关于工程建设项目超概算的几点思考

1、关于工程建设项目超概算的几点思考 摘要：工程概算在确定工程投资的最高限额、考核分析设计方案经济合理性及工程承包、招标等方面有着重要的作用，因此，工程项目概算在工程建设中理应被遵守。但在工程建设实践中，工程投资往往会出现“超概算”的现象。造成工程建设项目投资超概算的原因是多方面的，这不但给建设项目投资计划造成困难，甚至使投资计划失控，而且影响了项目建成后的效益。为了解决这一问题，有必要加强勘察、设计、监理、审价等中介机构管理，提高自身专业人员素质；严格履行基本建设程序操作，执行有关法规；严把设计审查关，牢牢控制建设规模和标准等 关键字：工程项目；超概算；原因；思考 中图分类号： k826.16文

2、献标识码：a 文章编号： 一、工程概算的定义及作用 工程概算是在初步设计或扩大初步设计阶段，由设计单位根据初步设计或扩大初步设计图纸，概算定额、指标，工程量计算规则，材料、设备的预算单价，建设主管部门颁发的有关费用定额或取费标准等资料预先计算工程从筹建至竣工验收交付使用全过程建设费用经济文件。简言之，即计算建设项目总费用。 主要作用：（1）国家确定和控制基本建设总投资的依据；（2）确定工程投资的最高限额；（3）工程承包、招标的依据；（4）核定贷款额度的依据；（5）考核分析设计方案经济合理性的依据 二、工程建设项目超概算的主要原因 近年来，工程建设项目投资对我国经济拉动成效显著，但“三超”现象较

3、为严重，即“概算超估算、预算超概算、决算超预算”，这不仅使建设工程项目投资效益下降，而且使工程造价也难以控制。 以宁波市鄞州区为例，宁波市鄞州区审计局通过对鄞州区政府投资建设项目的竣工决算审计发现，2003年度，该局实施的基建审计项目有8个，总投资概算16660万元，而实际审定的投资额达19702万元，超概算18.26%。经分析，上述超概算的项目呈现以下特点: 一是概算额度在1000万元以下的工程项目，超概算现象严重。如上述8个项目中有5个基建项目，总概算1510万元，而实际审定的总投资额却达4023万元，超概算2513万元，超概算率达166.42%(按规定超概算率应控制在10%以下)。 二是

4、超概算现象严重的基建项目，资金大部分通过主管部门下拨或本单位自筹解决。上述有4个超概算的基建项目资金来源均通过主管部门或本单位自筹解决。三是超概算的项目，建设单位基建管理力量相对较弱。 造成工程建设项目超概算的原因是多方面的，在我看来但主要有以下几点： （一）、项目决策阶段缺乏科学性。项目单位为了获得上级或同级项目建设资金，普遍存在项目可行性研究深度不够，外部建设条件不落实、建设内容漏项、致使投资估算失真，淡化项目方案优化等情况。有的甚至故意压缩规模和投资，制造“钓鱼”项目，待项目开工后，才逐渐将原来隐匿未报的各项投资列举出来，在工程后半阶段要求调整概算、增补资金。 （二）、设计部门重技术轻经

5、济。在市场经济体制下，设计单位为追求自身的经济效益， 通常以技术可行、质量可靠就算圆满完成任务，却不注重设计的经济效果，很少顾及投资效益，使设计的产品未能发挥最大经济效益。而建设单位也往往要求设计单位赶工期，致使其设计深度不够，初步设计阶段考虑问题不成熟，某些方案的确定上与施工图阶段有较大的出入，造成后来的设计变更，投资增加。有的设计单位甚至因利益驱动，迁就建设单位的不合理要求，人为压低或抬高概算。 （三）、设计概算审查未严格把关。设计概算是控制投资规模和工程造价的主要依据，且经过概算批复后作为投资拨款的重要依据。由于审查人员专业力量不够，以及各种外来干预的原因，造成人为压低概算等简单化方式处

6、理，在概算批复时已埋下了超概算的伏笔。 (四)、概算未能控制预算，超概算开工。经批复的估算投资本应该作为建设项目总造价的最高限额，并据此对工程造价进行严格的控制，不得任意突破，必须突破时应重新报批。但实际操作中，在概算超估算、预算超概算时，未能对设计图纸重新修正，其结果必然是超概算。造成超概的原因，除了客观的漏项、物价上涨等估计因素不足外，也有前面几点所带来的直接后果所致。由于目前管理机制不健全，许多项目仍超概算开工建设。 （五）、“三边工程”较多。部分项目边审批、边设计、边施工现象突出，前期工作粗糙，论证不充分，导致施工过程设计变更频繁、设备选型和使用不合理，造成很大浪费。个别项目甚至是工程

