政策执行中的农民认同研究

1、政策执行中的农民认同研究摘要：公共政策与政策目标群体之间的互动关系，决 定了公众认同在政策执行中的重要地位。新型农村社区是推 进美丽乡村建设的重要平台与载体，而作为政策对象的农民 对新型农村社区建设的效果有着最直接和最真实的感受。本 文以辉县新型农村社区建设为研究对象，通过实证研究来分 析在政策执行中影响农民政策认同的相关问题及阻碍，并提 由增强农民政策认同的路径选择。关键词：公共政策；政策认同；新型农村社区一项公共政策能否得以顺利实施，保障政策目标群体的 利益，关键是看政策的执行程度。在一系列的惠民工程中， 作为政策对象的农民对政策执行效果有着最直接、最真实的 感受，而政策效果又取决于农民对

2、公共政策认同程度的高低。 为了促进公共政策的有效执行，实现公共政策目标，政府要 加强与政策对象的交流互动，不断提高政策对象对政策的认 同程度，获得其心理上和行动上的支持，积极参与到政策执 行的过程当中。一、政策认同的内涵在公共政策研究领域，关于政策认同的概念，肖明从认 同的主体角度进行分析，认为政策认同就是政策执行主体认可和赞同政府所推行的政策，推而广之，认同政策制定主体 及政策执行者。桑玉成认为政策认同是一种态度倾向，“所谓政策认同，即政策执行者及其相关者表示由的对于政策的 肯定、赞同和支持的态度倾向。”杨永峰从政策本身由发， 认为政策认同是指一项政策在制定由来之后获得目标群体 认可和接受的

3、情况。本文从政策执行的构成因素由发，认为所谓政策认同， 是指政策在执行过程中，政策的目标群体在价值上认同这种 政策的可行性，并且在具体实际行动中表现由对这种政策的 支持。这种支持一方面是在价值上对该政策的肯定，另一方 面政策执行的客体还会将对这种政策的认可内化为一种具 体的行为，从而使政策得到具体的执行。目标群体自身的因 素以及政策方案、政策执行主体、政策环境等都会影响农民 对政策在心理和行动上的支持与配合，是对公共政策的一种 心理态度和评价。二、政策执行中影响农民认同的阻碍分析一一以辉县新 型农村社区建设为例（一）农民对政策内容了解度低调查发现，新型农村社区建设的政策广受农民的欢迎， 在农民

4、中的知晓度很高，改善了农民的生活环境。但该项政 策的具体内容到底包括哪些，农民们很难说清楚。大多数农 民只是知道有新型农村社区建设这件事，但是对政策如何规定，如何实施等具体细节知之甚少。据访谈得知：（受访者，赵先生，男，夏峰社区农民）当问及对该项政策具体内容的了解程度时，他这样说到, 整体看电视听广播，都在宣传新型农村社区建设的好处多， 效果明显。轮到自己，乡里发的有文件，我们村里有自己的 广播，村干部拿到村里一广播就宣传了。有点文化的人还能 大致听听，像一般的农民只是知道在宣传这项政策有多好， 但对政策的具体内容就不清楚了。还有的农民从根本上就不 接受这项政策，安土重迁，不想搬迁，也就更不乐

5、意去具体 了解这项政策了。访谈中，对于异地聚居反对者占了不少比例，农民的乡 土观念依然十分强烈，安土重迁。乡村是个熟人社会，农民 之间习惯于因为熟悉而相互交往，人际关系以熟人网络关系 为主。新型农村社区不仅仅是一种物质的居住形态，还是一 种社会形态。虽然住进了新社区，但在农民的思想观念还在 莫种程度上保留着传统农民的特点。另外，基层干部宣传的 过程中，也遇到不少阻碍。由于村干部的文化水平有限，对 政策的理解度不够，也就很难对农民进行讲解，进行说服教 育，进而会产生强制性现象。（二）农民对政策执行主体认同度低纵观既往，农村发生的群体性事件都有一个共同的特点,就是农民对基层政府及其工作人员的不信任

