电子政务与政府流程管理

1、第七章 电子政务与政府流程管理7.1 电子政务与政务流程当前，由管理型政府向服务型政府转变是政府改革的重要目标之一。对于服务型政府而言，社会公众是政府的“客户”。随着电子政务的发展和普及，建立电子化的政府管理体系，向全社会提供高效优质、透明规范的全方位的管理和服务，已经万事俱备。通过政府流程再造，不断提高公众服务质量和水平，打造服务型、效能型、法制型、责任型政府无疑是明智之举。流传管理是一种以规范化的业务流程为中心，以持续的提高组织业务绩效为目标的系统化方法。流传管理的本质目标是构造卓越的业务流程。流传管理对于电子政务影响深远。传统的科层制和职能制的政府管理模式是建立在劳动分工理论和职能分工理

2、论基础上的，其弊端逐渐演变为公共服务效率的无形障碍。在此背景下，流程管理作为一种全新的管理模式应运而生。作为一种管理理念和管理模式，流传管理是政府从粗放式管理走向精细化管理的重要标志。7.1.1政务流程的含义政务流程是指政府在实施管理和提供服务时，为实现行政目标，履行行政职能所进行的、能够体现政务活动规律的一系列活动步骤的集合。这一概念还可以进一步做出如下的解释：1 政务流程是完成特定任务目标的一系列政务活动的集合；2 政务流程中每个工作单元都有特定的工作任务、工作内容和工作方式；3 政务流程中各个单元在先后次序上具有确定性。电子政务流程的定义有广义和狭义两种。其中广义的政务流程包括党政机关、

3、人大以及政协所进行的各种行政管理流程；而狭义的政务流程一般是指政府部门内部的管理和流程。本书主要讨论狭义的政务流程，即政府部门在对企业和公众提供公共产品、公共服务的过程中的连续的、有规律的事件。政务流程的一个显著的特点就是它有明确的起点和终点，并且有明确的目标。而且，通过流程的转化，可以将显而易见的输入转化成特定的输出。7.1.2政务流程的基本特点1 约束性 政府行为必须符合国家利益，必须维护社会公众的合法权益，政府必须依法行政。政府流程中，只要法律没有授权，就不能在流程中为自己创设权利规范，否则就构成违法。2 确定性 政府流程通常被称为政府管理程序或者行政程序。机关工作人员必须严格执行流程，

4、接受其约束，违者将受到处罚。机关工作人员程序违法或者流程不当都要承担相应的法律责任或者行政责任。3 稳定性 政府流程是对政府工作规律的反映，是政府意志的表示，它必须在相当长的时间范围内保持稳定有效，不得“朝令夕改”。因此，制定政府流程必须慎重，不得轻易更改、废止。4 可操作性 政府流程必须明确、具体、可行。制定政府流程时必须遵循客观规律，使其合法、合理、行得通，缺有效果；流程本身必须明晰具体、毫不含糊，这样才能使其真正实行起来。7.1.3政务流程的分类 1 按照流程功能，政务流程可以分为服务流程、支持流程和管理流程。服务流程主要指以公众为导向的为社会提供公共服务和公共产品的政务流程。支持流程是

5、与服务流程有着密切联系的、存在于政府内部的工作中的流程，主要负责向政府内部各部门提供信息和服务，以促进政府内部各部门的配合。管理流程主要负责服务流程和支持流程之间的配合，间接促进公众与政府之间的交流，致力于塑造更好的服务型政府的形象。 2 按照流程重要性，政务流程可以分为核心政务流程和辅助政务流程两大类。核心流程是指那些对政府工作效率的促进程度和对社会需求的满意程度具有重大影响的流程。辅助流程主要负责与保证核心政务流程更加有效地合作。 3 按照流程与部门之间的关系，政务流程可以分为部门内部流程和部门之间的流程。部门内部流程，仅在某部门中运用，其所有活动都集中于该部门内部。部门之间的流程存在于多

6、个政府部门之内与之间，按照流程在组织层次中传递的方向分为纵向流程和横向流程。纵向流程是指在同一政务系统内部根据从高到低或从低到高的层级进行划分，横向流程是指同一层级内横跨不同部门的流程。在跨部门流程的运用中，会涉及多个部门的业务。需要指出的是，跨部门政务流程的缺陷是整体工作效率低下，公众满意度低，因此它是政务流程再造的主要对象。7.1.4传统政务流程的局限传统政务流程以职能分工为基础，建立了现代科层结构。在建立初期，科层结构的确显示了很大的积极作用。然而，随着信息时代和知识经济的来临，很多政务都产生了很大的变化，而建立在传统流程及管理方式上的传统政务流程却发展缓慢，仍然强调控制和计划，较少顾及

7、公共服务的效率和公众的需求。传统政务流程已经不能适应剧烈变化的社会环境，其弊端日益凸显，主要表现在以下几个方面：1）传统政务流程机械而僵化，缺乏整体协调政务工作的各个流程部门按照功能进行划分、垂直管理，各部门严格按照制度规定按部就班地工作，就容易导致三个方面的问题：一是各部门重局部效率而牺牲组织整体效率。二是政务流程运作时间长，部门之间协调困难，成本高。由于部门各自为政，只关心和考虑自己管辖的任务和利益，而不关心具体业务的轻重缓急，也无人对整体流程负责。三是组织容易出现问题，且问题发生后，往往很难找到其根源所在。由于各部门只关心自己管辖范围内的局部业务，而不关心整个业务流程活动的最终效果，就使

