哈尔滨市环境监察面临的问题及对策研究[精选]

1、哈尔滨市环境监察面临的问题及对策研究摘要随着经济不断发展，环境安全事故也不断发生，特别是在城市化进程的当下，建设和改造虽然满足了社会发展的需要，带来了科技的进步，但它也是一柄双刃剑，随之而来的是自然资源的浪费和生态环境的破坏，滥砍滥伐、过度采挖、工业垃圾，人与自然之间长久以来的稳定关系严重失衡，人类的居住环境受到前所未有的威胁和考验；很多证据直接或者间接的表明，正是由于环境的改变致使现代人多了层出不穷的健康问题：亚健康、慢性病、疑难病、人口老龄化，问题日益突出，城市的公共健康问题日趋恶化。环境监察是在第二次世界大战之后逐渐被社会关注并上升到国家政策层面的。其主要依据环保理论与可持续发展理论。在

2、社会领域，环境伦理学理论日渐兴起，20世纪中期时，地球自然生态和人类精神生态呈现出重重危机，人与自然关系的诸多问题引发了西方思想文化领域的反思和自省。20世纪60年代至70年代，环境保护运动作为“新社会运动”（new social movements）的一支，与反战运动、民权运动、妇女运动等一起席卷欧美，向西方社会主流的价值和意识形态发起挑战。改变过去主宰文学研究的“狭隘的人类中心主义”批评，并且在竭尽全力完成一个“朝向以生物为中心的世界观的转变”。从目前哈尔滨市的整体情况而言，资源不合理开发利用是造成生态环境恶化的主要原因。一些地区环境保护意识不强，重开发轻保护，重建设轻维护，对资源采取掠夺

3、式、粗放型开发利用方式，超过了生态环境承载能力；一些部门和单位监管薄弱，执法不严，管理不力，致使许多生态环境破坏的现象屡禁不止， 加剧了生态环境的退化。现有的技术和手段对这些环境问题缺乏有效的应对措施；同时，长期以来对生态环境保护和建设的投入不足，也是造成生态环境恶化的重要原因。切实解决生态环境保护的矛盾与问题，是一项长期而艰巨的任务。鉴于此，本研究旨在通过对哈尔滨市地方政府环境监察现状的分析，把握目前地方政府环境监察执法中存在的问题，挖掘深层次原因，并在此基础上，结合哈尔滨市发展实际，提出地方政府环境监察改革方案，确保地方政府环境监察落到实处，切实改善哈尔滨市环境质量，促进哈尔滨市的健康、可

4、持续发展。关键词：环境监察；生态环境；可持续发展；哈尔滨市；环境承载能力abstractthe continuous development of the economy, the environment security incidents have occurred, in particular, in the process of urbanization, construction and transformation while meet the development needs of our society, and has brought the progress of sci

5、ence and technology, but it is also a double-edged sword, which in turn could lead to the erosion of natural resources and environmental degradation, deforestation, over-dredging, industrial waste, and between man and nature which has been existing for a long time stable relations suffered a serious

6、 imbalance in the human living environment is threatened more than ever before and the test; a lot of evidence directly or indirectly indicate that it is the changes to the environment resulting in more modern people the endless stream of health problems: health, chronic diseases, incurable diseases

7、, the aging of the population, and the problem has increasingly come to the fore, the citys public health problems worsened.the environment supervision is after the second world war is paid attention gradually by the society and rises to the national policy stratification plane. its main basis envir

8、onmental protection theory and sustainable development theory. in the social domain, the environment ethics theory emerges day after day, when 20th century intermediate stages, the earth natural ecology and the human energetic ecology presented layer on layer the crisis, the human and nature relatio

9、ns many questions have initiated western thought culture domain reconsidering and engage in introspection.20th century 60s to 70s, environmental protection movement achievement “new social movement” (new social movements), with the anti-war movement, the civil rights movement, the womens movement an

10、d so on sweeps across europe and america together, initiates the challenge to the western society mainstream value and the ideology.the change controlled the literature research in the past “the narrow human center principle” the criticism, and was doing utmost completes one “to face take the biolog

11、y as the central world outlook transformation”.from the current overall situation in harbin city, and reasonable exploitation of resources is a major cause of deterioration of the ecological environment. environmental awareness is not strong in some areas, heavy development light protection, heavy c

12、onstruction light maintenance, take a predatory, the extensive utilization of resources, over the ecological carrying capacity； some departments and units weak regulation, lax law enforcement, poor management, eco-environmental damage has left many repeated, contributing to environmental degradation

13、. existing technologies and means the lack of effective response to these environmental issues at the same time, insufficient inputs to the ecological environment protection and construction for a long time, are also important causes of deterioration of the ecological environment. solving contradict

