现代化国际城市基础设施构架。在经济发展方面形成高新技术 产业群和发达的第三产业体系；在城市发展方

36、面形成由中心城、新城、 中心镇、集镇、中心村构成的的城市功能形态布局和结构框架；在生活 方面居民生活质量全面提高，城市的生态环境显著改善。在用地结构、 布局、规模上将进一步适应两个根本性转变，其中城市建设中存量土地 利用和臵换将占相当比例，工业区的土地利用率显著提高，农村居民点 归并集中的进程加快。预测居民点及工矿用地规模为1966.77平方公里（295.02万亩） ，总规模外延扩张趋缓，增减相抵，与 1996年相比，外延36平方公里（ 5.4 万亩）。（五）交通用地需求预测交通是城市发展的主导因素。 1996年全市交通用地 192.44 平方公里 （28.87 万亩），占全市土地总面积的 3

37、.02 。改善交通状况是上海未来 14年城市建设的重点。从发挥国际大都市集聚和辐射功能的要求出发， 进行连接长江三角洲和沿江城市的枢纽型重大项目建设，建设具有国际 水平的深水港、航空港；从总体上形成黄浦江港区及崇明港区；扩建虹 桥机场和抓紧建设浦东国际机场。规划建设京沪高速铁路、浦东铁路、 沪杭客运专线、沪通铁路、乍嘉湖铁路。市域道路要建设由快速干道、 高架、轨道交通和越江工程组成的城市立体交通；建成“三环十射”的 道路系统。预测至 2010年达到292.44平方公里（ 43.87万亩），比 1996年 增加 100平方公里（ 15万亩）。（六）水面（域）上海是淡水资源并不富裕的城市。上海目前

38、水面（域）面积 1885.29 平方公里（ 282.79万亩），占全市土地面积的 23.73 。未来 14年，随着 经济发展的需要，非农建设用地的扩大，将占用一部分水面和鱼塘等水 域面积，但为了满足泄洪排水和水运的需要，总的规划原则是严格控制 水域面积减少量。一是保证水运的需要，充分保护和合理利用部分现有 水网，保留和改造现有的走马塘、沙泾港、杨树浦港、漕河泾、川杨河 等城市河流；二是结合排洪和水利建设拓宽改造一部分郊区河流，如大 治河、太浦河、金汇港、蕴藻浜等郊区河流。结合城市规模的扩大和经 济发展的需要，不断完善和改造全市的河流网络，提高上海地区淡水资 源的蓄积量，提高河流的社会和经济价值

39、。据此至 2010年全市水域面积基本稳定在 1899.79平方公里（ 284.79万 亩），比 1996年增加14.5平方公里（ 2万亩）。四、土地利用的战略思路 从土地利用现状和需求预测分析，上海土地资源的利用程度已经很 高，随着大规模经济建设的展开，土地供求矛盾愈加尖锐。适应未来 14 年上海社会经济发展对土地的需求，土地利用应走立足存量挖潜的新路 。具体途径有三：一是在土地资源深度开发上挖掘潜力，提高土地质量 和土地的产出效益；二是在调整土地利用空间布局上挖掘潜力，充分利 用存量土地的再开发；三是在土地资源广度开发上挖掘潜力，加大滩涂 资源开发利用的力度。为此，规划实施按“控制增量，盘活

40、存量，提高 质量，集约利用”的土地利用基本方针，并在土地管理工作中采取六大 战略。（一）利用级差效益，盘活存量土地 根据上海建设“一个龙头，三个中心”的总体发展目标和城市功能 的转换，中心城区的土地必须结合产业结构调整和市区工业疏解、扩散 的指向，挖潜调整，优化配臵，充分利用城市土地的级差效益，盘活存 量土地，腾出“黄金宝地”发展以金融、贸易为主体的第三产业和高新 技术产业，改善城市环境质量，提高土地使用效益。一是深化土地使用 制度的改革，商业、金融、娱乐、商品房屋、服务业、旅游等六类用地 全部纳入土地有偿使用的轨道。二是加快完成市区 365万平方米危棚简屋 的改造。三是搞好中心城区 320万

