发达国家金融消费者权益保护的经验及对我国的启示

1、_发达国家金融消费者权益保护的经验及对我国的启示 摘要：作为消费者整个群体的重要组成部分，金融消费者的权益及其保护一直被社会各界包括经营者乃至消费者本身所忽视。在金融消费者群体迅速壮大的背景下，我国对金融消费者的保护已经不能满足现实需求。法律法规尚不健全、专门的保护组织缺失、投诉处理平台不完善、教育网络不丰富等都是我国金融消费者保护所面临的现实问题。如何保护金融市场上的消费者，成为后危机时代亟须解决的问题。本文分析了金融消费者权益保护在英、美等发达国家的成功经验，指出了我国金融消费者权益保护存在的问题，探索我国金融消费者权益保护的有效路径和完善举措，供我国金融消费者权益保护立法参考。 关键词：

2、金融消费者；合法权益；保护；启示 金融消费者是消费者概念在金融领域的延伸和专业化，是指与金融机构建立金融服务合同关系，接受金融服务的自然人1。许多金融产品不像一般的商品，它包含了承诺的因素。如果承诺信息不可信或者超出了金融服务提供商的能力，就会严重影响到金融消费者的合法权益。随着我国金融业开放程度进一步加深，在金融消费者群体迅速壮大的背景下，我国对金融消费者的保护已经不能满足现实需求。因此，研究和探讨金融消费者权益及其保护有着现实意义。 一、金融消费者权益保护的国际经验 从发达国家的实践情况看，各国一般从四个层次来构建金融消费者权益的保障机制。一是通过立法明确消费者权益保护的金融监管目标，并且

3、成为金融机构监管的基本职责。二是规范投诉机制，加强金融机构的消费者保护制度建设。三是通过金融行业组织维护消费者的正当权益。四是积极寻求金融消费者权益保护的国际合作。 （一）英国金融消费者保护体系 在欧美发达国家中，英国民众的金融知识和金融素质相对较高，英国对金融消费者保护给予了高度重视，形成了强制性和自律性机制相结合的保护体系。一是将消费者权益保护明确列为监管目标，成为金融机构监管的基本职责；二是规范并加强金融机构内部消费者保护的义务及内部解决机制；三是建立行业自律机制，加强行业内部在解决消费者纠纷及保护消费者权益方面的沟通及自我监督。 2001年l2月1日实施的英国金融服务和市场法明确规定英

4、国金融服务局(fsa)负责监管各项金融服务，并规定了fsa的四项监管目标，其中之一就是“确保消费者得到适当水平的保护”2。 同时，该法案还要求fsa开展消费者教育，加深公众对金融体系的认识，设立相应机构。fsa肩负金融消费者保护职能，并对因金融机构破产而蒙受损失的消费者提供赔偿；向消费者提供咨询服务、出版金融消费者刊物和开展消费者调查。fsa设立消费者服务中心，负责处理消费者的来信、电话和电子邮件。 2001年6月fsa启动了公平对待消费者项目，要求英国最大的35家金融集团每年报告实施项目情况。同时fsa要求各金融机构在推销自己的金融产品时都要保证高度透明，使每个消费者在购买金融产品时都清楚地

5、知道自己的风险。2005年5月fsa发布关于金融服务投诉指引，详细列举说明消费者可对金融机构的服务或产品投诉的情形以及消费者不能或没有理由向金融机构投诉的主要情形。2006年10月fsa出台了新的金融机构业务原则，其中确定11条原则作为金融机构是否符合监管标准的依据。这11条原则涉及消费者权益保护的有5条，如“有义务向消费者提供其需要的信息，并且用清晰、公平、无误导的方式向消费者传达信息”等。fsa把消费者权益放在了十分重要的地位，目的是让金融机构更负责任、更加自觉地对待金融消费者，向消费者提供公平、清晰、无误导的信息，让消费者在金融市场上选择服务和产品时能扮演更为主动和专业的角色，实现利益最

6、大化，增强对金融市场的信心3。 英国的行业自律机制在保护消费者权益方面也发挥着十分重要的作用。在金融机构违规时，银行业守则标准委员会通常先将违规指控转交给有关金融机构采取适当行动，并要求它们作出解释。为确保守则的贯彻执行，委员会有权采取警告、谴责等方式警戒没有遵守该守则的机构。英国金融行业自律性规则着眼于降低监管者和金融机构的成本，为金融机构赢得了更多消费者的认可与信任。 （二）美国的金融消费者保护 美国关于金融消费者保护的法律体系比较完善，20世纪60年代以来，美国就出台了一系列以保护消费者权利为主旨的金融立法，如诚实信贷法、公平信贷报告法、信贷机会公平法、住宅贷款信息披露法、金融隐私权法、