8、组织缺乏对外界需求以及环境变迁信息的整体感知能力以及采取整体措施回应的能力，容易导致问题的发生。2）传统政务流程体系庞杂、政务活动分割严重由于社会的高速发展，人们的联系和政府需要处理的事务地种类和数量也越来越多，基于分工思想，必然造成政府机构和人员的数量同步增加。公共服务的信息流和价值流被肢解为多个部门、多个层级，处于无法控制的分散状态。一项政务活动要经过众多部门和环节的配合，社会公众和交接部门经常处在等待处理的状态，这就导致了资源的闲置。另外，分工的微小不当或现实情况的波动很容易造成政务瓶颈的产生。而由于与瓶颈部门有联系的部门不希望改变瓶颈部门的状况，瓶颈部门自身又很难改变这种情况，因此瓶颈

9、产生后在短期内很难消除，这就造成了整个政务处理过程运作时间长、成本高、效率低下。3）传统政务流程封闭性明显，政府员工技能单一政务工作的细化和工作稳定的性质以及工作的单一性，一方面使政府工作人员技能单一，且没有动力去学习新的知识，致使其工作停滞和服务质量不断下降，员工缺乏积极性、主动性，而且责任感差；另一方面，容易使政府工作人员只关心自己管辖范围内的局部业务，抱着例行公事的冷漠心态，按部就班地工作，不关心具体业务的轻重缓急，也不关心整个业务流程活动的最终效果。4）政府机关的组织结构臃肿为了将政府内部的各个部门、各个环节有机地连接起来和对其进行监督、控制，需要更多管理人员作为协调器和控制器，这样就

10、导致了组织结构更加臃肿。同时，从实际来看，很多协调和监控的政府机构在一年中大部分时间里的工作量是极少的，只有在特定时间或特定事件发生后才产生较多事务，从这一角度来看，这是资源的巨大浪费。7.1.5电子政务流程电子政务流程是指政府以计算机和网络技术为基本手段，利用互联网提供的在线行政和服务功能，组织各类相关职能机构，将大量繁杂的行政管理日常事务通过设定好的程序在网上实现。它主要是指面向企业和公众的政府事务性操作流程。电子政务流程的出现，一方面使个人和组织方便地获得政府提供的各类信息和服务，拉近政府与公众的距离；另一方面，使得政府重新确立了其职能，规范了政府行为，实现了政府工作自动化、公开化和决策

11、科学化，提高了政府工作的透明度和办事效率，有利于高效、廉洁政府的建立。电子政务流程的基本思想在于创造一个虚拟的、统一的对外服务窗口以超越职能完成集成式的服务。其基本运行模式为“前后台”、“一站式”，即首先公民只需向前台提出要求，由后台统一协调政府内部相关环节的处理工作并一次性返回服务的结果，而在也不必逐一与相关部门交涉，了解尚未公开甚至自身都不明确的政府服务规定，浪费时间和精力。政务流程中与服务对象直接接触的活动属于外部流程，运行在电子政务流程的前台。可以说前台是公众接受电子服务、衡量政府绩效的窗口。与外部流程衔接的政府作业流程称为内部流程，运行在电子政务流程的后台。后台是政府将管理寓于服务实

12、现过程的环节，为达到向前台提供有效支持和顺畅递送的目的，政府内部业务流程和组织结构需要有目的地不断进行优化和重组。电子政务流程的后台规模和范围都是灵活的，是随着提高公共服务质量的要求变动和扩展的，并不一定局限于政府部门内部。在电子政务流程中，内部流程是基础，外部流程体现着公共服务的质量。外部流程和内部流程通过一系列流程设施联结，例如政府网站、社区服务点、一站式服务大厅等。这些设施一方面帮助政府准确识别公民和企业的需求，另一方面将政府提供的公共服务及时投递给外界。外部流程、内部流程和流程设施共同构成了电子政务的一般模式。7.1.6电子政务与传统政务流程比较 在传统政务流程中，公众需要直接面对的是

13、政府机关，政府部门之间较独立，服务手段单一，公众需要经由相应的物理渠道才能接近各部门。在通常情况下，办理一件事务往往需要来往多个部门，公众不得不通过不同的物理渠道接近不同的部门办理业务。电子政务以信息技术为基础，不仅改善了政府服务的质量，而且大大促进了传统政府服务供给方式和手段的改变。政府部门之间形成了一种信息互动网络，不再独立和被割裂；服务供给方式得到了整合，所有的政府机构均可以通过单一的政府入口向公众提供服务，即所谓一站式服务；服务手段日益多样化，除了政府部门在线供给以外，还可以通过外包方式，以及通过改变基于Web的政府物理渠道向公众提供服务。如此，公众选择获取政府服务的渠道空间就自然变大