14、ions and problems of eco-environmental protection, is a long-term and arduous task.in view of this, the research is aimed at the city of harbin local government monitoring of the environment analysis of the status of, and take advantage of the current local government monitoring of the environment i

15、n the process of law enforcement problems, digging deeper reason and, on this basis, in conjunction with harbin city development of practical, local government environmental monitoring program of reform to ensure that local government monitoring of the environment to the letter, and to improve, harb

16、in city environmental quality and promote in harbin city health and sustainable development.keywords：environmental monitoring； ecological environment； sustainable development； harbin city； environmental carrying capacity目 录第一章 绪论71.1 研究背景71.2 研究意义71.3 研究文献综述81.3.1 国外相关研究现状81.3.2 国内环境执法研究91.4 主要概念界定1

17、11.4.1 环境监察执法11111111第二章 相关理论综述122.1 公共利益理论12131314第三章 哈尔滨市环境监察存在问题16163.1.1 结构组织163.1.2 监察工作现状18193.2.1积累大量污染防治资金，为哈尔滨市环境质量改善提供资金保障193.2.2查处、纠正环境违法行为，有效遏制环境质量下滑的趋势19203.3.1 生态环境保护管理和执法监督体系还需要改善20212121223.4 哈尔滨市环境执法监察效率不高的原因222223232425第四章 哈尔滨市环境监察改善对策建议254.1完善法律、法规，建立地方政府负总责的责任体系254.1.1 地方政府负总责264

18、.1.2 监管部门各负其责264.1.3 企业作为第一责任人264.2加强培训，增强工作人员监管能力274.3加大宣传力度，提高公民安全意识274.4 明确监管职责274.5 建立运行保障机制284.6.1 行政上建立责任制284.6.2 对行政执法行为进行过程监控284.6.3 搞好考核评议制度284.6.4 法律上完善法律、法规，落实责任追究制度28第六章 结论与展望296.1 结论296.2 展望30参考文献31第一章 绪论1.1 研究背景改革开放以来，哈尔滨市生态环境保护取得了一定成绩。特别是近年来随着我国十一五规划期间所提出的可持续发展以来，整体哈尔滨市无论是在生态保护、绿化种植还是

19、水土保养等各方面都取得了骄人的成果。但是，尽管如此我们也必须能够清楚的看到现有哈尔滨市在整体环境保护，特别是在环境监察方面依然面临众多的挑战与困难。具体体现在农业生态环境整体趋势的恶化尚未得到完全遏止，周边地区水土流失情况虽然得到改善，但是依然每年有超过数万公顷的肥沃土壤的流失。而在湿地保护方面，由于近年来哈尔滨市城市化进程的不断加快，大量的工程兴建对于周边湿地带来了巨大的破坏，近几年湿地面积大幅缩减诸如上述问题，不仅严重制约了现有哈尔滨市的整体发展以及城市环境空气质量。更为重要的是无论是对于工业发展还是城市居民的生活都带来了巨大的影响，脏乱差的环境同样也影响了未来哈尔滨市的招商引资工程。除了

20、现代城市发展对于城市环境的影响之外，传统的老工业基地的改造与变迁过程中，由于机械设备的处理以及厂房改造、爆破和修建无一例外都对于全市的环境带来了巨大的影响，严重污染了现有的城市空气，进而影响到全市经济的可持续发展和生态环境安全。我国自20世纪80年代改革开放以来，一直处在多重的、持续不断的转型过程中，包括经济体制、社会形态、发展模式及系统开放等方面的转变。其中，快速变化、复杂性和不确定性是转型期的基本特征，当叠加上越来越重要的国际因素影响后，更加大了这一时期战略制定与制度安排的难度。因此，进入21世纪，特别是“十一五”以来，我国提出经济结构战略性调整和转变经济发展方式-可持续发展战略。从目前哈

21、尔滨市的整体情况而言，造成城市环境质量的根本问题主要在于：一是监督管理的不利，目前虽然哈尔滨市设立了专门的环境监察大队，但是无论是在设备、监督管理方式等各方面都无法满足现有工作的开展与实施，而监督管理的不利无疑导致了环境破坏情况缺乏足够有效地制止与管理；二是地区环境保护意识不强，部分地区管理者过度重视经济开发与城市建设发展，而忽略了对于环境的保护以及可持续性的发展，只重视眼前利益，由此自上而下的发展思维无疑加剧了生态环境的退化。因此，要改善现有哈尔滨市的整体环境质量，提升区域经济发展的可持续性，就必须要从观念上改变传统的区域发展思维，建立一支长效、能干的环境监察队伍，提升环境监察效率以及对于违