7、据实披露存款资料法等，并将执行这些法律的职责指派给金融监管当局。由于美国立法体制的特殊性以及金融机构类型的复杂性，保护金融消费者的职责也由多个监管部门担负。反垄断和保护消费者由联邦贸易委员会负责处理；与保障金融机构客户有关的事宜，由联邦贸易委员会及其他金融监管机构(如货币监理署、联邦储备委员会、联邦存款保险公司及互助储蓄银行监管署等)负责处理。这些监管机构有权对违反任何有关保障客户法规的金融机构采取执法行动。为应对美国次贷危机引起的金融动荡、恢复金融市场信心等问题，2008年3月，美国财政部对金融监管体制进行了大规模改革，旨在增强美国资本市场的竞争力，保护美国消费者利益和维护市场稳定。2009

8、年6月奥巴马政府提出的全面整改金融体系监管机制计划中，特别成立了金融服务监管委员会，以监视系统性风险。 2010年7月15日美国参议院通过了多德弗兰克华尔街改革与消费者保护法，法案中的一项重要内容是建立消费者金融保护局（consumer financial protection bureau以下简称cfpb），cfpb隶属于美联储（fed），是美联储的一个分支机构4。cfpb由一个5人委员会领导，为保持其相对的独立性，5人委员会的主席由总统任命、国会批准。此外，cfpb在经费来源上也拥有独立的财政预算。cfpb的目标一是保证购买金融产品或服务的消费者能够得到、利用那些能够做出正确决策的所有必要

9、信息，同时保护他们远离那些掠夺性的、欺骗性的和歧视性的业务；二是cfpb拥有公布和解释现存或将来消费者金融法规的权力，它将承担金融机构（资产规模在100亿美元以上的）消费者法规遵守情况的所有监管责任。对于消费者购买的任何金融产品或服务（排除了在证券交易委员会和商品期货交易委员会监管下的产品），它都拥有广泛的监管权；三是cfpb将致力于使用标准化的产品发展更简单的市场，这些单一功能产品将会对消费者更加透明，并有利于他们在不同金融消费产品间进行成本、收益比较；四是cfpb将负责确认并监控提供给消费者的金融产品或服务的风险，cfpb要求消费类金融产品的供应者不仅要确认产品风险，还要确认消费者是否充分

10、理解了这些风险代表了什么；五是cfpb将建立消费者顾问委员会，为金融产品和服务行业中的新生业务提供建议和咨询服务。 （三）其他发达国家保护金融消费者的经验 日本效仿美国的证券法制体系，分别制订了证券交易法、关于规制商品投资相关事业的法律、不动产特定事业共同法以及关于投资信托以及投资法人的法律等法律。根据规定，监管机构有权采用注册、核准或批准等措施监督金融从业者的活动，金融从业者还依法承担信息披露或者说明义务。2000年，日本金融审议会为了规范金融商品的销售和劝诱，专门制订了金融商品销售法。据此规定，在销售银行、信托、保险、证券、期货或者其他具有投资性质的金融商品时，金融从业者应当承担说明义务，

11、并应承担适当销售的义务。金融从业者违反说明义务的，应当承担投资本金损失的赔偿责任5。 投诉处理方面，发达国家形成了由两套处理机制构成的纠纷解决程序，即金融机构内部处理机制和金融消费者保护机构处理机制。澳大利亚银行运营守则规定，银行必须有内部程序和外部程序来解决消费者投诉。2001年6月，加拿大出台了一系列有关金融消费者保护的法律法规，包括银行法、存款保险公司法、信托和贷款公司法、合作信用协会法和金融消费者管理局法等，并由专门的机构依据相关立法负责消费者的保护问题。加拿大负责金融消费者保护的主要机构是存款保险公司（cdic）和2001年成立隶属于财政部的金融消费者委员会（fcac）。设立存款保险

12、公司是许多国家保护消费者（存款人）利益的通行做法。fcac是专门的金融消费者保护机构及监管机构，旨在确保联邦管辖的金融机构遵守有关消费者保护的法律法规和开展消费者教育，宣传金融消费者的权利和义务，帮助公众获得必要的有关金融产品和服务的信息、知识。澳大利亚则出台了银行营运守则、储蓄互助社营运守则、电子基金转移营运守则、澳大利亚证券及投资事务委员会法等法律来维护金融消费者的权益。 二、我国金融消费者保护的现状分析 我国经济已经全面融入世界经济体系，开放程度和国际化水平正稳步提高。新的金融业务品种和高附加值的服务层出不穷，金融服务产品的质量问题日益凸显，包括金融产品本身所包含的技术水平、金融机构服务

