中国目前电力工业问题所在

1、中国目前电力工业问题所在我国在第九个五年计划中，电力工业在（在制改革和发展中都取得了 巨大成绩，全国从中央到地方都实现了政企分开，成立了电力公司和 电力行业协会，净增装机容量 1.02 亿千瓦，净增发电量 3616 亿千瓦 时，总容量达到 3.19 亿千瓦，总发电量达到 13685 亿千瓦时，扭转了 20 多年的缺电局面，使中国电力工业跃居世界第二位。最近各省、市、 自治区电力公司总结了“九五”电力工业进展情况，对我国当前电力 工业存有的问题进行了分析，归纳起来有十个问题。一、政企分开后，政府管电职能有所削弱。我国电力工业自 1998 年起在中央层面实现政企分开，从 2000年开始 省及省以下

2、实现了政企分开。电力行政职能有国家经贸委和省及省以 下经委（计经委）负责，中央及大多数省成立了电力企协，国家电力 公司和省、市、自治区成立了电力公司（电力集团公司），另外还有 为数众多的发电公司。因为国家经贸委和省、地、市县经委（计经委） 管电机构的人数很少，又没有成立相对应的电力管制委员会，很多管 电职能是委托电力公司和行业协会代为办理，因此政府管电职能有所 削弱。在政企分开过程中，电力工业内部非商业化社会目标（如医院、 住房、食堂、公园等），和电力工业外部非商业化社会目标（如低价 支持贫困地区、农业用电、支农产品用电、救灾用电等），应当随着 政企分开改由政府负担，只有在这种条件下，才能使电

3、力企业实现公 司化改组，商业运营，法制化管理的条件。电力工业要真正走向政企 分开还有很多事情要做。二、电源结构调整，尚未取得共论。“十五”计划纲要提出，“进一步调整电源结构，充分利用现有发电 能力，积极发展水电，坑口大机组火电，压缩小火电，适度发展核电， 鼓励热电联产和综合利用发电。”实践业已证明，只有适时发展大型 电站，始终保持电力供求平衡，才能遏制小火电的发展，但近年来大 型水火电站前期工作滞后，开工规模不是，已经严重制约大型水火电 站的及时投产，自 1997 年电力供求缓和之后，大中型电站在建规模和 投产容量之比逐年下降， 1997 年至 2000 年分别为 5.14 、 4.86 、4

4、.32 、 和 3.86 ，“九五”结转到“十五”的在建规模偏小，目前供电紧张的 广东、浙江、河北南网缺电数量将增加，京津唐、上海、江苏、山东、 广西、宁夏等省区将在 2002-2003 年开始缺电。电源结构中的另一个突出问题是调峰能力不足，特别是南方水电比重 大的省区，西南各省和广西，径流式水电站比重大，调节性能差，丰 枯水出力悬殊，火电调峰能力不足，枯水期缺电，丰水期弃水的问题 比较突出。解决调峰能力不足，究竟是抑止高峰负荷增长？还是提升 现有发电设备调峰能力？电源结构中的第三个问题是小火电、小水电 无序发展。国家早就提出要关停小火电（包括小煤电和小油电），除 国电公司系统严格执行外，地方

5、小火电关停不落实，有的省新建小火 电的势头没有遇制，有的借修建热电厂为名，发展凝汽式小煤电，企 业自备小火电厂也出现无序发展。另外，并网小水电发展迅速，小水 电大多数是经流式，汛期与网内大电厂抢发电，枯水期出力不足，要 求大电网供电，加剧了电网丰枯期电力供应的矛盾，在水电比重大的 省区水电多，火电少，本来已经有很多电能无法消纳，继续发展径流 式小水电，使得丰水愈丰，枯水愈枯，实质是一种重复建设。三、国电公司系统债务沉重，资金筹措困难。我国改革开放长期维持较低的电价，一是靠降低国电公司系统的利润 率，二是靠提升负债率来维持的。特别是“九五”期间大规模的城乡 电网改造，产生了良好的社会效益（被称为

6、德政工程，民心工程）， 并为中国电力工业长远发展打下良好基础，但也大大加重了国电公司 系统的财务负担。因为城乡电网改造投资 80%是银行贷款，工程完工后 形成大量固定资产，折旧、利息计入成本后，财务费用大大增加，还 贷任务很重，但还本付息电价迟迟未能出台，正面临巨额亏损。据国 家电力公司估计，到 2000 年，资产负债率已达到 61.42%，净资产利润 率仅 1.78%，总资产利润率 0.6%。从这些指标来看，“九五”末国电 公司系统财务指标已达到临界点，“十五”计划所需的资本金已经难已筹措，如果继续维持 20%资本金的标准，“十五”末期资产负绩率还 会上升，将严重影响电力工业的发展。四、科学