22、法现象的处罚力度。1.2 研究意义随着经济不断发展，环境安全事故也不断发生，连续不断发生的污染问题和污染事件，均给生态环境造成重大影响，这既暴露我国当前一些企业管理上的问题，也暴露出环保管理体制上的问题，改革现行的环境管理体制，强化环保监管职能是摆在环保部门面前的一个亟待解决的问题。环境监察是一种具体的、直接的、“微观”的环境保护执法行为，是环境保护行政部门实施统一监督、强化执法的主要途径之一，是中国社会主义市场经济条件下实施环境监督管理的重要举措。环境监察是在第二次世界大战之后逐渐被社会关注并上升到国家政策层面的。其主要依据环保理论与可持续发展理论。在社会领域，环境伦理学理论日渐兴起，20世

23、纪中期时，地球自然生态和人类精神生态呈现出重重危机，人与自然关系的诸多问题引发了西方思想文化领域的反思和自省。20世纪60年代至70年代，环境保护运动作为“新社会运动”（new social movements）的一支，与反战运动、民权运动、妇女运动等一起席卷欧美，向西方社会主流的价值和意识形态发起挑战。改变过去主宰文学研究的“狭隘的人类中心主义”批评，并且在竭尽全力完成一个“朝向以生物为中心的世界观的转变”。环境监察作为一种具体的、直接的、“微观”的环境保护执法行为，是环境保护行政部门实施统一监督、强化执法的主要途径之一，是中国社会主义市场经济条件下实施环境监督管理的重要举措。环境监察是在第

24、二次世界大战之后逐渐被社会关注并上升到国家政策层面的。其主要依据环保理论与可持续发展理论。在社会领域，环境伦理学理论日渐兴起，20世纪中期时，地球自然生态和人类精神生态呈现出重重危机，人与自然关系的诸多问题引发了西方思想文化领域的反思和自省。本研究旨在通过对哈尔滨市地方政府环境监察现状的分析，把握目前地方政府环境监察执法中存在的问题，挖掘深层次原因，并在此基础上，结合哈尔滨市发展实际，提出地方政府环境监察改革方案，确保地方政府环境监察落到实处，切实改善哈尔滨市环境质量，促进哈尔滨市的健康、可持续发展。1.3 研究文献综述“如何提高环境监察执法效能”是当前国内外领导和专家关注的环境管理热点问题之

25、一，学术界诸多专家和学者也是仁者见仁，智者见智，为政府献计献策。 国外相关研究现状国外关于环境监察的研究较为丰富，且形成了较为系统的理论，并在实践研究中形成了比较有成效的管理策略。第二次世界大战之后，各国学者开始意识到世界人口的疯狂增长和工业化、城市化进程给环境造成了极大的压力，对环境的监察已经成为必须尽快执行的严峻问题。1972年，联合国召开第一次人类环境大会，并通过了人类环境宣言和人类环境行动计划，成立联合国环境规划署。此后，各国纷纷将环境保护和治理作为国家的一项重要任务，并相继出台了环境保护基本法，但这一时期，环境保护的执法力度不强。20实际80年代以后，各国才开始重视环境执法，并逐步完

26、善环境法律，提高环境法律的执法效果。这一时期，环境执法的重点集中于对重点污染源的控制、对环境污染民事责任的追究和污染受害者环境权益的保护、重视公众参与和监督、重视环境法律的详细化和具体化、加大对环境违法行为的处罚力度等方面。部分学者对日本的环境保护执法工作进行了分析、研究和总结。日本在二战战败后的经济复兴门之后经济高速增长的过程中，起初并没有过多的考虑环境保护问题，没有采取必要的、积极的污染防治措施，导致重大污染事件频发。日本在经历一系列严重的环境问题爆发之后，才逐渐实施污染防治政策。一是日本政府开始正确处理环境保护工作和经济发展的关系。政府反省了先污染再治理的做法是错误的。所以，政府也为经济

27、优先发展的决策付出了污染环境、破坏环境的沉痛代价。因此，政府为消除污染、治理环境付出了巨大的经济成本。二是日本一些地方政府在环境保护工作中发挥了重要作用。在其环境执法管理中，一些地方政府调动各方面资源，在国家法律和地方性法规方面构建了严厉的环境保护法规体系，并确保严格实施、保障环境执法管理工作。这些举措使违法企业的成本远远高于其投入治理环境污染的成本，给其施加了强大的外部压力，提升了企业治理污染、保护环境的主动性。三是一些地方政府采取灵活多样的环境政策。如针对国家立法不足，一些地方率先制定具有更为严厉的环境法规；在开发项目审批的过程中，地方政府用行政指导的手段要求开发者必须遵守本地区环保规章并