14、了。另外，电子服务的供给体现了以民众为中心的理念，使得政府服务能够根据公众的需求及时得到调整，并整合所有的服务，特别是站式服务，使得原来需要公众与政府各部门沟通的环节变成了部门与部门的沟通，提高了政务效率，更方便了公众办理事务。与传统政务相比，电子政务流程具有以下特点：（1）公众和政府部门的交流具有非直接性。除了简单的信息查询外，公众不再直接面对政府各部门，也不可能直接得到政府部门的服务，这之间会有一个等待的过程。而这个等待过程取决于政府后台处理信息的能力。电子政务要求政府后台的政务流程与前台的信息活动尽可能地保持一致，从而保证后台能及时地处理前台信息，给与公众最迅速的服务。（2）政府部门之间

15、要加强互动协作。由于具体事务处理均在后台完成，互动协作活动要求频繁，就必须协调部门之间的业务流程。这种高度互动协调一致的政府业务流程与传统政府条块分割的组织结构以及僵化的业务流程之间的矛盾将日益突出。这就需要政府从实际出发，竭力进行政务流程的优化、再造，以打破部门之间的界限，为公众提供高效、快捷的服务。7.2政务流程管理与流程再造7.2.1政务流程管理1 从职能管理到流程管理在传统的政府中，管理是基于职能的，分工是按照专业或职能进行的。这种分工仅仅从个别环节上行政效率的提高角度考虑问题。它所形成的自上而下、等级分明的金字塔结构与如今的信息网络化产生了很大的冲突，庞大的、层层严密的官僚机构难以及

16、时回应快速的社会变化，难以及时应付网络上零距离流动并快速集聚的信息；僵化的等级程序阻塞了信息的顺畅流通；按照职能关系建立的科层结构，造成了工作流的复杂化和总效率的低下。随着业务流程重组在企业管理中的成功应用，人们发现，在一个组织中，业务流程决定着组织的运行效率，而分工理论决定了业务流程的构造方式。基于职能的管理方法开始被基于流程的管理方法取代。流程管理是一种以规范化的业务流程为中心，以持续地提高组织业务绩效为目的的系统化方法。其核心是流程，本质是构造卓越的业务流程。流程管理要求流程必须是面向客户的流程，流程中的活动都应该是增值的活动。一般认为，流程管理是从组织战略出发，从满足客户需求出发，从业

17、务流程出发，进行流程规划与建设，明确流程管理责任，监控与评审流程运行绩效，适时进行流程变革。具体来讲，它包括流程活动管理、流程结构管理与流程组织管理：（1）流程活动管理。对流程的每一步活动进行分析，在分析的基础上不断进行改进、优化设计，以达到提升流程活动效率的目的。它主要包含四项工作，即细分和清理流程的现有活动、分析流程活动、设计与重构流程以及改进流程。（2） 流程结构管理。在对构成综合性大流程的所有子流程互相之间关系的性质、衔接方式、接口进行科学分析界定的基础上，做出安排并吻合其相互连接、理顺其相互关系。它主要包括流程互相关系管理与流程衔接接口管理。（3）流程组织管理。在量化成本效益分析的基

18、础上，选择责任落实方式，区分责任落实费用与流程活动资源投入成本，规范组织部门与部门间的关系。它包括两个原则：严格的成本效益分析和对应衔接接口性质选择责任落实方式。2 流程规范流程规范主要是指对组织各项管理业务的范围、内容、程序和处理方式进行规定，即制定业务标准，把组织中千头万绪的工作同相应的部门及人员联系起来。政务流程规范就是指政府结合当前的实际情况，对于向公众提供服务的范围、内容、程序、处理方法等进行规定，对政务流程进行思考与设计，结合公众利益和政府效率，制定政务流程标准。规范的政务流程是实现电子政务的基础。3 政务流程优化政务流程优化是指对现有的政务流程的整理、优化和思考，分析当前的政治环

19、境和政府内部环境，结合社会发展方向、目标以及社会需求，按照一定的标准和规范而进行的活动。其主要目的是为了显著提高政府工作效率、提升公众对政府的满意度。它是一个动态的、不断完善的过程。政务流程优化的关注重点是操作流程和组织间流程。组织之间的流程冲突体现了不同岗位之间的协作问题，是流程管理的症结所在，也是目前许多组织最迫切需要进行优化的部分。4 政务流程再造是指政府以提高服务质量和自身工作效率为目标，对组织内部及组织之间的流程进行重新设计和组织并优化人力和设备资源的过程。提高效率、降低成本、提高政务的服务水平，这是政务流程再造的宗旨。在电子政务的基础上，借助于计算机及相关的信息技术，围绕公众需求，

20、对政府政务进行根本性的审视和反思，对具体的政务流程进行彻底的改造和优化完善。7.2.2政务流程再造的主要思想与原则政务流程再造的主要思想：以满足公众需求为立足点，以“一站式服务”为方向，以“服务链”为价值纽带，充分发挥信息技术优势。将民众置于为政务的中心，将政府服务的目标定位于客户，树立顾客至上与公众中心的价值理念，为政务流程再造树立方向，才能为建设以服务为导向的型政府打下良好的基础。这一主要思想的内涵：一方面，把政府上、下级和不同部门间的联系，由传统下级对上级负责的行政关系转入到一个彼此服务的对等关系，政府内的每个行政人员互为客户，做到提供服务同时也接受服务，民众则是每个行政人员同时的提供服