7、合理的电价机制尚未形成，电价结构极不合理。1996 年施行的电力法规定，“制定电价，应当合理补偿成本，合 理确定收益，依法计入税金，坚持公平负担，促进电力建设。”“十 五”计划纲要明确要“健全合理的电价形成机制。”我国自改革开放 以来，为解决长期严重缺电，在电价上实行新电新价，老电老价，对 新建电厂给予价外征收电力建设资金和还本付息定价。是新建电厂按 还本付息定价的企业获得超额利润，而输电、配电、售电领域缺乏政 策支持，甚至亏损经营，到目前为止这种情况没有根本改变。当前问 题是：上网电价体系混乱。有的地方仍维持一厂一价，甚至一机一价，上网 电价定价原则改为按经营期还本付息定价后，新增电量供电成

8、本只考 虑 0.03 元，造成电网企业无力还本付息和筹措建设资金，输电、配电、 售电企业不能合理补偿成本，不能获得合理利润。终端用户电价不合理。没有按用电性质分类，电价严重扭曲，居民生 活电价偏低，工业用电电价偏高；基本电价偏低，电度电价偏高。因 为电价不合理，造成电力资源的严重浪费，并使高峰负荷，峰谷差异 超常拉大，负荷率和负荷利用小时数下降。30优惠电价种类繁多。对部分用户的优惠等于对其他用户的剥夺，现在 优惠电价种类繁多，甚至实行一厂一价；居民生活用电电价已经很低， 还要在低电价用户实行多用电降价优惠；特别是西北地区对高扬程径 流电价降低到 3-4 分钱/ 千瓦时，如甘肃省高扬程径流优惠

9、电量达到 亿千瓦时，占全部售电量的 10%以上。取消各种电价后没有相对应的补偿措施的。改革开放后，电价改革采 取渐进式改革措施，为了维持较低的电价水平，采取了价外加价的措 施，后来造成加价种类繁多，自 1998 年开始取消各种乱加价乱收费是 必要的，但是有些加价属于电价的补充，是必不可少的，应当在取消加价的同时，适应提升电价。如近年采取降低供电工程贴费，并且决 定在城农网改造完成后，取消供电工程贴费，为保证电网建设资金的 来源，应适当提升终端电价。难以推广电力需求侧管理。 1995年 5月国家计委，国家经贸委和电力 工业部要决定全国推行峰谷分时电价，要求在 3-4 年内转移高峰负荷 10%-1

10、5%，约 1000-1200 万千瓦（见 1995 年中国电力年鉴）。因为厂 网分开后，上网电价未实行峰谷分时电价，配电企业按平均电价购电， 推行峰谷分时电价时，低谷电卖得越多，收入减少越多，减收无法补 偿，严重制约峰谷分时电价的推广应用。同时也影响蓄冰空调和可停 电电价的使用，推广电力需求侧管理缺乏动力。电热欠费居高不下。为保证电热费的回收， 1992 年曾规定用户要缴纳 电费保证金，但当时的规定仅对三资企业和私营企业实施。实际上欠 费主要是国有企业和机关事业单位，电费保证金不能起到应有的作用 而被取消。目前电热用户欠费仍相当严重，影响电力企业正常生产。五、电网建设有所改善，困难仍然很多。近

11、年来在电力结构调整中，注意了增强电网建设，各地区、各省、区、 市网架建设有所改善，但因为电网企业利润率低，资本金筹措十分困 难，电网建设还本付息政策未出台，尚不具备还本付息能力，电网发 展滞后于电源发展的问题还没有从本本上解决。输电线路走廊和变电 站址未纳入城市规划，线路走廊和变电站址选择越来越困难，政策处 理时间长，要求高，难度大，有的项目一拖好几年，延误了建设工期， 影响了用户供电。电力工业作为公用事业，线路走廊和变电站用地应 当明确由政府征用土地，任何单位和个人不得非法占用和阻挠。六、城网、农网改造成绩很大，尚需继续努力。国家 1998 年开始用三年时间，投资 3000多亿元，进行城网和

12、农网改 造，已经取得了很大成绩，这部分工程预计到 2001 年年底可全面完成 但从各省的总结来看，城网建设与改造仅限于公用配电网，大中企业 内部的配电设施和企业转供电部分尚未全面改造；农网建设与改造的 公共配电网各省、区、市完成的水准不同，约完成 40%-60%，最近国家 计委和国家电力公司已决定再投资 1000 亿进行农网建设与改造的第二 期工程；另外还有三个部分需要考虑：一是县级市、县城及城乡结合 部电网的建设与改造；二是国营农场、林场和草场电网的建设与改造； 三是全国还有 2600万无电人口用电问题的供电。关于 2600 万无电人 口用电问题，靠公用电网延伸供电投资和成本太高，是不适宜的