28、做出相应的环境保护承诺；一些地方政府与排污企业签订污染防止协议，引导、约束排污企业尽力实施一些比国家法律法规要求更加严格的污染治理措施；同时要求企业必须设置内部的污染防治机构等。四是政府注重环境法律法规与经济协调发展。在治理污染的过程中，政府不但注重加强环境保护法律法规建设，还关注各类产业发展进步与环境保护之间的平衡关系。政府尤其加大对一些中小型企业的帮助和扶持力度。 国内环境执法研究有关国内的环境执法研究从研究的主体来看，主要有以下研究成果。（1）环保部门研究：2004年，原国家环保总局组织包括各省环保部在内的相关单位对我国环境执法效能进行了为期2年的研究。该研究试图探索解决“执法、守法成本

29、高，违法成本低”等问题的有效途径：探索人民群众日益高涨的环保要求与低水平的环境执法能力之间矛盾的解决途径。该研究通过实际调查，收集、整理并分析我国环境监察执法效能相关数据，对制约我国环境监察执法效能的法律法规、执法能力、执法技术支持等因素进行深层次剖析，理清我国环境监察执法效能所面临的一些问题。同时，该研究以罚款额度为主要分析对象，以违法与守法的“成本收益分析”为主要方法，借助美国环境违法收益计算模型，结合我国实际情况提出适合计算我国环境违法罚款额度的模型，为相关环境立法中罚款额度的制定提供科学依据。本研究的重点在于通过对现状的分析，研究解决难以加强坏境监管、打击环境违法行为等问题。（2）专家

30、研究：中国海洋大学法政学院吕建华教授等专家于2005年做了研究，认为我国环境执法效能主要问题表现在以下几个方面。一是环境立法不完善、法律体系不健全，吕教授认为我国的环境保护立法工作存在许多不完善的地方，而立法不完善正是造成我国环境执法工作难以开展的根本性原因。二是我国环境执法体制机制不顺，环境行执法多头执法，条块分割的环境保护行政主管部门总管以及其他相关政府主管部门分管相结合的执法模式，执法体制缺乏有效的协调配合机制，各地区、各部门之间分头行动，各自为政。三是监督体制不够明确，环境行政执法监督机构缺乏独立性，环境保护执法机构的内部监督、制约机制不够健全；外部监督制约机制也非很薄弱，公众参与水平

31、不高，其他国家机关的监督往往流于形式。四是存在地方保护主义，少数地方政府或领导利用行政方式支持采用不正当手段保护本地区“整体”利益，甚至拉拢、腐蚀环境执法人员，干预、阻挠正常的打击违法排污、保护地区环境的执法活动。五是环境执法主体自身还存在问题，突出表现环境行政执法趋利化、利益驱动执法；缺乏必要的扣押、查封、取缔等强制手段，对肆意排污、污染环境等恶劣违法行为不能采取相应的强制行政措施；执法主体自由裁量权较大，运用时往往不公；执法经费不足、力量薄弱，取证仪器设备、交通工具、通讯工具等方面还不能真正适应新形势。六是环境执法相对人缺少必要的环保意识，法制观念不强，是造成环境执法效能不高和执法困难的根

32、源之一，也是造成环境保护形势严峻的重要主观原因。 针对这些问题，专家们提出以下提升中国环境执法效能的对策：一是完善环境立法；二是横向集中，纵向分散，理顺我国环境执法体制；三是重视环境执法程序；四是加强监督监察，落实环境行政执法责任制；五是加强环境保护政绩的考核，促使各级政府真正加强环境保护执法工作；六是改革司法制度，走出环境行政诉讼困局；七是应对wto规则的挑战；八是加强环境监察执法系统自身队伍建设；九是建立环境行政强制制度，保证执法效果；十是引入激励机制，注重成本效益分析。该研究主要偏重于国家宏观层面。（3）业内人士研究：广西临桂县环境监察大队龙林广于2011年研究认为，环境保护行政执法中，

33、影响执法效能的因素包括以下六个方面。一是地方行政干预环境保护执法。二是环境法律法规不尽完善，执法操作存在困难。三是现行环境管理体制中存在不利于发挥执法效能的诱因。四是环境执法能力不能满足环境保护工作需求，执法队伍人员素质不高，执法力量不薄弱等都是困扰环境执法效能提升的主要因素。五是环境执法体制机制不健全，在环境执法的事前、事中、事后三个阶段都存在一定程度的缺位现象。六是地方企业单纯逐利，环保意识不足。 对此，龙林广认为提高环境监察执法效能，也应该结合工作实际，与时俱进，要分析当前环保执法工作面临的新特点、新问题，研究解决方案。一是完善环保法律法规，逐步建立完善的环境法规标准体系。二是健全环境监