13、态度和服务诚意。由于金融产品技术含量高，缺乏对金融消费者金融知识的宣传教育，使得金融消费者维权意识淡薄，远没有有形商品的维权意识强，这也助长了银行等金融机构的侵权行为，难以真正树立客户第一的经营思想，金融消费者的合法权益无法得到有效的保障。 （一）保护金融消费者的法律制度不健全 我国 目前保护金融消费者的法律主要有两个方面。一是1993年颁布的消费者权益保护法，这是保护消费者权益的基本法；二是人民银行法、商业银行法、保险法、银行业监督管理法以及中国人民银行、银行业监督管理委员会、保险监督管理委员会等监管机构制定的相关规章制度。这些法律规定虽然在一定程度上对金融消费者进行了保护，但其主要目的在于

14、规范金融机构的运行秩序，保护金融消费者合法权益的法律目标并不明确，对金融消费者的保护也鲜有直接涉及，或只做原则规定，操作性不强。此外，现有法律法规在某些金融消费者保护方面也缺乏具体适用性，如消费者权益保护法诸多条款难以适用于金融领域。 （二）缺乏保护金融消费者权益的法定机构 对金融消费者权益的保护缺乏组织上的保障，“一行三会”至今也没有一个部门被要求专门负责消费者保护方面的事务，对金融消费者与商业银行间一旦发生利益冲突如何解决争议，由哪个机构来处理等具体问题，现有的金融法规也没有明确规定。这使得当金融消费者权益受到侵犯时，往往处于投诉无门、投诉无果的窘境。 （三）行业自律机制无法实现金融消费者

15、保护目标 金融行业协会自律机构虽成立多年，但是对行业的约束力不强，且主要致力于机构间相互协调，在保护消费者方面一直无所作为且也无意于此，因此没有相关的制度安排来促进金融机构与消费者纠纷的减少和解决，不能为金融消费者权益保护提供一个有效的平台。 （四）金融消费求偿求助权未得到有效维护 由于金融知识有限、掌握信息不对称，现实中金融消费者经常会陷入认识滞后、判断滞后、措施滞后、效应滞后的困境，难以保证所有的投资、消费行为达到理性化。当前金融知识的宣传普及还不到位，金融消费者对自己享有的权力还不十分明确，对一些金融产品的性能、用途以及相关的服务等信息缺乏了解和认知。一旦合法权益受到侵害，许多金融消费者

16、缺乏维权意识，甚至不知如何维护合法权益。有些金融消费者则考虑到请求法律援助、聘请律师代理诉讼以及向人民法院提起诉讼等程序相对复杂，费时耗力，因此望而却步，使合法权益得不到有效维护。 （五）金融消费者仍处于相对弱势地位 金融消费者作为消费者中的一类，在金融市场中同样处于相对弱势地位。其在购买金融产品或接受金融服务时不仅在信息获取上依赖于金融机构，在选择产品时也没有充分的自主选择权，甚至没有商讨合同条款的权利，而与消费者交易的金融机构却拥有明显的信息、技术、资金以及专业优势。 （六）处理消费者投诉和解决纠纷的机制相对缺失 银行业监督管理委员会，侧重于对银行业金融机构的规范性、风险性进行监管，对银行

17、消费者权益的保护还存在很大的认识不足；在证监会，目前仅有一套具有政治色彩的信访制度，不是严格意义上的处理投诉、调查和纠纷的应对机制；保险监督管理委员会目前尚缺乏有效的消费者保护机制，因保险产品服务引发的纠纷呈逐年上升趋势。各级消费者协会侧重于消费者非金融性商品消费和劳务消费的保护。由于其适用法律的先天不足以及金融产品的复杂性、专业性，由消费者协会来保护金融消费者权益往往力不从心。 三、对我国金融消费者权益保护的启示 （一）完善法律保障体系，加强政策可操作性 一是对金融消费者权益保护予以专门立法。可以借鉴美国的金融服务现代化法或英国的金融服务法，适时推出我国的金融消费者权益保护法，明确对金融消费

