公共需求增长与有效供给不足探析

1、公共需求增长与有效供给不足探析社会公共需求问题研究课题组(山西行政学院，太原030006)摘要转型时期公共需求增长与有效供给不足的矛盾日益显现。一方面，公共需求呈现多样性与扩张性特征；另一方面，政府有效供给明显不足，表现为公共服务垄断、服务效率低下以及服务建设融资困难等等。为此，推进公共服务系统化改革是必然选择。关键词公共需求；公共供给；矛盾；对策中图分类号F0626 文献标识码A 文章编号10089314(2005)04005304一、公共需求增长与有效供给不足：源于市场化改革的矛盾困惑(一)公共需求的多样性与扩张性公共服务，“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、

2、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”_1 当前，由于体制转轨、社会结构分化和利益重组的加剧，公共服务需求的差异性和多样化问题日益突出。1公共需求的区域多样化趋势。在我国，东、中、西部由于发展水平上的差异，在同类事项上对公共服务的需求各有侧重。相关统计显示：我国东部和西部一些省份不仅因经济规模和水平不同而对人才的需求在总量上差异很大，而且对各种人才在质的结构和比例上的要求也有较大不同：东部省份大多以高新技术、加工产业、第三产业方面的人才需求为主，而西部一些省份则在传统产业、原材料工业等方面的人才需

3、求比例更大。2公共需求的行业多样化趋势。依行业区分来说，在生产性领域或经济部门，社会对公共需求的重点正转向对行政指导、法律建设、信息提供、科技扶持、经营补贴等相关服务的需求。在社会生活领域内，市场经济的发展及由此带来的人们生活水平的提升、公民社会权利意识的普遍觉醒等，催生了人们对包括文化教育、社会保障、医疗卫生、环境保护及公共事业等在内的公共服务空前广泛和深刻的需求。在强力事务领域，当前由于国际国内环境的复杂性，保卫国家安全和社会安全，是新时期公共服务决不可以忽视的重要内涵，是政府不可替代的职能。3、公共需求的群体多样化趋势。改革开放以来，社会分化速度加快，出现了多元化的利益群体，但基于各社会

4、群体特殊性的公共服务需求总是千差万别且错综复杂的。而从社会分层理论来讲，改革只能是着眼于最大多数人的整体利益和长远利益，因而不可能使社会各群体利益得到齐头并进的改善和发展。因此在建设社会主义和谐社会的目标下，公共服务尤其要关爱竞争中的不利者和弱势群体，使公共服务覆盖全民，使广大人民群众都能从中受益，而不使之成为少数或部分人的专属物，这应是新时期公共服务的重要指导思想。4公共需求的城乡差异化趋势。改革开放以来，党的现代化全面发展战略和一系列农村改革政策的推行、特别是全面建设小康社会目标的提出，把压抑了许久的乡村公共服务需求以“加速度”趋势释放了出来，并对政府公共供给形成全新的挑战和要求：它不仅表

5、现为量的激增，更表现为质的提升。在城市，在效率优先、兼顾公平的改革方针下，公共本文为国家行政学院招标课题最终成果的一部分。课题负责人：原方。执笔：原方、郑延涛、罗自刚。收稿日期20040425 53 里 堂堕堂塑 QQ墨：垒决策咨询与薯考需求的“铁板一块”和“大一统”的公共服务模式加速分化，一系列全新的公共需求也加速产生。城乡公共需求的差异化是一种改革性分化、结构性分化，其广度和深度是空前的，由此政府必须转变服务供给思维和方式。转型期公共需求多样化的现实，其深层内涵是对公共服务供给量的扩张和质的提升要求，而质的提升又具有根本性意义。(二)公共供给的单一性和低效性1公共供给存在垄断性和盲目性。第

6、一，大部分公共服务领域存在政府垄断。与日益扩大的公共需求规模相比，因垄断而造成的“有效”公共供给日趋萎缩。在市场经济条件下，公共服务涉及各个领域，有些适合由政府提供，有些则适合由政府和市场或社会主体共同提供；有些应当由政府通过供给或生产等直接方式来提供，有些则应当通过补贴或管制等间接方式来提供。而当前的现实是，由于缺乏理论准备，或者由于利益驱动，或者由于体制制约等各种原因，政府包揽大部分公共服务，甚至于在少数领域“强买强卖”，极大地损害了公众利益，也有损政府自身形象。第二，公共服务与产品的单一化。面对千差万别的社会公共需求，公共服务缺乏区别性和针对性。诸如在公费医疗、教育拨款、下岗失业救济等方