34、察执法体制机制，完善执法制度和程序，坚持事前防范与法制教育并举，岗位管理与机制创新同步。三是规范环境监察执法行为，加大环保宣传引导力度。四是借鉴国际先进环境管理经验，健全国内环境保护管理制度，结合国情有效完善环境管理制度，实施大部门环境管理体制，形成环保工作统筹管理和群策群力。五是加大培训力度、引入必要的竞争机制，提高环境监察执法人员素质，加强环境监察执法人员管理，全方位提高环境监察执法能效。龙林广的研究主要侧重于县级环境监察执法中操作性问题。1.4 主要概念界定 环境监察执法 环境监察执法演变：环境监察原为环境监理，始于20世纪80年代末，21世纪初，全国各地已逐步将“环境监理”名称变更为“

35、环境监察”。 环境监察定义：是指环境保护主管部门依据环境保护法律、法规、规章和其他规范性文件实施的行政执法活动。1.4.2环境监察执法效能 环境监察执法效能是指通过环保行政执法活动达到预期结果或影响的程度，主要指环境监察执法机构代表政府向公众提供环境保护服务的水平和能力，包括环境监察执法的数量、质量、效果、影响、能力、公众满意度等多方面的要求。1.4.3污染物总量减排 污染物总量减排是上级政府对下级政府下达辖区空气中二氧化硫、氮氧化物和水中化学需氧量、氨氮4项指标年度排放总量较上年各指标总量的减少量。污染物总量减排是考核各级政府环保工作的一项定量指标，该指标和计划生育一样对下级政府主要领导的工

36、作具有一票否决作用。1.5研究内容与方法 在本论文的第一部分，笔者对当前环境保护和环境监察执法效能形势进行了较为全面的分析，对国内外有关研究进行了梳理，明确定位环境监察执法和环境监察执法效能的定义。在第二部分中，笔者对哈尔滨市环境监察执法现状进行阐述，重点概括哈尔滨市环境监察执法的现状和取得的成就，并就当前和今后一个时期哈尔滨市环境监察执法效能面临的挑战进行了研究。之后重点分析了制约哈尔滨市环境监察执法效能提升的主要问题。在第三部分中，笔者分析了影响哈尔滨市环境监察执法效能提升的主要原因。第四部分主要针对哈尔滨市环境监察执法效能中存在的问题和原因，提出了相应的解决对策。基于上述整体思路及论文内

37、容，在研究方法上，本论文从行政管理学理论出发，运用相关管理学、经济学、社会学的理论，并结合部分个案分析，对研究对象进行解析。具体来说，笔者主要采取了包括文献研究法、比较分析法、统计法、个案分析法等。除了上述各种方法之外，收集资料的手段还有专家访谈、分析论证、网上搜索、收集书面材料等可实现的方式方法。第二章 相关理论综述2.1 可持续发展理论可持续发展理论思想深刻、体系复杂，是一个开放的发展的理论。从人地关系的角度讲，可概括为三个方面的内容，即自然观、经济观和伦理观。可持续发展的自然观要求人类现代的社会活动以及发展必须建立在与自然界和平共处基础上，尊重自然发展规律，承认人类是整个自然生物循环中的

38、一部分而非是主宰者，明确人类在自然中的从属地位；可持续发展的经济观，就是要正确处理经济增长与生态环境、社会发展的关系，经济的发展并不应该以自然的破坏为代价，人类的发展也不是无节制地无限制地对于自然索取的过程，我们应该进一步协调三者之间的关系，真正做到平衡发展，在保证人类社会发展进步的同时，也要维护好自然环境资源。可持续发展的伦理观是关于发展中的伦理问题，即任何一个国家的发展都不应该牺牲其他国家的利益，城市间的发展也不是以牺牲一部分利益为代价的，彼此之间、地区之间应该互相配合，形成良性的互动与循环，而非是互相的抵触与排斥。我国自20世纪80年代改革开放以来，一直处在多重的、持续不断的转型过程中，

39、包括经济体制、社会形态、发展模式及系统开放等方面的转变。其中，快速变化、复杂性和不确定性是转型期的基本特征，当叠加上越来越重要的国际因素影响后，更加大了这一时期战略制定与制度安排的难度。因此，进入21世纪，特别是“十一五”以来，我国提出经济结构战略性调整和转变经济发展方式-可持续发展战略。可持续发展的核心思想是，经济发展，保护资源和保护生态环境协调一致，让子孙后代能够享受充分的资源和良好的资源环境。同时包括：健康的经济发展应建立在生态可持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础上；它所追求的目标是：既要使人类的各种需要得到满足，个人得到充分发展；又要保护资源和生态环境，不对后代人的生存