21、务终极目标；另一方面，把公共服务请求信息作为一次“外部命令”，同时把政务的每一个程序作为是“外部命令”的一个过程；最终一点是把“外部命令”转化为政府有关部门或个人的服务请求信号，形成以服务民众中心，同级和上、下级间协同工作、自动调整运营的“服务链”。政务流程再造注重运用系统化的观点，充分运用信息技术，把“低效手工”型政府逐步转换为“高效电子化”的服务型政府，为公众提供便捷的信息化服务。基于“服务链”进行再造，避免了一些人为的因素，可以促进流程实施，有利于监督腐败现象的出现。一个完整的组织一般由流程、人员和技术这三个要素构成，如图2-1所示。因而在进行政务流程再造时我们可以从这三个维度来考虑，保

22、证再造过程中和再造后这三者可以协调一致，适应新的管理模式和新环境的需要。政府管理者应根据政府外部不断变化的环境，结合自身实际情况，不断地对它们进行相应的调整，从而实现政府的有序创新管理。 技术客户流程 人员图7-1 组织的三个基本要素：流程、人员、技术实施政务流程再造需要突破传统的政府职能划分，对传统政府体制、功能与活动实施全面的改革与优化，对原有的政府管理模式以及提供公共服务的形式进行优化与改革，以群众需求作为工作核心，依托信息技术实现政务流程再造，构建服务型政府。在综合众多学者的研究上，本研究认为政务流程再造的过程中，主要需要遵循以下几点基本原则：(1) 以公众需求为导向政务流程再造的最根

23、本原则是满足公众需求。顾客至上，提供高效率、高认可度的公众服务视为政府业务的重要内容。徐强在他的文章里指出“以公众的需求为导向” 是政务流程再造的核心理念，广泛地收集公众对政府持有的观点和个人见解，促进公众的参与度，推动公众与政府双向互动 24。要做到顾客至上，需要随时知晓民众需求，并按照这些需求信号提供相应服务，然后根据反馈意见来提升服务满意度。 (2) 以信息技术为手段信息技术的快速普及为重新塑造政府管理模式提供了有力支撑，随着信息技术的继续创新发展，我们可以借助这些技术来实现提升政府的服务效率与服务质量25。依托信息技术，建立规范、简洁的工作流程，突破旧式的层级化的管理模式，实现全方位于

24、一体的政务流程设计与改造。金竹青表示，有效运用信息技术是政务流程改造的前提，目前尽管这方面已获得了一些成就，仍还面临着许多问题，如硬件建设不够充分、软件不相配套等 26。因此，要想有效地实施政务流程再造，对信息技术手段进行发展是十分重要的。(3) 以提高政府绩效为目标政务流程再造要从根本上来提高政府的服务效率必须提高他的公共治理水平与效能。将政府各部门根据业务需要进行相应的整合，加强部门间的业务协作，有利对改善政府管理效率，是提供政府组织绩效的有效手段27。邓崧提出应当依据“简化、便捷、高效”的原则进行政务流程再造，推进流程规范简单、快捷便利、效率提升，以改善政府绩效的最终目的28。此外，进行

25、政务流程再造还应该按照以点带面、从局部到整体的逐渐推进原则，一步到位是不会有良好效果的。另外，各流程程序间、职能部门间、各个实施阶段都有着紧密联系，需要从整体上把握流程，防止出现对问题的片面性分析的现象。7.3 政务流程的优化方法7.3.1政务流程优化的原则政务流程优化涉及到政府工作的各方面，需要一个准确的指导原则。根据政务流程的特点，其优化应该遵循以下原则： 1）清除、简化、整合与自动化（1）清除：清理不满足公众需求的无效的工作流程。主要包含反复、重复的事项，如反复审核、重复文牍信息传递、不必要的活动等。（2）简化：在保证服务功能的同时，按照一定的标准对剩下的辅助增值流程进行一定的简化。（3

26、）整合：理顺整个工作流程，整理具体工作流，合并重复、相近、相关的一系列流程，以使得整个政务流程更加流畅。（4）自动化：将传统的被各职能部门割裂的破碎性流程通过信息技术、网络化平台，形成完整连贯、首尾相接的自动化政务流程。2）简化中层管理、扩大授权在信息技术与电子政务不断的发展下，中间管理层的存在价值不断弱化，最明显的表现就是决策层与操作层越来越多地进行直接沟通。决策层信息可以无需再逐层逐级纵向传递而是直接的横向流动传递。政府流程优化提倡在过程中扩大管理者授权、充分发挥每个人的作用，最大限度发挥流程中每个人的责任心和工作潜能。并且，实施归责制度，加强事后监督，从而促进整个政务流程更加高效、精干。

27、3）按照流程的顺序对具体步骤进行排序政务流程优化以后，应该按照自然发生的顺序而非人为线性顺序排序。自然顺序流程吸纳了传统的连续流程和平行流程的优点。一方面，它可以实现不同流程步骤的同步进行，直接减少垂直流程周期；另一方面，它可以更加及时地更新数据，实时随时沟通协调，及时发现问题、解决问题，降低政务流程内部各个流程和工序之间的操作时间，从而降低政务流程实际的运行周期，提高工作效率。4）促进政务流程柔性化政务流程的根本是以公众需求为导向，不同的公众有不同的需求，因此在具体的服务中，就要求有针对性地根据不同需求选择不同流程，不能再一味的简单采取标准化、单一化的政务流程。7.3.2 政务流程优化的阶段