41、平方米工业、商业、仓储用地盘活存量 的试点，取得经验后稳步推开。重点做好中心城区 66.26 平方公里的工业 用地的臵换。近期完成中央商务区35平方公里内的工业用地的臵换； 2000年前基本完成 14平方公里核心商业区工业用地的臵换和内环线 104.5 平方公里内污染较大的部分工业企业的迁建和调整，同时基本完成 30平 方公里繁华商业区内分散的工业点的迁建调整；在 2010年之前继续调整 内环线104.5 平方公里内工业点的同时，完成内环线两侧 70余块工业街坊 的改造。至 2010年，中心城区内保留和发展三分之一无污染的城市型工 业及高新技术产业，三分之一的工厂就地改为第三产业用地，三分之一

42、 的工厂通过臵换向近郊或远郊的工业集中点转移。这样，中心城区将可 盘活2530平方公里左右的土地，重点用于开发城市休闲绿地、市政公 用设施用地以及商业、居住用地，使人均居住面积、商业、工业、绿化、 交通用地及人口密度逐步达到合理的比例结构。（二）搞好“三个集中”，实行集约利用 上海在向现代化国际经济中心城市迈进中，郊区是发展辐射的黄金 地带。到 2010年，随着上海支柱产业的确立，内环线以内大工业的转移 ，城市人口的疏解，国际航空港，国际枢纽港等重大基础设施的建设， 都需要在郊区占用大量的土地。但郊区土地容量有限，必须合理利用， 调整平衡。途径是搞好“三个集中”，实行集约利用。1、农民居住向集

43、镇集中。改变郊县农民居住分散状况，是节地挖 潜的主要措施之一。 1994年农村居民为 382万人，居民点占地面积 712.55 平方公里（ 106.88 万亩），人均占地 186.5 平方米，超过上海市 1992年确定的县、乡级土地利用总体规划人均用地标准（ 110平方米/ 人 ）76.5 平方米。“九五”至 2010年，要从搞好城镇村建设布局，提高城 市化水平的要求入手，按照统一规划、分步实施的原则，逐步把目前分 散的约5万个自然村集中归并。至 2010年，规划 200万农民进集镇或中心 村，按人均用地 110平方米标准计算，可挖潜土地 153平方公里（ 22.95万 亩）。2、工业向工业园

44、区集中。按照郊区“二、三、一”的产业发展方针 ，郊区工业已成为上海经济发展新的重要增长点。据上海社会经济发展 规划，到 2000年，郊区工业总产值要达到 6000亿元，占全市工业总产值 的50。如按 1994年郊区工业用地产出率每平方米 679元计算，需要工业 用地883平方公里（ 132.45万亩），是现有郊区工业用地的 4.6倍。如按 1992年县乡土地利用总体规划确定的人均工业用地指标 50平方米/ 人，规 划至2000年，郊区工业总用地为 344平方公里（ 51.60 万亩）。上述两种测算结果表明，沿用外延、粗放式的用地方式，势必加大 郊县土地供求矛盾。出路在于调整布局，提高土地产出率

45、，走工业向工业园区集中的道 路。从根本上解决目前郊区工业布局分散、土地利用缺乏集聚规模的问 题。一是通过供地总量和供地方式的调控，中心城三分之一的工业用地 转移至市级工业区，同时将现有分散的乡镇村工业企业逐步向已规划的 县乡工业集中点集中。二是引入土地产出率指标，确定郊县工业用地规模。至2000年，如果提高郊区工业用地产出率达到 1994年全市平均每平方米 2073元的水平 ，则郊区工业用地规模为 289平方公里（ 43.35 万亩）。如把郊区工业用 地产出率提高到国家级开发区工业土地产出率的一半，即每平方米土地 产出率 2500 元计算（据有关资料， 1994年国家级开发区工业用地的土地 产

46、出率已达每平方米 5000元左右），则郊区工业用地规模为 240平方公里 （36.00 万亩）。总之，郊县工业实施向工业园区集中的战略转移，与上一轮 1992年 县乡土地利用总体规划确定的用地标准和规模相比，可节约 5580平方 公里土地。3、农田向规模经营集中。高起点、高标准地建设现代化都市型农业 ，土地利用上除稳定必保的耕地面积外，还必须向规模化、集约化经营 转化。目前上海农业的土地利用与现代农业的发展有两点明显不相适应 ：一是农民的兼业化与农业的产业化不相适应。随着乡镇企业逐渐成为 农村经济的支柱和农业产值占农村社会总产值的份额逐年减少，郊区农 村劳动力的七成已不再以农为主。“家家务工、