13、， 1996 年由国家计委牵头制定的中国“光明工程”计划，曾明确到 2010 年利用风力发电和光伏发电技术解决 2300 万边远地区人口的用电问题， （见 1999 白皮书，中国新能源与可再生能源）。看来用小风电， 小光电、微水电等分散电源解决无电人口是比较合理的，但当时还没 有出台城网、农网建设与改造计划，现在估计 2003年至 2004年可以 全面完成城网和农网建设与改造，无电人口的用电问题最好能提前到 “十五“计划期内解决。七、理顺农电管理体制，未能完全实现。1999 年 1 月国务院批转国家经贸委关于加快农村电力体制改革增强农 村电力管理意见的通知（见 1999年 1月23日中国电力报

14、），要求全 国统一由省（区、市）电力公司直管或代管，原则上一县一公司并实 现县（市）乡（镇）电力一体化管理。截止到 2001年 7月统计由省 （区、市）电力公司直管或代管的县供电企业已有 1852 个，大约尚有 600个左右的自供自管县尚未按照直供直管县，趸售县的改革原则进行 改革。自 1998 年开始实施的农村“两改一同价”，目的是为了加快农 村电网建设与改造，解决农电的政企不分问题，同时实现农村电网的 统一规划问题。应当说在解放初期，我国电力工业尚不发达，农村大 多数地区无电，在当时条件下发展小水电，小火电建设小电网为农村 供电有着积极意义；但当全国农村普遍实现通电以后，继续保留小电 源，

15、会防碍地方经济发展和人民生活水平的提升，在这次农网建设与 改造中，大小电网争供电区的矛盾日益突出，用户不能自由选择供电 企业，重复投资，重复建设问题严重。八、电力工业税费改革取得成效，但税负偏重改革开放以后，为了加快发展电力工业，采取绕开价格，用价外加价 来筹集电力建设资金和弥补电价内未能解决的费用，出现了名目繁多 的加价和收费，自 1998 年起国家采取果断措施取消乱加价、乱收费， 取得了明显的效果，到目前为止只剩下供电工程贴费和三峡建设基金 等少数经国务院批准的项目。当前主要问题是税赋偏重，税负不公和 所得税不合理。电力工业税赋偏重，一是增值税明显高于其他产业，因为我国实行的 是“生产型”

16、增值税，投资性支出不作为进项税抵扣，电力工业是资 金最密集的产业，致使电力企业纳税水平高出工业平均税率40%多；二是进项税抵扣率低，如煤炭为 13%，运输业仅 7%，还有铁道部门收取 的 20 多项运杂费未抵扣；三是超额纳税，现行的“权责发生制”纳税 方式，用户欠缴的电费也要纳税。水电、风电与火电之间税负不公。一是水电、风电增值税实征率大大 高于火电。因为火电燃用的燃料可抵扣，水电、风电不用燃料，进项 税抵扣少，水电、风电要比火电多缴 40%-70%的增值税；二是水电隐性 税赋重，水电大都蒹有防洪、给水、旅游、水产养殖等功能，本应由 社会承担的成本，却要有水电承担，给水电增加了隐性税负。电力工

17、业所得税制不合理。国有企业按行政隶属关系纳税，强化了地 方政府的区域封锁意识，使电力企业改制、重组和打破地方壁垒形成 阻力。九、电力环保取得进展，仍面临严峻形势。在发展电力的同时，电力部门非常重视提升能效和治理污染。电力部 门已经开展了双边和多边国际合作，以增强电力工业的环境保护。在 火电厂烟尘排放上，普遍采用电除尘装置，使烟尘排放得到有效控制； 在大容量机组上采用低NOX燃烧器，使NOX非放水平有明显的降低； 工业废水已全部达标排放，并提升了工业废水回用率；脱硫技术也已 起步，此外洁净发电示范工程有四川白马电厂 30 万千瓦循环流化床， 江苏贾汪电厂增压流化床和山东烟台整体煤气化联合循环发电等都已 开始建设。当前最大的问题是 S02的控制问题，近年来国家环保总局 提出要从零点起征SO2排污费，但目前电价中不包括 SO2排污费或安 装脱硫装置的费用，真正实施从零点起征将使电力企业陷入困境。我国一次能源消费以煤为主的情况在相当长的时间内难以改变，电力 工业是用煤大户，电煤消费的煤炭占煤炭产量的比重已由1980年的15%，提升到 2000 年的 61%，将来还会有更多的煤炭要转变成电力来使 用，电力工业要尽可能地减少污染物的排放，实现经济、社会与环境 协调发展，电力企业要使自己成为可持续发展的佼佼者，还任重而道 远。十、多种经营