40、和发展构成威胁；它特别关注的是各种经济活动的生态合理性，强调对资源、环境有利的经济活动应给予鼓励，反之则应予以摈弃。我国近年来根据经济发展的特点，提出了实施可持续发展战略的指导思想。 2.2公共选择理论公共选择理论运用经济学分析工具和分析方法提出了人类在政治市场和经济市场中活动的是同一个人-“经济人”。政治家和官僚的行为同经济学家研究的其他人的行为没有任何不同 （美）布坎南：自由、市场与国家m上海三联书，1989。在现代经济发展前提下，无论是企业还是个人都是追逐自身利益的最大化，他们寻求的是如何通过现有资源以及手段去提升自己的利益。但是，资源的稀缺性决定了我们无法满足每一个人的实际利益需求。因

41、此，政府在这其中就起着至关重要的作用，其必须要将资源进行合理的分配，由此也就出现了寻租现象，即人们为了能够谋求更多的利益而参与到与政府之间的某种利益纠葛中，进而与政府“合谋”共同形成对于某种资源的垄断。 因此，公共选择理论认为政府本身作为资源的分配者，他们并非是毫无自我利益的组织，这就要求必须要对其行为进行适当的约束与管制，其中最为有效的方式就是民主机构以及监督组织的建立，借助于外部监管来约束政府的行为。从而形成了互相牵制与双重管制的现象，由此保证了社会的公共利益，而政府的选择能够更好地服务于多数人的需求。美国宪政学家詹姆斯麦迪逊认为依靠人民是对政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅助性的

42、预防措施” （美）汉密尔顿：联邦党人文集m商务印书馆，1980。因此，外部监督与管理在现代日益复杂的政府机构与体系中变得至关重要，只有通过内部以及外部的共同牵制才能够真正保证政府的行为是多数人的选择，是能够满足多数人的利益，而非是服务于一小部分个人的利益团体。 2.3监管成本理论 经济学理论告诉我们资源是具有稀缺性的，这就要求我们必须考虑资源约束。实施金融监管显然需要耗费资源，但是这一过程有可能是不划算的，即监管所投入的资源成本有可能大于监管所实现的目标收益。这种“不划算”也可以理解为，在整个金融监管过程中所投入的资源原本可以有更合理、更有效率的用处，能带来更大的收益。因此不管怎么说，当我们在

43、构建理想的监管法律制度时，必须考虑监管成本因素。 虽然监管成本理论为我们考察监管成本和收益提供了新的思路，但是，由于现实中准确定量分析监管产生的各种收益非常困难，因此成本收益的分析方法无法有效的评估监管法律制度效率，应采用成本有效性分析的方法予以替代。在这方面，周道许在其著作现代金融监管体制研究中指出：“在无法确定某项公共项目的具体收益时，可以用目标的完成程度取而代之，并计算它与成本之间的比例。如果能够有效地完成目标，那么毫无疑问，成本更低的方案要优于成本较高的方案 周道许.现代金融监管体制研究m.中国金融出版社，1999。”因此，只要我们在特定背景下对监管所达到的目标的完成度，以及该监管模式

44、的直接成本、间接成本进行分析比较，我们就能够对该监管模式的实际效率进行有效评估。同时，通过对不同监管模式之间进行比较，我们对各种不同的监管模式进行效率评估。总之，监管成本理论为我们设立和评价监管法律制度设立了客观标准。2.4多元治理理论“治理”，英文为governance，原意是控制、引导和操纵，在1989年世界银行关于非洲的报告中，“治理”一词首次出现。治理的目的是社会公正、生态可持续性、政治参与、经济有效性和文化多样化。随着社会的发展，人们对于治理本身的定义也在不断的发生变化。自从20世纪90代以来，西方政治学和经济学家赋予governance 新的含意，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经

45、典意义，而且其涵意也与government相去甚远。它不再只局限制政治学领域，而被广泛作用于社会经济学领域，西方学者，特别是政治社会学家和政治学家，对治理做出了许多新的界定。在治理理论的大量学术文献中，最负盛名的是治理理论的主要创始人之一j. n. rosenau（1995）在其代表作21 世纪的治理（governance in the twenty-first century）等文章中，将治理定义为：“活动领域里的一系列管理机制，虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是由共同目标支持的一种活动，这些管理活动无须依靠国家的强制力量来表现,他们的主体未必是政府。”而多元主体、多

46、中心的治理是治理理论的核心，不是单独靠行政部门的治理，现代治理理论更趋向于将政府的角色定位为中介者，即制定多中心治理制度中的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务的处理提供依据和便利。单一的政府主体在现代公共事务的高度复杂化和不确定性的情况下，已经显得力不从心。因此，重大突发性公共事件的网络治理不仅仅要关注政府自身的改革，更应当注重“在不同的企业、非政府组织、公民以及不同层级的政府和不同的地区、社区、国家的不同利益主体之间的博弈中进行不懈的政治协调”。由此，在现代公共危机应对与管理过程中，政府首先应该积极引导居民去正确看待与认识不同信息的真实度