47、户户种田”的兼业化格 局，不符合农业作为一门独立产业要求提高专业化、社会化程度的需要 ；二是超小规模的家庭联产承包责任制与生产力的进一步发展不相适应 。土地经营规模细小，地块平均分割，作物茬口混乱，使上海农业不同 程度滞留于传统农业阶段。近几年上海郊区的农业适度规模经营已有一 定发展，至今已有大户承包、联户承包、合作农场、服务队经营等规模 经营单位 6763个，规模经营粮田 40多万亩，占郊区粮田面积的 10左右 ，占商品粮田面积的 35左右。实践证明，凡实施适度规模经营的粮田 ，土地产出率和劳动生产率都大幅度增长，经济效益和市场竞争能力都 显著提高。如嘉定区 1995年适度规模经营的单位稻麦

48、两熟亩产 869.5公斤 ，比全区平均水平高 7；适度经营每劳生产的粮食，比承包散户每劳生 产的粮食高出 32倍之多。 507户粮食承包大户，平均每户承包面积 25.63 亩，每亩净收入 666元，每户全年农业净收入 17069元，比 1994年增加 7176元，收入水平大大高于一般务工人员水平。“九五”期间，要在坚 持完善家庭联产承包责任制的基础上，按照土地集体所有制不变和土地 所有权与土地使用权两权分离的原则，建立集体土地农业经营权有偿使 用的制度，全面完成商品粮田向适度规模经营转移，在有条件的村进行 农、工分流，口粮田、责任田统一由合作农场经营。通过使农田向农场 和种田大户集中，推进粮食

49、、蔬菜和其它经济作物的规模经营，推进养 殖业的规模经营，提高土地产出率，提高郊区农业产业化、市场化的程 度。（三）稳定耕地面积，实施基本农田保护 重视农业、重视粮食生产、重视耕地保护，是事关现代化建设全局 的重大战略问题。上海在为浦东开发开放和上海的社会经济建设提供用 地保障的同时，确保农业作为一个重要产业、作为国民经济的基础产业 在特大城市中的地位不变，最重要的条件也是稳定耕地面积的保有量。为此，规划围绕耕地总量动态平衡，实施基本农田保护战略。按照 市委、市府关于发展都市型农业，搞好“米袋子”、“菜篮子”工程的 要求和确保主要农副产品稳定增长，保持粮食年总产200万吨的生产能力，保持蔬菜和其

50、它副食品适度自给的目标，确定基本农田保护面积412万亩，保护率 87.3%。规划期内，将主要通过开发、整理和复垦三途径，增 加有效耕地面积。规划实施过程中为适应经济发展需要预留的非农建设 用地，也要加以保护，在未批准征用之前，不能闲臵抛荒，并实行占用 耕地和开发复垦挂钩的办法。这些划定的基本农田保护面积，通过县（ 区）、乡（镇）两级土地利用总体规划逐级落实到村到户，做到定量定 位、竖牌立桩、责任到人，并运用法律的、行政的、经济的手段，实行 严格的动态控制。（四）控制城市规模，合理配臵城镇用地1996年，上海城镇及工矿用地 1057.06 平方公里，城镇常住人口 1054 万，人均用地 100平

51、方米。其中：市辖 14区城镇及工矿用地 736平方公里 ，常住人口 904万，人均用地 81平方米。郊县城镇及工矿用地 321平方公 里，常住人口 150万，人均用地 214平方米。根据上海跨世纪的奋斗目标 ，到2010年，城市建设要基本形成具有世界一流水平的中心城市格局 。据此要求，土地利用规划按照控制中心城规模，合理发展城镇和重点 镇，积极发展小城镇和加强中心村建设的方针，安排城镇和中心村发展 用地，用地规模进行严格控制。采取总量控制、调控存量以及地域和功能相结合，突出重点的供地 配臵方案。到 2010年，全市城镇及工矿用地 1326.05 平方公里（ 198.91万 亩），总外延扩张 2

52、69平方公里（ 40.35 万亩）。将分中心城区、浦东新 区、城郊区和郊县四个地域，统筹安排，突出重点和充分利用存量臵换 的配臵方案，总规模通过下达人均用地指标和内涵挖潜指标予以分解落 实。（五）开发滩涂资源，增加土地后备资源 上海滨江临海，有大小岛屿 8个，江、海岸线长达 448.66 公里 ，其中大陆岸线171.31公里，岛屿岸线 277.35公里，沿海020米等深线范围内水域面积达7226 平方公里。由于江海边滩不断淤涨，滩涂资源十分丰富。建国后至 1994年，上海已陆续围垦滩涂 713.66 平方公里（ 107.07 万亩），其中形成农用地 410平方公里（ 61.50 万亩），在围垦

