【word】 境外替代发展面临的问题和促进其可持续发展的对策建议

1、境外替代发展面临的问题和促进其可持续发展的对策建议云南社会科学)2009年第4期sociasciencesinyunnann_0.4境外替代发展面临的问题和促进其可持续发展的对策建议李向春,辉国政2(1.云南省社会科学院科研组织处,云南昆明650034;2.云南广播电视大学,云南昆明650223)摘要:中国在缅甸,老挝北部开展的替代发展工作取得了初步成效,被肯定为”全球禁毒史上的创举”.但在日益复杂的国际形势下,替代发展正面临着受国际关系和国家力量制约的困境.应从国际国内两个层面采取相关的对策促进其可持续发展:在国际层面上提升替代发展的国际战略地位,将其纳入国际合作开发总体框架,签订中缅,中老

2、替代合作发展协议:在国内层面上着重制定替代发展规划,促进管理规范,加大替代发展的投融资力度,完善入境免税,通关便利政策.做好通道建设,提升替代发展结构层次,加强替代企业的自身建设以提高带动能力.关键词:境外替代发展;面临的问题;可持续发展;对策中图分类号:f752.68文献标识码:a文章编号i10(0)o8691(2009)o4o129-04一,境外替代发展取得的成效为实现缅甸,老挝北部地区罂粟减种,禁种,从源头上根除”金三角”毒品对中国及国际社会的危害,自上世纪9o年代起,”中国政府尽自己的力量,积极帮助周边国家开展禁毒工作”.云南企业在缅甸北部和老挝北部开展了粮食,橡胶,甘蔗,茶叶,水果等

3、农经作物替代罂粟的种植及相关的替代业务,帮助罂粟种植区发展替代经济.截止到2006年底,先后共有9o多家企业累计投入近7亿元人民币,完成替代种植面积近100万亩,取得了很大成效:1.经过多年努力,缅,老北部地区罂粟种植面积已从过去的138万亩减少至目前的不足30万亩,其罂粟种植面积占世界总量的份额已从1998年的66%下降到2006年的12%.这就减少了毒品对中国及国际社会的危害,保障了边境地区社会环境的平安和谐,促进了边疆地区的稳定繁荣,维护了国家安全.2.在缅,老北部地区建设了道路,桥梁,房屋,饮水工程,学校,卫生所等一大批基础设施,改善了当地的生产生活环境;通过技术援助,田问实习等,为当

4、地培养了一批初级农经人才,提高了当地群众发展经济的技能,为老百姓弃种罂粟后的生活找到了新的来源;提高了当地群众的生活水平,缅北地区替代项目下的烟农受益者已超过1i万人,目前人均年收入增加到600元左右;扩大了中国的国际影响,实现了与周边国家关系的”睦邻友好”.3.云南企业通过”走出去”到缅甸,老挝参与国际经济收稿日期:2008一l2一l1基金项目:本文系国家社会科学基金2008年度西部项目”境外替代发展与云南边境地区和谐社会建设研究”(批准号:08xmz003)的阶段性成果.作者简介:李向春(1962),女,云南省社会科学院科研组织处副处长.辉国政(1958),男,云南广播电视大学副校长.12

5、9技术合作,发展替代产业,改善缅,老北部农业生产条件等,充分利用了缅,老北部丰富的土地资源,发展橡胶,制糖,热带水果等特色经济产业,不断培育新的经济增长点,推动了地方经济的发展.上述成效获得了国际社会的广泛赞誉.但由于周边环境日趋复杂化,”金三角”替代发展的形势依然严峻.如何采取有效的对策,措施,进一步做好境外替代发展工作,为云南经济建设和对外开放创建一个繁荣,和谐,稳定的周边环境,实现”利国,富民,睦邻,安邦”的对外开放战略,是我们要认真研究解决的问题.境外替代发展目前存在的问题1.从国际关系的角度来看,境外替代发展工作面临较大风险,急需建立国家间的替代发展协调机制.替代发展受到缅甸,老挝国