28、1.政务流程优化的一般步骤政务流程优化的目的是破除原有的政府职能分工，将流水线式的连续作业扁平化，建立效率高、适应性强的政府体系，以更好地实现为公众服务。尽管政务流程优化没有统一的模式可供选择，但是一些基本的步骤还是有的。总的来说，政务流程是我步骤可分为以下五步：1） 梳理政务流程政务流程的梳理就是先要判断识别哪些系列活动可以看作是一个流程，通常可以从以下几个方面识别：（1） 一个流程有特定的输入和输出。（2） 每个流程的执行都要跨越政府内多个部门。（3） 一个流程专注于目标和结果，而不是行动和手段，它是对“是什么”的回答，而不是对“怎么样”的回答。（4） 流程的输入和输出都能被政府中任何一个

29、工作人员轻易的理解。（5） 所有的流程都与公众及其需要相关，流程之间也相互关联。2） 描述政务流程根据分析识别出的政务流程，从现实需求和不同目标出发，结合各种判断方法，采用文字、程序流程图、跨功能流程图、业务协作流程图等方式，描述政务流程。在实际工作中，应注意：（1） 在描述政务流程时，要有效结合文字、各种流程图、关系图、结构树等，多角度全方位描述。（2） 在选择描述方法时，应在众多方法中根据需求与现实情况的综合考虑，选择最为合适的方法，甚至可以将多种方法组合使用来达到需要的效果。3） 政务流程诊断 政务流程诊断是查找现有流程的症结，寻找流程增值空间以及流程中落后环节的过程。流程的症结是指阻碍

30、、破坏政府整体效率的活动和体制。为了发现症结，就必须尝试着对现有的流程进行批判，如哪些流程带来不良结果、造成了瓶颈；哪些流程具有不必要的官僚步骤；哪些流程应该细分，哪些流程应该整合；哪些流程导致了无价值的附加活动；哪些流程具有不必要的公文办公等。4） 政务流程的改进和优化。在描述现有业务流程的基础上，对政务流程进行优化与改进。这一步的重点主要包含两个方面：（1）政务流程优化。这是对政务流程进行优化和改进，为工作人员提供清晰、可识别的政务流程，也为相应的软件系统开发打下坚实的基础。在此过程中，要不断地提出下列问题：第一， 为什么要做这件事？第二， 做这件事更好的方法是什么？第三， 有谁来负责？第

31、四， 什么信息技术能对政务流程优化提供最好的支持？这些问题的大部分答案已经在诊断阶段就得到了。政务优化把焦点集中在对时间的影响上。通过流程优化和信息技术的应用，大幅度压缩事务处理过程中等待的时间。优化的可能性在于同时用几个活动来代替原来一系列的连续活动，这样就节省了流程的等待时间。每个公务员的工作可以设计为并行任务，以对信息做出更多的决策。同时，成功地运用网上基础数据和信息网络，使同步产生的信息可以达到每个节点，再通过一个工作岗位来描述，这样能防止重要信息的丢失。此外，与信息技术相比，业务流程的优化与调整显得更加重要。如果不改革这种落后的、固化的流程和方式，即使引进较为先进的信息技术也是属于对

32、手工方式和处理流程的直接模拟，导致工作效率低下。因此，在利用信息技术进行一站式服务系统的建设时，确保业务流程的优化与调整是十分必要的。（2） 推出优化后的政务流程 一方面，让政府机构的高层领导了解优化后的政务流程特征、作业过程、工作设计、信息系统架构及设备标准等；另一方面，让部分政府职员使用该政务流程并形成使用后的反馈。这个过程需要反复不断的进行，即收集使用者的反馈，局部修改流程，然后再让使用者评估修改后的流程，再依据反馈进行下一次修改。修改过程一直需要进行到让使用者感到满意为止。5） 监测和评估政务流程优化不可能一次性完成，它是一个不断反复改进的循环过程。在实施优化的流程后，评估效率和效益变

33、得十分重要。监测评估要与绩效考核制度相结合，建立一站式的绩效评估系统，并通过这种一站式网上监督检查系统评估流程的绩效，持续改善流程的运作方式，使其能够发挥出更大的经济和社会效益。2.基于效率的政务流程优化步骤效率要求的是做事要迅捷快速，因此追求效率是政务流程优化的核心。其主要步骤如下：（1）在政务流程设计规则和规范的指导下，分析梳理出政府某领域的业务，形成更加方便快捷的业务流。（2）对业务流的各个节点本身及其相互之间的业务关系进行分析对比。（3）削减业务量（负载）比较小的节点，使其减少对其他节点所造成的负载。如果削减某一节点能够使其他节点负载减少，则削之；相反，则慎重，因为它可能造成大范围的负