6、。主要表现为, 从对莫一或多个工作人员的质疑发展到对莫一级政权的不 满。政府许诺给农民的事情不兑现，使农民失去了对基层干 部的信任。农民们普遍认为，“上级政府是好的，越往下越 糟糕。”上级政府的政策是有理论支撑的，在理论上是毋庸 置疑的，而政策的执行是由基层政府来做的，在执行的过程 中会由现各种各样的问题。权力看似非常强大，但是在向下 渗透的过程中是不断弱化的。一些地方的领导人之所以“雷 声大、雨点小”，甚至是“干打雷，不下雨，”并非是个人的 道德水平低劣，而是莫种体制机制在背后起作用。在新型农村社区的建设过程中，要特别注意政策的执行 方式，更新治理理念，让政策能够顺利的执行。然而，经过 调查

7、发现，现在农村问题的关键在于，好的政策能否得到好 的执行。在政府增加投入以后，这些投入能否完完全全地惠 及到农民身上，而不是一层层流失。在政策的执行过程中， 下级政府对于上级的指示往往是选择性对待，有的执行，有 的不执行，搞“土政策”，自行其是，导致政策变形走样， 政策执行的结果与政策目标、政策内容不一致。（三）农民的政策参与度低在新型农村社区的建设过程中，农民是否真正的参与到 了政策的制定过程之中？宣传标语上明确写由“发挥群众主 体作用，建设新型农村社区”，但是群众的主体作用是否得 以体现？（受访者：李先生，男，南李庄社区委员）当问及在新型农村社区建设当中农民政策制定的参与 度时，他回答说，

8、新社区将来建成什么样子，村委会也会专 门召开会议让村民们参加，还专门把设计图纸贴由来让村民 们看。但是由于社区的规划图过于专业，以村民们现有的文 化水平是根本看不懂的。大部分农民都这样想，既然是政府 和设计院设计的，看不懂也就罢了，也就默许了。然而住进 去之后却发现存在不少问题。由此可见，农民的这种监督是事后监督，无法进行事前 和事中监督。这种参与排斥是由于技术上的原因导致的，所 以农民参与到政策的过程当中需要有文化知识的支撑。从现 实情况来看，政府在制定有关农民问题的政策时，身为政策 主体之一的农民往往是被隔离在政策制定环节之外的。农民 没有途径来表达自己的真实想法，而往往很多官员认为他们

9、能够代表农民的意见，于是农民总是处于莫名的“被代表” 之中。久而久之，农民习惯了沉默，参与意识也逐渐淡薄。（四）政策本身不具有普适性新型农村社区建设给农民带来了环境的改善和生活质 量的提高，所做生的成绩是有目共睹的，但是有人欢喜有人 忧。由于各地经济发展水平不一，新型农村社区建设要区别 对待，不可按一个模板复制。有些政府部门操之过急，想要 毕其功于一役；还有些部门缺乏创新意识，照抄照搬。辉县 的新型农村社区建设搞得如火如荼，但各村的财力情况不同， 经济收入也来源不同，建设新型农村社区的模式就要因地制 宜，不可复制挪用。（受访者：牛先生，男，孟庄镇政府工作人员）当问及其对新型农村社区建设政策的看

10、法时，他回答， 现在每个地区，特别是农村这一块的地区差异性比较大。其 实对一些村庄来说，把村换成社区以后能够节约土地，从长 远来讲，可以搞一些自己的特色经济，或者利用这些土地发 展一些项目都可以。但是对家庭条件一般的老百姓来讲，当 下还是没有多少受益之处的。如果是经济条件特别好的地区， 如南街村、南李庄绝对没问题。但是现在正处于发展当中， 正处于埋头奋进的时候，别给农民们制造压力，但现在确实 是凭空给他们制造了些麻烦。可见，新型农村社区建设确实会节约土地，实现土地的 流转，改善居住环境，但还要综合考虑各地的发展状况，因 地制宜引导政策的有效实施。三、增强农民政策认同的路径选择（一）提升农民的政

11、策参与意识由于农民固有的保守思想，具对社区公共事务的参与度不高。而农民对社区事务的参与程度一部分取决于其是否 具有现代公民意识，公民意识是农民参与社区管理的动力所 在。因此，要加强农民公民意识的培养，使农民自愿、积极 地参与到社区建设中来。 另外，要进一步扩大公共舆论空间o 只靠舆论的引导让农民向前看并不能很好地解决问题，应扩 大公共舆论空间，形成制度化的表达路径，并且这种舆论的 表达应该得到有关部门的积极回应。（二）提高基层政府的政策执行力在调查中发现，以往基层政府对莫项政策的执行方式及 执行效果会影响农民的后续判断，并且会对之后的政策产生 抵触心理。前面政策执行的不好，农民便会采取不信任的