6、内政治,经济,外交局势以及中缅,中老关系的制约和影响,牵涉到国与国之间的合作,需要各个国家的力量来共同协调.但目前尚缺乏相关国家双边或多边的政府框架协议的支持,我企业在缅北投资的替代发展项目尚无法获得缅甸中央政府正式批准,缅,老两国对替代发展还没有明确的管理办法,替代项目的投资面临极大的政治风险,影响了中方企业投资的积极性.2.从当地的政治环境来看,缅甸民族地方武装与缅中央政府的矛盾加大了云南企业在缅北地区开展替代发展工作的难度.缅北民族地方武装在今后较长的一段时期内将继续存在,他们与缅政府之间既相安共处又矛盾对抗的格局仍将继续维持较长时间.民族地方武装与缅甸中央政府的矛盾,民族地方武装之间的

7、矛盾以及它们相互关系的复杂多变,加大了云南在该地区开展替代工作的难度,替代发展在短时期内很难取得实质性的进展.3.从生产生活方式的层面来看,传统经济结构形成的对毒品的依赖性导致”金三角”地区罂粟的复种率加大.一是民族地方武装”以毒养军,以毒养政”的状况尚未从根本上改变;二是种罂粟卖鸦片是”金三角”地区百姓传统的经济活动和主要的生活来源,对当地居民的影响根深蒂固;三是由于长期以来”金三角”地区百姓以种罂粟为生,其它生产技能严重退化,替代种植的积极性不高;四是长期以来,吸食鸦片,以鸦片代药治病,成了一种有广泛社会基础,难以根除的陋习;五是一些人思想僵化,政府一旦宣布禁种大烟,他们便跑到深山里继续种

8、植.这些根本因素的130存在,使罂粟复种不止.4.替代发展手段和机制不健全,制约了其发展的速度.缅北,老北地区的道路,交通,运输,水利,电力等基础设施较差,教育,文化,卫生,科技等社会事业建设落后,生产力发展缓慢,劳动力素质低下,民众缺医少药等问题十分突出,使得替代产业要加大发展速度并提升到更高的经济层次遇到了巨大的阻力.目前境外替代工作主要是依托企业,以市场为导向,效益为基础来开展项目,要解决面临的这些问题,需要我国政府对这些地区给予资金和项目援助,或者引导非盈利性组织进行投入.5.从国际合作战略的高度来看,目前的合作层次低下,政府和国际组织的作用还有待发挥.在合作框架方面,替代发展主要是通

9、过云南及边境州市与境外周边地方政府的协调来推动,至今未能形成由联合国禁毒组织支持和国际社会资助,依托中国及云南开展的替代发展国际合作机制.在区域合作方面,也未能在大湄公河次区域经济合作框架下,形成多边和双边替代发展合作的具体目标,方式,资金投入机制和行动计划.在国内及云南省,也只有原则性的”政府倡导,企业经营”,依靠企业”自主经营,自负盈亏,独立核算,风险自担”的微观机制.与国际上采用的国际组织无偿援助和国家主导,企业实施的机制相比,目前的合作机制还有待提高和改进.6.从行政管理的角度来看,管理机制的创新滞后于发展的需求,客观上为替代发展设置了瓶颈.一是协调管理机制还不健全,替代发展涉及到国家

10、,省,地州市,县,企业等各级各部门,管理事项复杂,头绪多,变数大.二是进出口优惠政策滞后于替代发展的需要,替代项目下物资出入境困难.三是替代项目下人员出入境不便,收费过高.四是缺乏完善的管理信息体系,与替代发展有关的资讯,信息系统尚未建立.7.财政支持政策不到位,影响了替代发展工作的整体推进.缅,老北部地区需要实施罂粟替代种植的范围约33万平方公里,需投入的资金估计在数百亿元以上.由于替代种植地区基础设施十分薄弱,投资环境差,更增加了替代种植的成本和投资的难度.根据初步测算,要巩固目前替代种植成果,实现毒源地罂粟种植明显减少的目标,目前每年需投入资金数亿元.但由于中国及云南省没有替代种植专项资