34、载失衡。（4）重复步骤（3）的操作，削减所有低于标准负载的业务节点，然后遵照业务规范的要求平衡各个业务节点的负载。（5）对于优化后可能存在的问题加以详细考虑。这是一个非常重要而又极具前瞻性的步骤。如果忽略了该步骤，那在优化之后处理这些遗留问题时所需要花费的成本是非常大的，甚至可以与流程优化所带来的收益相抵消。7.3.3 政务流程优化的技术和方法业务流程优化是一套系统化的变革方法，不仅要求转变观念，而且需要用合理的方法以及模型支持。从而构造相应的元素及规范，用抽象的方式表达出复杂的流程结构与关系，对政务流程形成一致的理解。政务流程优化的关键是政务流程的表达，即建立合理、实用的政务流程模型。在政务

35、流程优化中经常被使用的方法包括：流程图法、角色行为图法、工作流法、扩展的事件流程链法、IDEF系列方法、Petri网方法、统一建模语言法等。在这里主要介绍流程图法、角色行为图法和工作流法。 1.流程图法流程图法是采用特定的符号，辅之以简要的文字或数字，以业务流程线加以联结，用以描述某项业务的处理程序以及内部控制制度。在政务流程中，流程图可以用来说明某一项政务的过程。如图5-6所示。登记转送 交办受理报告告知开展调查办理作出决定申请复查审定送达执行做处理决定申请复核审查公示处理决定图5-6 流程图法流程图采用“自定而下”的工作原则，将各个阶段用图形块表示，不同图形块之间以箭头相连，代表它们在系统

36、内的流动方向。下一步何去何从，要取决于上一步的结果，典型做法是用“是”或“否”的逻辑分支加以判断。流程图不仅可以对整个流程有一个系统的总体把握，还可以对具体的、局部的行为进行描述。按照不同的政务，如行政审批、政府采购、电子税务等，都可以绘制成不同的流程图。另外，它不仅能够解释某一项政务的具体流程，甚至也能成为政府决策制定程序的方式之一。流程图是揭示和掌握封闭系统运动状况的有效方式。作为诊断工具，它能够辅助决策制定，让管理者清楚地知道问题出在什么地方，从而确定出可供选择的行动方案。其优点如下：(1) 流程图较之文字表达法和调查表法更为直观和形象化，便于理解。(2) 既可从整体把握，也能对局部进行

37、描述。(3) 审阅流程图，对鉴定业务传递过程是否合理、正确、有效，具有重要作用。其缺点如下：(1) 费时费力，绘制流程图需具备较娴熟的技术和较丰富的工作经验，同时颇费时间。(2) 不确定性太大，无法清楚界定流程的界限，时效性比较差。(3) 无法显示流程中各个操作的先后顺序，对于每一个业务处理单位或部门在每次操作时都只能比较分散地列出，不利于分析统一业务处理单位或部门是否存在重复的无效操作。 为了弥补流程图的不足，可以将其进一步拓展为跨功能流程图法。其组成要素主要包括业务流程、执行相应流程的功能单元或组织单元。形式上，它主要将横向功能图和纵向功能图结合，在横向上体现整个流程的执行单位，在纵向上体

38、现流程中各个业务的执行顺序。因此，跨功能流程图表达出业务流程与执行该流程的功能单元或组织单元之间的关系。2 角色行为图 角色行为图是霍尔特等根据跨功能流程图提出的，经常被用来标注协同工作中存在的问题。作为一种典型的结构化的过程建模技术，流程中的活动都包含在了角色之间的交互中，通过角色之间的责任结合合作关系来实现整个流程的目标。 角色行为图是一种结构化的过程建模技术，将流程中的活动都包含在了角色之间的交互中，通过角色之间的责任和合作关系，实现整个流程的目标。它的重点在于各种角色之间的相互作用和活动以及各种角色与外部事件的连接。同时，流动的动态变化也都映射到角色以及其关系的调整中。通过图形元素符号

39、，角色行为图全面描述了流程的主要特征。(1) 角色(Role)：一个活动集合，它们有着共同的目标。在具体模型图中，它由一个矩形来表示，其中，角色名称和角色主体以标签的形式表现，主体即为角色执行的机器或者具体工作人员。(2) 状态(State)：角色在完成某个活动的前后表现出来的具体情况。(3) 活动(Activity)：在一个角色内执行的各个工作任务。(4) 外部触发的事件(External Event Occurs)：可以触发某角色的外部元素（此元素没有包含在模型系统内）(5) 路径选择(Alternative Path)：根据需求，选择角色执行的具体路径。(6) 并行路径(Concurre

40、nt Path)：并行的过程路径，可以部分先后顺序尔并行执行。(7) 角色间的相互作用(Interaction between Role)：不同角色之间所产生的交流和协作。作为一种传统的过程建模工具，角色行为图的结构特点表现在层次化上面，这使得在表述问题时更为简单、规范、清楚，同时在一定程度上可以促进对问题的处理和解决。在具体的建模中，角色行为图的关键如下：(1) 区分角色活动。(2) 明确目标，这就包括过程目标以及政府最终想要实现的最终目标。(3) 以目标为导向，确定需要采取的具体行动。(4) 政府工作人员怎样协作来完成该项目标。(5) 政府如何约束工作人员的能力和行动准则。3.工作流法1）