18、者权益的保护并妥善解决目前各项法律、法规中矛盾和重复的问题。同时还应明确金融消费范畴，有效区分金融消费行为和投资行为。建议扩大金融消费者权益保护范围，明确消费者和金融机构的责任，加强对金融消费者公平交易权、自由选择权、知情权等切身利益的保护。二是完善配套法律、法规的建设，加强政策可操作性。如应加快制定个人信息保密法或征信法，加大对违法使用个人信息的惩罚力度，禁止个人金融信息被用于法律规定的其他目的；适时颁布金融机构破产条例或金融机构市场推出条例，明确对金融消费者财产权的保护和限制范围，实现对金融消费者权益的有效保护，并防范金融机构的道德风险。 （二）设立独立而专业的金融消费者保护机构 可借鉴美

19、国的做法，在中国人民银行内部设立金融消费者保护局。其主要职能应当有：制定相关保护金融消费者的行政规章，及时审查各专业金融监管部门制定的涉及消费者权益的部门规章，确保消费者获得的金融产品简单清楚、信息透明，防止消费者在金融消费过程中因各种欺诈或不公平行为受到损害；负责监督、检查金融机构是否遵守各项消费者保护规则；提升金融机构实施消费者保护法律的政策和程序；开展金融消费者教育，帮助其提高对金融服务和产品的了解；受理金融消费者的投诉，对违法金融机构进行行政处罚。 （三）强化自律组织建设，严格执行自律章程 我国银行业协会虽然成立多年，但由于制度、机制、监管方面的诸多原因，目前还没有在同业合作与协调的层

20、面上对金融消费者权益的保护发挥实质作用。因此，建议金融消费者权益保护部门或者金融监管机构强制性要求金融业的自律组织为保护消费者权益制定一系列的自律守则并严格执行，自律组织在涉及消费者权益的事项上应对金融消费者保护机构或金融监管机构负责。 （四）加强宣传教育，提高维权意识 一是要加强对社会公众的金融宣传。充分利用新闻媒体等渠道广泛宣传金融知识，增进社会公众对现代金融的了解程度和认知水平，帮助其全面、准确地理解国家的金融政策和改革措施，向公众表明监管机构对当前金融运行情况的判断和政策取向，适时提示潜在的行业风险、操作风险、市场风险、信贷风险等，积极引导金融机构和公众的投资理财行为，保持金融市场的稳

21、健运行，维护市场信心。二是要倡导社会诚信建设。加强对金融消费者诚信道德观念的宣传教育，提高其诚信意识，增强其法律意识，自觉抵制违法金融行为。同时，大力提高金融消费者对违反金融法律法规行为的识别能力，指导其运用法律手段维护自己的利益，切切实实保护存款人和金融消费者的合法权益。 （五）增强已有各项消费者权利的可操作性，拓展新型消费者权益类型 如对知情权的保护，可借鉴美国诚实信贷法及其修改案，对于消费者接受金融机构提供的房屋抵押贷款、汽车贷款、信用卡和其他信用产品时，享有要求金融机构披露和公开的权利，包括公开的内容、公开的方式、公开的时间等应予以明确规定，同时规定金融机构违反公开义务的赔偿，甚至惩罚

22、性赔偿义务，从而完善信息披露内容的广度和时间的长度，使金融消费者的知情权落到实处6。在包括住房按揭等大额消费领域或以电子商务、上门推销等特殊推销方式缔结合同中，引入合同撤销权也极为必要。因为在金融消费中，购买金融商品或者接受金融服务通常关系到个人的生存发展等重大问题，然而由于各种劝诱型或欺诈型的广告，以及金融服务的专业性，金融消费者往往不能有效理解金融条款和识别金融风险，因此允许消费者通过行使撤销权解除合同，这将更有利于解决由此引发的消费合同冲突，同时也有利于引导金融机构自觉建立行业自律意识。而在损害赔偿权方面，我国更是急需与国外接轨，改变银行卡支付业务管理办法对于“借记卡遗失或被盗”的持卡人适用“无过错归责原则”的现状，即由持卡人承担挂失手续办妥前的全部责任的规定，而应确立新的适当限制持卡人责任限额的规则。 （六）完善金融监管当局监管目标体系，将金融消费者权益保护纳入其中 一是制定和完善金融交易和运行规则，改变目前消费者保护交易规则体系零散、内容薄弱、偏重原则性的现状。明确规则指引，要求金融机构贯彻反不正当竞争法、反垄断法等消费者保护精神，履行诚信、告知、提示、守密等义务，解决金融产品信息披露不全面、格式文本不规范等诸多问题。二是各监管机构细化监管职责，落