11、金,地州市各级财政能力也有限,替代种植基本上只能靠企业本身来开展.而云南企业一般都规模小,资金少,因此目前替代发展还处于初级水平,影响了替代种植工作的整体推进.8.金融信贷支持不到位,削弱了替代发展工作的支撑体系.由于贷款难,保险难,云南大多数替代企业都很难得到中央财政资金的”贷款贴息”和”保费支持”,造成一方面替代企业资金紧缺,另一方面国家每年提供的5000万元替代发展支持资金无法按企业的实际需要用出去的尴尬局面,无法发挥专项扶持资金的”杠杆作用”和支撑作用.同时金融服务体系不健全,投资出境十分困难.9.从企业自身建设的角度来看,大企业,大集团的带动作用还不明显.由于替代项目大多投资大,周期

12、长,风险大,利润薄,较难吸引国内有实力的大企业或大集团进行投资.目前,在境外开展替代种植的100多户企业中,销售收入10亿以上的仅有2户,上1亿的也只有5户,多数为边境民营小企业.这些企业经营不尽规范,国际合作意识不强,抵御风险能力低,开展的项目规模小,带动辐射作用还不够大.三,促进境外替代发展工作可持续发展的对策和建议1.提升替代发展的战略地位,促进其国际合作和参与的力度.(1)替代发展是国际禁毒工作的主要内容,云南境外替代发展工作,受到联合国和国际社会的高度赞誉,被称为”全球禁毒史上的创举”,因此,在推进替代发展的工作中,我们要进一步争取国际社会的支持,形成由联合国禁毒组织支持和国际社会资

13、助,依托中国及云南开展的替代发展国际合作机制.(2)把替代发展纳入大湄公河次区域合作开发框架.替代发展涉及政治,经济,文化等诸多领域,离不开各国政府和国际社会的支持和认可,需要各国在政治,经济,文化等方面的全方位合作.因此,在构建大湄公河次区域经济合作开发框架时,应把替代发展列为其经济合作的重要内容之一,以便得到有关国家对这一地区替代发展的更多支持.(3)把替代发展纳入国家”走出去”战略的实施行动中,在我国驻缅甸,老挝大使馆中确定专门机构,负责协调我国与所在国的替代发展工作.同时加大同缅甸,老挝中央和地方政府的协调力度,争取他们设立专门机构,负责区域内替代发展事项,协助我方企业,部门开展工作,

14、共同推进替代发展进程.2.加快与缅甸,老挝政府的磋商进程,尽快签订中缅,中老替代合作发展协议.国家间的合作框架协议是替代工作最重要的基础和保障.在此框架下,云南才便于进一步与缅甸,老挝签订替代合作发展协议,协商和研究制定区域替代发展规划,达成共同促进”金三角”地区禁毒与区域经济发展的协定,解决市场对等开放,企业的人身财产安全保障,产业合作选项,双边产业政策的协调等问题,为我企业对外合作营造良好的投资环境,有效保护我投资者的利益.3.应进一步加大对缅,老北部替代发展项目下的援助资金和项目安排.按照国务院关于加大对缅,老北部替代发展援助的精神,国家要加大对缅,老北部罂粟种植区的资金援助规模,并把要

15、求受援国家减少罂粟种植和毒品加工作为援助的前提.4.提升替代发展的结构层次.(1)各部门都应制定替代发展规划.一是要由国家发展改革委牵头,国家禁毒办及相关部门协助,与缅,老中央政府及其有关部门协商,组织有关方面人员和专家制定毒源地替代发展的区域经济规划,为替代经济长期,有序发展奠定科学基础.二是云南省与缅,老接壤的怒江,德宏,保山,临沧,普洱,西双版纳6州(市)要积极与缅北,老北地方政府协商签定地方合作协议,切实做好今后开展替代发展工作的相关计划.三是继续支持和鼓励企业做好替代发展规划.(2)提升替代发展结构层次.一是鼓励单一种植业向产业延伸,即向农产品加工,人力资源培训,贸易,采矿,林产品开