41、工作流的基本定义 工作流这个概念起源于办公自动化领域，即一系列相互衔接、自动进行的业务活动或任务。虽然提出的时间已久，但工作流尚未有明确统一的定义。有学者认为：“工作流是经营过程中可运转的部分，包括任务的顺序以及由谁来执行、支持任务的信息流、评价与控制任务的跟踪、报告机制“。工作流主要包含五个基本概念：(1) 活动：为完成流程的最终目标而执行的最小工作单元，一般分为手工操作和自动处理两类。(2) 连接：对流程活动之间的逻辑关系的描述。它有三种基本形态：直接连接、分流和汇合。(3) 参与者：活动的执行者，包括实际完成某个活动的人或设备，它负责分配活动执行所需要的资源。(4) 数据源：活动所涉及的

42、数据信息，可能包含系统和环境数据。访问数据源有读和写两种基本形式。(5) 工作流应用：活动运行期间所需要的应用，一般通过系统钓鱼呢的方式来完成。此外，工作流模型还应该有过程开始和结束的标志。从工作流的角度看，政府可以被视为由多个相互关联的不同层次的流程所组成的网络，这些流程相互之间存在着顺序（并发）、资源共享（冲突）以及目标相关等关联，可以被视为多个相关的工作流。另外，工作流是政府中各个流的载体，它带动了各种流的流动，并决定了其流速和流量，从而方便对某些关键指标进行跟踪和计算。2）工作流的实施及建模方法工作流主要分为三个步骤来实施：第一，映射，映射的主要任务是将现有的组织内部的自动化和手工的业

43、务流程文档化；第二，建模，为业务开发过程模型，其中流水线型为最优模型；第三，软件实施，主要实现各部门内部以及部门之间的各项业务流程的无缝隙系统集成。在工作流的实施中，建模是核心步骤。在工作流概念下实现流程自动化是通过定义不同任务之间相互关系的工作流模型来实现的。工作流模型是对工作流的抽象表示，也是对流程的抽象表示，它包含了描述一个能够由工作流执行软件系统执行的过程所需要的所有信息，即过程的开始和完成条件、构成过程的活动以及进行活动之间导航的规则、用户需要完成的任务、可能被调用的应用工具、工作流引擎的引用关系以及所有与工作流相关数据的定义。工作流建模就是利用一个活多个建模技术和工具，完成从实际的

44、流程到计算机可处理的形式化定义的转化，从而实现流程的自动化及对执行情况的有效监控。其目标是规范流程运作，为进一步流程优化和仿真分析提供模板。在工作流建模技术方面，主要有一下几种方法：(1) 基于有向图的建模方法。如基于活动网络图、流程图、状态图，以及事件驱动的过程链模型等工作流建模方法。在一般情况下，图中的节点表示过程中的活动或状态，有向弧表示节点之间的时序依赖关系。基于有向图的建模方法的优点是用户界面友好，适合于流程较为固定、异常情况较少的工作流的建立，有利于规范内部流程，但是其太过简单，不能处理复杂的流程逻辑，也没有数学理论的支撑。(2) 基于对话模型的工作流建模方法。这种工作流模型是由一

45、系列闭合的工作流环相互连接而成的，每个工作流环都被分为四个阶段，即需求阶段、协商阶段、执行阶段和满意阶段。它主要从客户方与服务方这两个角色之间的语言行为交互上对工作流过程进行定义。这种工作流模型适用于处理以人的交互为特征的、易变化的、不固定的流程。(3) 基于Petri网的工作流建模方法。这种方法是用变迁来表示活动，用库来表示活动的使能条件，把几种基本的工作流原语映射成相应的Petri网模型，在Petri网的基础上定义工作流网，由此建立工作流网的基本组件和触发机制。如今，基于Petri网的工作流建模与分析方法被越来广泛地应用于流程建模和流程优化中。(4) 基于事务模型的工作流建模方法。为了更好

46、的描述工作流的事务特性和解决工作流的事务处理问题，基于事务模型的工作流建模得以产生。随着不断的应用与改良，这种方法提出了多种高级事务模型，包括柔性事务模型、嵌套事务模型、分支或汇合事务模型等。在这些高级事务模型的基础上，事务工作流得以提出，它强调了与工作流密切相关的属性，完全从工作流的角度提出了任务的结构化定义以及基于任务之间依赖关系的工作流定义。另外还有许多其他形式的工作流模型，例如，基于活动树结构的模型，它用一个树状结构来表示工作流过程；代理服务模型，用代理来表示所要执行的活动。7.4 政务流程再造的方法7.4.1政务流程再造的基本原则 对政府传统的工作模式、方法和流程等进行彻底的、全面的

47、革新和再造是政务流程再造的基本要求。在此过程中，必须遵循以下几个方面的原则：1.以满足公众需求为宗旨，选择核心再造流程政务流程再造的核心价值之一就是要通过政府组织整体流程最优化，改善政府的公共服务，提高其公共服务的水平和质量。也就是说，政务流程再造并不是要求流程中的每个环节都是最有的，也不会对每一个流程都进行再造，这样的做法不现实。一次性再造所有的流程会破坏组织的稳定性。由于政府组织的特殊性，涉及的环节越多，政府组织面临的风险越高，当改革的风险超出组织应有的承受能力时，反而会招致更多人的反对。因此，政务流程再造必须确定优先反战的领域。一般来说，优先领域至少包括这些方面：改进对公民的服务；提高政