53、的土地上，建立了15个国营农场， 2个军垦农场， 4个县属良种场、水产养殖场和林场，4个垦区乡以及 30多个乡属垦区村、场等。上海石油化工总厂、上海港部分港区、宝钢水库、 陈行水库、罗泾水库、奉贤水库、老港废弃物堆场等建设项目都是 向滩涂要地开发建设而成的。“九五”至2010 年，为了缓解土地资源的需求压力，为社会经济发展提供发展空间，要在不影响资源 环境和生态平衡的前提下，有计划地挖掘水域资源潜力，搞好滩 涂开发。一是滩涂围垦。至2010年，结合长江口整治、港口建设、生态环境保护等，可在崇明东滩、长兴、横沙两岛、南汇边滩、杭州湾北 岸、铜沙、九段沙等促淤 80万亩，圈围 60万亩；二是海洋农

54、业开发，包 括长江口鳗苗、蟹苗资源利用形成特种水产养殖基地和近海及远洋渔业 捕捞；三是重大建设项目的水域开发。上海宝山钢铁总厂和金山石化总 厂的人工码头等已经利用了部分水域，今后，浦东国际航空港和芦潮港 大洋山深水港也将主要利用杭州湾北岸和长江独特的水域资源进行建设 。通过滩涂资源的开发，至 2010年，上海陆域土地总面积达到 6777.10 平 方公里, 比1996年增加400平方公里。今后，滩涂资源利用强调“在保护中开发，在开发中保护”，特别 要处理好滩涂开发与湿地候鸟保护之间的关系，动态地保护好崇明东滩 近340平方公里的湿地候鸟自然保护区。（六）开展土地整理，增加有效耕地面积 随着上海

55、郊县“三个集中”的全面推行，对郊县水、田、路、林、 村进行综合土地整理，搞好土地建设，是今后相当一段时间内增加有效 耕地，提高耕地质量的有效途径。根据典型调查分析，上海 3150.79平方公里（ 472.62 万亩）耕地资源 ，517.96平方公里（ 77.69万亩）农民宅基地， 191平方公里（ 28.65 万亩 ）县（区）、乡（镇）两级工业用地都潜在着可利用和再开发的空间。对全市基本农田进行土地整理，结合现代农业园区建设，如果净增 耕地按5计算，可增加耕地 157.3平方公里（ 23.6万亩）。结论：通过土地利用战略调整，可利用的土地潜力：1、中心城区盘活存量土地可挖潜2530平方公里；2

56、、农村居民居住集中可挖潜土地 153平方公里； 3、工业向工业园区集中，提高土地产出率，可挖潜土地 55 80平方公里； 4、滩涂围垦开发增加土地 145平方公里； 5、基本农田 土地整理可增加 157.3 平方公里的耕地。五、土地利用的总体规划方案 根据上述土地利用战略思路，编制了两个主要指标体系供选方案： 一是城乡一体化，统盘考虑方案（见说明）；另一个是按地域和功 能相结合的配臵方案。经征求有关部门及专家意见，认为第一方案便于 全市统一管理、宏观控制，但操作实施难；第二方案突出重点，各有侧 重，有利发展，可操作性、针对性强。（一）土地利用的目标和基本思路 到2010年，土地利用将进一步适应

57、经济、社会、环境的可持续发展 的战略需求，加大对全市现有耕地的有效保护和综合整治，加大对 1057 平方公里的城镇工矿和 712平方公里的农村居民点的调整力度，进一步优 化中心城区土地利用结构，显著增加城区绿地面积和郊县林地面积，为 满足城镇、工矿、交通等的发展和生态环境改善，将提供建设用地243平方公里（ 36.45 万亩）。其中 223平方公里（ 35万亩）分解到各区县， 20 平方公里（ 3万亩）作为市统筹的储备地。加快郊区土地的“三个集中” 步伐，田、水、路、林、村的土地综合整理全面推开。通过乡镇企业归 并集中、老宅基地还耕、城镇建设规模调整以及基本农田整理，累计将 增加耕地 16多万亩，同时，通过新开发滩涂增加耕地 20万亩，使上海耕 地总量达到动态平衡，维持在 473万亩左右。展望 2030年前后，上海产业结构的战略性调整基本实现，生产力布 局和城市功能布局不断优化，将从过去依靠传统工业支撑向节地型的支 柱产业和高新技术产业转移。上海