16、发等领域延伸.二是加快替代产业向替代发展转换,如新办一批支柱产业型工厂,建设电站,水利设施,桥梁,公路,人马驿道,医院,学校,通讯设备等.三是创造条件,以便由单一的种植业合作延伸至全方位合作,如建立经济开发区等.四是进一步促进经贸合作,带动双边经济社会发展,达到双赢效果.(3)抓好重点产品和重点企业,积极探索”公司+农户”的模式,奠定替代发展工作的良好基础.5.做好投资,融资工作.(1)根据实际情况使用好现有投资.进一步修订国家替代专项资金管理办法,根据境外罂粟替代工作的实际需要,适当放宽专项资金支持范围.一是扩大无偿资助的范围.对因替代种植需要而开展的道路,交通,水利等基础设施建设以及农技人

17、员的培训给予补助.二是提高境外罂粟替代种植面积一次性补助标准.三是调整对贷款贴息的补助方式,将企业自有资金投入视为银行贷款而给予贴息支持.(2)扩大融资.由政府牵头,在国际大企业,财团间建立战略合作伙伴关系.利用国际资本市场渠道,引入具有整合资源能力和资本市场运作能力的国际战略投资者和国际战略合作者,通过外部投资的】31进入带来资金,先进的技术,管理和观念,有效拓宽资源开发领域,通过产业化发展,延伸产业链条,生产高附加值的产品,使经济效益,社会效益,生态效益同步增长.6.加强规范化管理.境外替代发展涉及面广,参与企业多,面临的问题复杂.因此,加强对替代发展项目的监督管理,实现有序规范发展是全面

18、提高境外替代发展效果的有效手段.(1)进一步建立和健全领导机构,完善替代发展协调管理机制.要在云南境外罂粟替代发展领导小组的领导下,充分发挥各成员单位的职能作用,加强对全省替代发展工作的组织协调和联络,以形成全省上下联动,横向密切合作的境外替代发展管理,协调,促进机制.(2)有关管理部门要采用科学合理的手段,加强对境外替代发展项目实施情况的监督检查,对其进行动态跟踪和评估,并把监督检查和动态跟踪的结果与项目享受财政支持,产品进口反销等政策支持密切挂钩.(3)全面执行云南省境外罂粟替代发展管理促进办法(试行),加强对在境外实施替代项目企业的资质审核,鼓励有实力的企业加大境外替代发展力度;规范境外

19、替代发展项目的管理,对没有办理核准登记的替代项目不安排资金支持,不让其享受政策优惠,不予对外协调;要督促企业根据缅甸,老挝的法律法规来完善合同协议,保障企业投资的合法性.(4)建立云南省境外罂粟替代发展管理信息体系,其下设替代种植企业管理系统,替代发展项目管理系统,替代发展项目下产品进出口跟踪管理系统,替代发展项目下人员出入境备案登记系统等,提高替代发展管理的信息化水平,提高管理效率.7.对替代项目下物资出入境实行免税和通关便利政策.一是增加替代发展项目下加工产品返销国内进口计划,对替代项目下相关的加工产品和制成品返销国内进口给予免征进口关税和进口环节增值税;二是对企业在替代项目下用于替代项目

20、的农业生产资料,在国家核定的数量内,免征出口关税;三是对替代项目下企业使用人民币现金进行境外投资,实行备案登记制,将替代项目下现汇资金境外流动纳入正常监管范围,确保资金合法流动,有效保护投资企业的合法权益.8.加强通道建设,实现替代项目下人员,物资出入境便利化.一是国家要支持云南与缅,老接壤的口岸(通道)尽|陕完善查控设施和前移办证机构所需的相关费用,为替代项目下人员,货物就近口岸出入境提供便利;二是对替132代项目下长期居住在边境地区并办理暂住证的非边境地区人员,给予办理中华人民共和国边境地区出入境通行证,并让其持证从云南所有建立了查控设施的口岸(通道)出入.9.做好替代企业的自身建设工作.替代企业要自觉树立良好的企业形象,踏实推进替代发展工作,做促进缅,老北部地方经济社会发展的带头人.一是要自觉对职工加强思想政治教育工作,加强对国家方针,政策,法律,法规的学习和理解,加强业务技术的学习和提高,加强涉外事务,外事纪律的培训学习