47、与可靠性，之后与社会团体以及公共组织互相联合，进而采取有针对性的应变措施。由此，未来政府、公共权力组织和民间组织都可能成为权力的中心。并且治理理论要求政府在危机应对过程中必须要第一时间采取有效措施，并且在危机管理过程中并非是像传统的一味的封锁、否认事实或是消息，而是由以强制性为主转变为以平等、对话、合作为主的多元化手段。特别是注重在市场原则基础上的分权合作。与此同时，在整个危机爆发之后的处理过程中，它所依靠的是合作网络的一种权威，而不单是政府和公共组织的权威。第三章 哈尔滨市环境监察存在问题虽然近年来哈尔滨市对于环境监察力度不断提升，但是我们仍要更清楚地认识到，我国现有的经济增长依然是建立在大

48、规模的资源消耗上，依然是粗放型的经济增长，与可持续发展中所要求的集约型的经济增长方式依然存在一定的差距。而粗放型的经济增长形式必然是对于资源的大量消耗以及对于环境的不断污染与破坏，从而最终影响到城市居民的生活水平。因此，为了能够有效实现经济转型以及经济发展模式的改变，包括哈尔滨市在内的全国许多城市都已经充分意识到了可持续发展的重要性，不断实现经济发展模式的转变，同时在此过程中加强相关城市环境保护立法，提升城市环境监察效率，从而在经济发展的过程中降低对于环境的破坏力度，营造一个良好的生态发展。3.1哈尔滨市环境执法的现状 结构组织哈尔滨市环境保护局主要包括：道里分局、道外分局、南岗分局、香坊分局

49、以及平房分局五个分局机构。其哈尔滨市环境保护局机构设置如图3-1：图3-1 哈尔滨市环境保护局机构组织图具体各个部门职责：（1）环境信访办公室协助局领导通过对相关信件以及内容的处理，根据市民日常的举报等，充分利用全市居民的参与度，从而结合政府自身力量对现有的城市环境进行监察与管理，力求提升现有哈尔滨市环境监察效率。（2）规划财务处组织编制全市功能区划、环境保护规划，根据不同城区现有的经济发展情况以及环境污染情况对资源进行重新的配置与分配，从而能够保证环境监察工作的有效性与针对性，同时借助于资金的划拨保证了各个区域内的环境监察工作的正常开展。（3）政策法规处主要负责哈尔滨市整体的环境保护方面以及

50、监察方面法律的起草。通过结合目前哈尔滨市环境保护与监察的需求，同时在调研了具体区域环境监察与保护中的不足，特别是法律法规缺失所带来的职责不明确、处罚力度不够以及法律空白等进行针对性的法律政策的填补，进而更好地服务于现有环境监察工作。（4）科技标准处主要是负责技术任务，根据现有城市环境监察中所面临的技术问题进行针对性的检测以及帮助，同时参与指导、推动循环经济和环保产业发展，从技术指导以及检测设备的更新和配置上给予环境监察支持。（5）环境影响评价处主要是对目前哈尔滨市不同产业发展以及企业发展过程中对于环境影响进行评估，从而确定不同的监察重点，由此保证了监察的针对性与效率，并且对于新建项目进行环境影

51、响评估，保证未来每一个新建项目都能够满足目前哈尔滨市所制定的环境保护标准。（6）污染防治处根据哈尔冰市目前的环境污染情况进行分类与整治工作的处理与开展，从而尽可能在源头在项目最初的开展中针对不同的污染进行相应的预防与防治措施的开展。（7）自然生态保护处负责对哈尔滨市管辖范围内的自然保护区进行定期的检测与管理，包括湿地面积、水土流失状况以及水质、空气情况的检测等等，保证现有的自然生态不会受到工业化发展影响，并且合理评估现有的自然保护区的实际管理现状，对周边的影响因素进行管理与监督。（8）污染物排放总量控制处根据各个厂在建设之初所制定与设定的污染排放总量进行监督管理，从而保证其污染排放的控制，更好

52、的实现了企业节能减排工作。（9）环境保护督查处负责对日常政府环保目标实施与完成的监督与管理，同时根据每年城市环境质量状况进行不同的目标制定，从而保证了整体城市环境改善进度的合理实施。（10）水环境管理处针对哈尔滨市的水质情况拟定相应的保护措施，同时针对部分污染排放重点企业进行实施监察，对于违法企业则进行整治与清理，并且对于区域内污染严重的区域进行饮水警报的发布。（11）对外合作处随着哈尔滨市环境监察的发展，其与外省市以及外国相关机构组织的合作也日益频繁。而对外合作处主要负责对外接洽与联系，共同做好环境保护与宣传工作，并且加强彼此之间的环境监察工作经验交流，共同促进环境监察效率，保证区域内的环境