7、面，千人一面、整齐划一的平均主义服务供给模式至今残存。其导致的后果是：政府服务形式单一，品种稀少，门类缺失，供给方不堪财、力重负；需求方难以得到有效满足，并形成类似于劫贫济富的“马太效应”。第三，公共服务供给的滞后性。近些年来暴露的又一问题是，许多现代社会所需要的公共服务发育不全，如农民工维权服务、终身学习性服务、老龄人口服务、流动人口服务、再就业服务、信用服务、法律服务等都存在不同程度的缺失。其后果是，直接威胁到公民社会的健康成长和发育，反过来制约物质文明、精神文明、政治文明及和谐社会建设的顺利进行。2不善“经营”，公共服务效率和效益低下。垄断供应容易形成“政府惰性”。政府部门缺少竞争的压力

8、，不愿主动采用新技术，加强管理，提高质量，有的甚至凭借垄断优势，限制竞争，严重地损害了消费者利益。政府部门凭借财政优势和垄断优势提供公共服务，缺乏效率观念，往往不计成本，不考虑是否能以较小的投入，获得最大的产出；是否能以同样的公共资源，办更多的事；对公共服务供给缺乏成本效益评估，即使偶而有之，也多以定性评估替代定量评估， “水分”和虚值较多。公共服务中的成本昂贵：一是行政审批事项依然偏多；二是政府采购等公共财政制度改革欠力度和透明度；三是服务机构和人员庞大；四是行政流程繁杂。首都社会经济发展研究所研究员辛向阳等认为，“目前中国行政体制改革的关键不再是精简哪一机构和哪些人，而是将成本概念引入行政

9、管理和改革中。务实、高效不只是时间的节约，更是政府行政成本的降低”_2 。3服务建设资金短缺，融资困难。在我国实行市场化改革以来的较长时期内，基于经济中心的发展观，在政府职能转变上，主要致力于经济建设领导和管理，追求人均GDP增长，甚至热衷于政绩工程、形象工程等等，而对制约经济发展和社会进步的公共服务问题重视不够。这反映到公共财政预算上，就是长期以来公共财政主要向经济建设项目倾斜，而在公共服务投入上资金提襟见肘。在不少地区，公共卫生、公共就业、公共教育、社会保障等公共服务资金被人为减缩、挤占或挪用，以至于在发生突发性公共灾害事件以后，因资金缺乏和相关配套设施的简陋，公共灾害救济仓促应对，显得特

10、别软弱乏力。由于缺乏稳定、规范的建设资金来源渠道，在公共服务领域难以形成如国民经济建设领域那样的投融资新机制，长期封闭发展；难以引进先进的管理模式和充足的资金投入，造成公共服务发展后劲不足，发展速度缓慢，服务质量低劣。追根究底，造成以上问题的根源是政府行政垄断型体制。长期以来，我国社会公用事业和公共服务类产品都是依赖国有组织独家垄断供应，“卖家一言堂”，且长期采用区域性垂直一体化结构，非政府部门没有参与供应的可能。这种局面使公众别无选择，政府也不可能供应更多个性化的服务，因而面临公共服务供应不足的窘境。此外，造成我国公共服务供给不足、质量低下，还与服务方法手段的原始落后、服务指导思想的偏差等具

11、有密切关系。如在公共灾害防范和救济上，我们不少地区、相关部门还是沿用几十年来的老套路，新型科技化手段极为缺乏。在服务导向上，“对上负责有余，对下负责不足”的现象较为普遍。对有些政府机关和公务员来说，公众是否满意、是否认可未受到充分重视，而且也缺乏可操作、可评价的标准。二、公共服务体制的系统化改革化解有效供给不足的思路和对策中国的公共服务变革是在计划体制基础上起步的。为此，我们既要改变全能“保姆政府”的角色，使政府从全方位的直接服务中摆脱出来，转向“多中心”、“多元化”的公共服务治理模式，又要剥离“企业办社会”的职能，使公共服务提供从单位型转向社会公共型。由此，推进系统化改革是必然选择。(一)市