7、竣工后才补报项目初步设计审批，此时项目初步设计审批已完全失去意义。 （六）、基建班子缺乏工程建设项目运作经验，致使造价管理薄弱。项目基建班子大多数都是由项目使用单位领导负责，没有建立一套行之有效的项目造价控制责任制，造成投资增加，具体表现在：在建设内容及标准方面随意性大，不经批准擅自增加工程内容、扩大建设规模、提高建设标准时有发生；在施工管理方面缺乏专业管理能力，有的设计变更、施工签证等缺乏依据，手续不完备经常发生；在基建财务管理方面，将不属于基建项目的日常管理费用报销在基建账上，对各类费用性支出缺少市场比价，费用支出弹性大。 (七)、部门监管力度不够。目前许多部门往往从各自业务出发，缺乏对工

8、程投资的有效约束。许多问题往往在工程后阶段才出现，平时发生的许多超概算问题都未能及时发现与纠正，造成后面工程款无法支付，拖欠人工工资，有的甚至引起社会稳定问题。 （八）、其他客观合理超概因素。如征地拆迁宏观政策变化，法定赔偿标准提高，法定消防配置要求提高，市场价与概算定额提高不同步，建筑安全施工及文明需要而改变施工工艺等 三、控制工程建设项目超概算的几点思考 要根本上控制项目超概算，从项目的可行性研究开始，涉及项目的各有关单位应严格按照基本建设程序操作，使用单位和建设单位的第一责任人在思想上要高度认识超概算的严重危害性，同时各有关审批部门也要严格履行职责。为此，提出以下措施和建议： （一）、建

9、立完善的投资责任制，分开项目实施单位与使用单位。目前的工程建设项目，一般都由管理单位或使用单位在负责实施，作为实施单位，本身就有投资扩张的冲动，是超概算的真正受益者，因此要从根源上解决超概算问题，必须将他们进行分开。单纯依靠工程建设的各种约束制度来解决超概算问题，很难发挥长久作用，新的国务院关于投资体制改革的决定中就指出各级部门要改进建设实施方式，“对非经营性投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，择选专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资，质量和工期限，竣工验收后移交使用单位。” （二）、严格履行基本建设程序操作，执行有关法规。基本建设从项目决策、设计、施工到竣工验收的全过程中

10、，各项工作一环扣一环，从资金角度看，遵循着“估算控制概算，概算控制预算，预算控制结算”进行。目前投资领域里普遍存在的超概算都是因为在上述某一环节出了问题，切实加强项目实施单位领导按基建程序办事观念，同时对未按基建程序操作项目加大处罚力度，杜绝事后补办手续简单处理方式。 （三）、严把设计审查关，牢牢控制建设规模和标准。初步设计与概算的审查是优化设计与合理确定工程造价的重要环节，据有关资料统计，在项目建设各大阶段中，投资决策至初步设计阶段影响工程造价的程度最高，达到，直接影响着以后的各个建设阶段工程造价的确定与控制是否科学、合理。因此，严把设计审查，控制建设规模和标准是十分重要的。 （四）、加强勘

11、察、设计、监理、审价等中介机构管理，提高自身专业人员素质。由于各类中介机构市场化运作时间短，从业人员水平参差不齐，重业务量，轻投资控制。而建设单位管理经验不足，对中介机构信任过度，在造成许多项目看上去监管很有力，而实际上发挥的作用有限。其工程造价控制方面，作为建设单位，自身也有必要加强专业人员素质，对中介机构提供的设计、预算、决算等咨询成果加强监管和约束，特别是在合同中引入造价控制惩罚机制，迫使其增强责任感，提高工作质量。 （五）、有关部门要积极参与可行性论证、初步设计、设计概算和工程预决算的调整审查工作，协助审查部门分析概预算超支原因及解决措施。对超概算的项目在概算调整前，可停拨财政性资金。要经常监督年度投资计划的实施，审查建设项目资金的使用，掌握建设项目的概预算执行情况和资金到位情况。要积极参与工程定额的制定与管理，提高基本建设资金的使用效益。 结论： 造成建设工程超概算的原因是多样的，既有主观上的，也有客观上的。治理建设工程超概算是一项系统工程需要多方面，多部门的联动。 2009年06月19日，国家发改委在印发的关于加强中央预算内投资项目概算调整管理的通知中，突出了在概算调整管理中引进审计监督的新特点，强调“先审计、后调概”，以严格执行财经纪律，切实加强和规范中央预