12、态 度，不利于新政策的推行。政府部门应该改变其执行理念和 政策执行方式，关注农民的切身需要，切不可把城市的拆迁 方法简单的运用到农村，要尊重农民意愿，不可存在强制性 因素。另外，政策执行不应该以目标为导向，应以问题为导向中国人民大学的谢明教授认为，政策执行就是政策方案被采 纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资 源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态 的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的 过程。而政策执行的效果到底如何，政策目标的实现程度 怎样呢？因为不是集体搬迁，搬迁的原则是由于自愿，辉县 没有搬迁的农民居住分散，腾由来的土地就没有办法集中利 用，

13、无法规模复耕或流转，这其中存在着政策异化现象。当 初建设新型农村社区的生发点，是为了节约土地资源，而现 在让大量拆迁后的土地闲置是极大的资源浪费，有悖初衷。 由此可以看由，政策的异化，最终会导致政策只为了一个最 后的目的而执行。政策执行的结果与政策规划的目标之间存 在差距，有执行缺口是合理的，但是缺口不能太大。政策目 标的设计一定要具有可操作性。目标要由阶段、有方面、有 层次感。我们应该以问题为导向，而不是以目标为导向。以 目标为导向，容易导致实用主义和功利主义，应该回归客观 主义的自觉意识。（三）完善农民政策执行监督渠道在认同的达成方面，我们要遵循自下而上的思路，通过 交往和对话，在尊重差异

14、的基础上，逐步协商，达到一种有 序的状态。现代治理理论，强调权力来源于人们。监督问责 的主体不应仅限于上级部门，而应主要是民众。因此，在新 型农村社区建设的过程中，要完善好创新政策监督机制，发 挥农民主体作用，更好地监督政策的执行和落实。当代认同 危机的核心是核心价值观的认同危机，核心价值观的树立离 不开良好制度的保证，同时需要监督机制的有力支撑，使农 民的权益得到制度化的表达。为了使民主监督不流于形式，不走过场，第一，我们可 以成立农民监督委员会，建立适合农民监督的硬性约束制度, 提高民主监督的权威性。可以在当地的党员、退休干部等人 员中选取委员会的成员，并规定其职责和权力。通过对社区的各项

15、工作进行监督完善，对权力进行制衡，积极配合完成各项工作。第二，在新型农村社区的建设过程中，要以农民为主体，因此要组建体现农民意志的农民维权组织。只有使农民组织起来，才能对政府行为进行有效监督，防止个别领导搞形象工程。使政府部门将农民维权组织的代表当做协商对话的对象，进一步维护农民权益，促进农村发展。（四）增强政策的科学性与可持续性公共政策的制定过程中，也是政策制定者发挥价值理性的过程。在确定政策目标时，应当从当前的实际情况出发，确保公共利益和个人利益的统一。新型农村社区建设要因地制宜，突出各地特色，不可一个模式下来，照抄照搬。要充分考虑各地的经济发展水平、自然环境等，探索适宜的建设模式，一切从

16、实际情况出发，制定适合本地区的新型农村建设的实施方案。因此，首先必须进行深入的调研，系统评估当地的自然和人文因素，就算是同一个乡镇，农村的情况也不尽相同。应按照当地农民生活生产的特点积极探索适合该地区的建设新思路，科学规划。另外，由于各地情况的千差万别，可以适当赋予当地政府部门适当的权力和政策灵活性，可根据各地实际情况因地制宜对上级政策进行适度的调整。对于已经在实施的社区规划，应重新进行审视，在控制和修建上要加以规范，保证政策的科学性和可实施性。 （作者单位： 1.河南大学哲学与公共管理学院； 2.河南尚筑建筑规划设计有限公司）河南大学研究生科研创新专项资助项目，项目编号：y1427099注解：桑玉成 .政策预期与政策认同及其对于社会公正的意义j.吉林大学社会科学报，2006 （4）.谢明 .政策分析概论m. 北京：中国人民大学出版社，2004 ： 58.参考文献：1 美曼纽尔?卡斯特.认同的力量m. 北京： 社会科学文献出版社， 2006.2