12、场化改革实现公共服务的市场化或民营化是破解公共服务窘境的有效途径。在市场化过程中，政府的“服务生产”功能转向民间部门，使民间力量得到有效地释放和发挥，从而培育健全发达的公民社会，实现经典理论中权力渐次向社会回归的设想。 54 特许经营就是这样一种公共服务的善治方式。特许经营在西方国家已有多年历史。我国大陆的特许经营兴起于上世纪80年代中期。近些年来，基础设施特许经营在上海、广东等沿海城市受到青睐，内陆城市如北京等也开始日益重视。2OO3年1月，建设部下发了关于加快市政公用行业市场化进程的意见，明确规定开放市政公用行业，鼓励社会资金、外国资金参与市政公用设施建设，对供水、供气、供热、公共交通、污

13、水处理、垃圾处理等经营性项目，采取向社会公开招标的形式选择经营单位。从最直接的功能看，特许经营是一种投融资手段，而其深远意义则是公共服务社会化的信号。特许经营意味着政府对公共事业或公益性事业垄断的打破，政府可以广泛利用社会资本和技术资源来提升政府的服务能力，以满足日益增长的社会需求。公共行政不再由政府垄断，而可以由全社会广泛参与。这既减轻了政府的财政压力，又为民间组织或个人参与公共行政提供了机会，符合公共行政民主化、多元化的发展要求。(二)社会化改革在大力推动公共服务供给市场化或民营化的同时，应积极地、适时地引入社会化改革。社会化改革是指将原来由政府提供的社会服务移交给社会组织、事业单位、社区

14、组织及其他非盈利机构。从社会化改革的方向出发，政府提供政策指导和各种资助，支持非政府组织参与提供公共服务。例如实行基层自治，由基层民众组织社会公共服务等等，从而在整个社会形成一种“多中心治理”的公共服务供给模式。政府应创造有利的环境和条件，努力引导社会组织和公民个人积极提供志愿服务。要开辟多种渠道，制定各种行动计划方案，构筑志愿服务平台，让大量的非政府组织以志愿的方式投身公共服务和公益事业。据民政部二O0三年民政事业统计快报，2003年末，我国共有民办非企业单位l21万个，而1999年我国仅有民办非企业单位06万个；共有各种社会团体l37万个，比2OO2年增加04万个。因而，建立政府与其他公共

15、管理主体共同提供公共服务的多中心治理模式已经具备了必要的组织与资源基础。(三)行政性运作，“企业化”参照依据公共经济学，公共服务产品的最大特点是具有共享性和非排他性，这使得公共服务很难禁止他人不付费而坐享其成。由此，在一些有高额成本付出而无法实现盈利、或投资风险大而投资回收期长的公共服务项目上，私人或私有组织缺乏投资兴趣和经营热情。因此，政府要逐步从生产性和市场竞争性的建设项目中退出，转向这些市场和社会无法提供的公共服务领域及相关事项上。其中，政府对关系国计民生的公益事业必须直接干预，如国防、灾害控制、农村医疗、国民教育等等。国家行政学院学报20054决策咨调与一考需要明确的是，公共服务的行政

16、性运作，绝不等同于传统的“行政包揽”的公共服务方式。传统的行政包揽，是一种不计成本、无视效率的资源高耗型公共服务模式。而在公共选择理论和“企业化政府”理论看来，政府提供公共服务，完全应该而且可以依据经济学原理运作。具体理念和做法包括：奉行“顾客导向”，增强服务“回应性”；引入成本核算概念，全面检讨与反思政府预算和开支范畴，确保开支应用于政府要优先满足的公共需求，实现资金效益的最大化；省略重复的工序，简化服务程序，为顾客提供“一站式”服务；全面推行政府“瘦身”计划，以便公共服务轻装行进；革新后勤支援服务，变“尾巴拖累”为“尾巴促进”；改革公共部门人力资源管理体制；加强问责制度和服务绩效检讨；革新

17、公共服务文化；建设一支“企业家型”的公共官员队伍等等。可见，建立“准企业化”政府是推行公共服务行政性运作的必然发展方向。(四)政府职能优化兑总体要求是， “创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务”。”1以强化公共服务增强经济竞争力和社会和谐。良好的公共服务是一国经济发展的动力，是社会结构的强力胶和润滑剂。在我国，“必须把为社会提供公共产品和服务作为地方各级政府的核心职能”l4 J，并将建设公共服务型政府作为我国下一步改革的中心和重点。2全面诊断公共服务供给中的疏漏与“盲区”，牢牢掌握公共服务供给的规划。在大力强调“执政为民、以民为本”的时代背景下，政府有效确认公共