53、质量。 监察工作现状目前，哈尔滨市环境监察支队根据精细化管理工作要求，在环境执法中，实行责任网格化、执法模块化、管理分类化的“三化”执法新模式。“责任网格化”就是按照辖区污染源划定若干主体网格和单元网格，进一步明确各级环保部门和监察机构各级领导和干部在环境安全执法监管过程中的任务和责任，逐级签订目标责任书，增强执法人员履职尽责的自觉性。“执法模块化”就是根据现场检查、环境违法案件调查等现场执法工作内容、方法，制定各种执法模板，以相对固定的格式进行统一和规范。“管理分类化”就是把监管的企业分为环保守法企业、环境监察警示企业和严管企业，每类企业再按照行业特征和污染物排放划分为a、b、c三类，进行精

54、细化管理。实行“三化”管理后，全市各级环境监察人员明晰了工作责任、规范了执法行为，切实提高了环境执法水平。近年来，哈尔滨市环保部在已取得成效的基础上，继续加大基础建设和体系建设力度。在基础建设方面，达到城乡环境综合整治定量考核、创建环保模范城市、污染减排三表合一，形成排污申报、在线监控和现场核定三表合一；完善创建环保模范城市、执法监管等档案建设。在深化体系建设方面，重点完善在线监控体系和绩效评估考核体系。最大限度整合现有断面水质、区域大气、机动车尾气、放射源等在线监测网络。科学研判目标制定、跟踪督促目标落实、评估考核目标成效。“十五”和“十一五”期间，由于我国中央政府对于环境质量以及可持续发展

55、的重视，哈尔滨市积极开展了一系列的环境监察讲座以及会议，不断商议与提升目前哈尔滨市各级政府的环境监察工作效率，力争能够更好地改善与提升整个监察大队的工作效率以及质量。截止至2011年底，哈尔滨市、区县两级监察部门共完成547936次现场环境监督执法检查。其中污染防治设施现场检查134475次，建设项目现场监督检查25310次，限期治理项目现场检查50850次，污染物排放许可证现场监督检查95062次，排污申报登记检查单位108836户，申报登记53187家，其他类别早检、晚检、巡检等共检查80216次。对63931台(套)污染防治设施进行了环境执法检查，正常运转设施48766台(套)，正常运转

56、率达76%。办理申请人民法院强制执行案件229件，执行完毕193件，执结率84.28，从立案到强制执行完毕，最短为5个月，最长为5年零两个月。多年的发展以及哈尔滨市各级政府对于环境监察的重视程度的日益提升，可以清楚地看到现有哈尔滨市的空气质量、水环境质量等均较上世纪七八十年代有了明显的改善，改变了人们对于传统哈尔滨市老工业区环境质量差的总体影响，并且受益于良好的环境执法对于现有的哈尔滨市的经济发展以及城市建设也起到了良好的促进作用。3.2.1查处、纠正环境违法行为，有效遏制环境质量下滑的趋势哈尔滨市是传统的老工业区，因此在过去人们的严重哈尔滨的空气质量状况非常差。但是，随着近年来哈尔滨市各级政

57、府对于环境质量监察的重视程度，大大改善了人们对于哈尔滨市传统的老工业区空气混浊、水环境质量差的看法，并且借助于良好而严格的环境监察，有效遏制了许多的潜在犯罪行为。对于部分犯罪分子以及违法排放企业起到了一定的震慑作用，从而使得哈尔滨市的环境质量得到了较大的改观，有效的遏制违法排污企业的不法排污行为。哈尔滨市的空气质量优良天数逐年提升，从2005年的184天，逐步提升到了2010年的276天。3.2.2积累大量污染防治资金，为哈尔滨市环境质量改善提供资金保障环境监察本身是一项复杂的工程，不仅仅是需要每一位人员都具有良好专业素质以及监察素质，更为重要的是需要大量的资金投入，不仅是需要大量的人力资本的

58、投入，同时也需要相应的监察设备、检测设备等各方面设备的购置，并且随着现代企业污染方式、排放措施以及污染源的数量的增多，使得在实际监察管理中必须要能够不断对现有设备进行更新与添置。因此，资金的管理室哈尔滨市环境监察中十分重要的环节。为了能够保证资金筹措以及使用的有效性，保证整个环境监察资金的充裕性，哈尔滨市政府一方面每年都会从全市财政支出中拨出一定的份额用于环境监察工作，并且随着对于环境监察工作的重视程度的不断提升，其每年所拨付的额度也不断上升；另一方面由于环境监察力度的提升以及相关法律法规的不断完善，哈尔滨市本身对于相关企业的处罚力度以及监察力度也在随之提高，由此对部分高排放企业收取相应的排污费用以及违法