18、服务供给与需求的偏差，同时防范公共服务供应“过度”与“不足”两种倾向，具有非常现实的意义。在这方面，山西黎城县的改革举措是：县政府在推行乡(镇)村为民办事代理工作制中，本着“想群众之所想、急群众之所急”的理念，对乡村服务代理的范围和内容加以详细梳理和界定，突出经济发展和便民服务两条工作主线。其中，便民服务类事项包括独生子女证、计划生育证、残疾证、卫生许可证、农民建房、村民建房、种养户使用集体土地报批等诸多方面，从而力求公共服务代理的全面性和扎实性。值得指出的是，在我国，基于“公民社会”发展的事实和未来预期，今后对“社会生活类”服务事项及其建设加以系统规划，应当纳入到与经济建设规划同等重要的位置

19、。比如，在为全社会提供经济性公共服务方面，政府应该对以下服务内容作出长远规划：一是建立以市场为导向的有效的宏观调控体系，为全社会提供良好的金融环境和经济发展环境；二是建立和完善公平竞争、统一有序的市场环境；三是实行政府经济行为和经济信息的公开化、透明化，提高办事效率；四是鼓励科技创新；五是为全社会提供水、电、气、交通等最基本的基础设施服务；六是为经济发展提 55 国家行政学院学报20054决策咨调与_ 考供最重要的制度性公共产品。3培育和扶持多重公共服务供给主体。积极发展各类社会组织，既是社会发展的客观需要，又是政府有效履行公共服务职能的重要条件。因此要以国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公

20、有制经济发展的若干意见扩大非公有制经济成份的“公共准入”为契机，实现公共服务供给主体的多元化，明确各自的地位、权利与义务(特别是政府与非政府组织的法定关系)，促进公共供应关系的正常化、健康化。必须明确的是，在新型的公共服务供给体系中，政府是主导，各种非政府公共服务组织是主体。公共服务主要是以合作协调为基础、以多元参与为形式，对公众实行服务和保障。政府在履行该职能过程中，更多的强调实现公民权利，突出政府、第三部门和公众的共同作用。4加紧制定和出台有关公共服务质量管理的法规和政策。当前，公共服务改革与发展在实践中需要深入探索：一是社会管理与公共服务都亟须有一套运作标准、运作原则和运作程序；二是社会

21、管理是公共服务的保证，只有建立有序的、稳态的社会管理秩序，才能为公共服务提供有效的保证。公共服务市场化后，政府要通过制定法律、条例约束市场化后公共服务领域可能出现的问题，如公共服务主体行为不规范、公用事业价格随意上涨、特许经营权随意转让、公共设施归属混乱等问题。推进服务型政府建设，必须确立一个科学的、能够准确体现服务型政府基本内涵的评价体系，用以衡量公共服务各项目标推进的绩效，通过这个评价体系的运行，使服务型政府的各项建设任务真正落到实处。随着公共服务改革的纵深发展，一些地区对公共服务的管理开始由治标到治本的转变，由无法可依到有法可依、有法必依的转变。如，山西长治市人民政府在推行政务改革中，制

22、定了长治市政务大厅引深推行执法责任制和岗位责任制资料，对政务大厅情况、驻厅相关部门的执法依据、工作职责、服务承诺、工作流程、特别是违法责任追究制度等作出明确界定。黎城县在创新公共服务制度中，全面推行行政审批和便民服务IS09001标准质量管理体系，同时颁布了政务大厅窗口行政效能责任追究办法等11个制度。这些做法有力地提升了公共服务的法治化和规范化水平，增强了公共服务的品质。5从各地实际出发，积极稳妥地推进公共服务体制和制度变革，着力构建服务型政府的基本框架。中央应下放管理权限，增强地方政府提供公共服务的主动性、积极性和实际功能，在公共服务上促成了地方政府问的潜在竞争。政府是一种组织系统，必须有一定的框架结构。这种结构必须充分体现服务型政府的基本宗旨和主要任务。主要从构建服务型政府的组织、职能框架和公共财政、社会管理框架等方面，推进政府管理创新。 参考文献1温家宝在国家行政学院省部级干部政府管理创新与电子政务专题研究班上的讲话EBOL新华网20039152杨眉我国行政成本全世界最高，国家主席带头压缩N财经时报，2003693温家宝十届全国人大三次会议政府工作报告M北京：人民出版社20O54薄贵利首届“中国和欧洲国家公共服务创