48、府的工作绩效；改善政府的职能结构；促进主导经济部门的发展；加强公众的广泛参与，等等。国外在推动政务发展的过程中，普遍吧政府为社会、公众提高公共服务作为优先实现政务流程再造的内容。正因为如此，政务流程的再造首先应该从与公众服务密切相关的流程开始，实现政府与公众双向的和直接的沟通与互动，建立良性的、健康的政府公众关系，分步骤、有秩序、循序渐进地实施政务流程再造。2.以提高政府绩效为目标，系统地整合政务管理流程政务流程再造是要利用现代网络通信与计算机技术，帮助政府机构将内部和外部的管理服务职能进行简化、整合、重组并得以在互联网上实现，从而打破政务工作受时间和空间的限制，为社会公众以及自身提供一体化的

49、高效、优质、廉洁的管理和服务。政务流程再造应该以提高行政效率为目标，具体要注意一下几个方面：(1) 各行政管理机关要确立新的业务管理模式，简化政务工作流程。(2) 要建立电子政务建设所不可或缺的制度，如规范的政府信息公开、政府信息资源管理等制度，使政务流程向规范化、标准化、法制化方向发展。(3) 要打破政府部门职能之间的界限，加强政府部门内部以及政府部门之间的协作；要注重以管理流程为主线的业务跨组织整合和以公共服务信息为核心的信息跨组织整合，以保证行政“一窗口”和“一站式”服务模式的实现。3.人力资源再造，营造学习型组织环境 人力资源是政府竞争优势的核心要素，也是保证政务流程再造成功实施的关键

50、。人力资源再造的目的是要向政府引入高科技复合型人才，提高政府的人力竞争力；另一方面，要引导公务员不断学习，建立一个学习型的政府组织和人力资源环境。这需要改变公务员的官僚习气及僵化的组织文化，培养其应对国际国内环境变革的能力，营造以积极创新的思维和态度服务于人民的行政管理氛围。同时，要加强公务员专业化技能的培养，包括执行业务所需要的娴熟的技能、进行业务规划和变革所需的专业知识及信息社会所需要的信息管理技能等。4.利用先进的信息技术，促进政务流程再造。 信息技术的真正力量不是保持传统的工作流程并使其发挥的更好，而是在于打破旧的工作模式，创造新的工作方法。因此，政务流程再造应站在新技术的高度，正确认

51、识和确定信息技术所能发挥的作用，把信息技术融入到政务流程再造中。以此为手段，多渠道获取数据，规范信息格式，实现后台高效协作办公，实现政务流程的再造与创新。7.4.2政务流程再造的过程1.政务流程再造的S-A框架 S-A框架最早由威廉姆J.凯丁格等人提出，是一种在国际上比较流行的流程管理方法，它广泛应用于企业流程管理再造。在设计S-A框架时，通过对33家著名咨询公司实际运用情况的深入分析，威廉姆和他的研究人员采用25种常见的衡量分析方法，分别探究其与“阶段与任务”步骤中的共同性与差异性，以此确定每一个阶段、每一步骤中的核心任务，最终得出“6阶段21任务”的普遍流程再造法。经过多年的实践证明，S-

52、A框架始终能够较为有效地知道流程再造整个过程。如图5-10所示。阶段 任务S1A1得到高层领导的支持和管理愿景 S1A2正确认识电子政务系统的潜力S1A3发现政务流程再造的机会S1A4结合实际情况，选择政务流程阶段1构思设想 （S1）S2A1构建流程再造团队 S2A2广泛宣传通知各部门 S2A3制定实施计划和预算S2A4制定目标和评估标准阶段2项目启动 （S2）S3A1描述原有流程S3A2分析原有流程阶段3分析诊断（S3）S4A1设计新政务流程S4A2设计新人事及组织结构S4A3设计新的信息系统阶段4流程设计 （S4S5A1调整人事与组织S5A2发展构建新的信息系统S5A3培训政府公务人员阶段

53、5流程重建 （S5）S6A1评估新流程S6A2转向链接改善活动阶段6检测评估 （S6） 图5-10 政务流程再造的S-A框架2.政务流程再造的步骤S-A框架粗线条地描述了政务流程再造的整体过程，具体而言，政务流程再造主要有如下几个阶段：1）第一阶段：构思阶段 本阶段最主要的任务就是对需要政务流程再造的整个项目进行策划。不仅要对流程再造的必要性和可行性进行评估，还要为政务流程再造建立“宏观模型”。其主要工作如下：(1)高层领导的支持和管理愿景。政务流程再造会对政府内部的结构以及工作人员的权力结构会产生巨大的影响，因此如果在尚未取得政府内部高层领导的批准与认可的情况下贸然进行，流程再造的效率和成功

54、率会被严重的限制。所谓管理愿景是指政府部门发展的目标，它赋予了政府使命。如美国政府的电子政务愿景是“成为全世界信息服务和信息系统最好的管理者、创新者和使用者”。各级各类政府工作人员都应明确政府、各个部门的愿景及其实现的具体途径，以使得整个团体有明确的奋斗目标和施行方案，把管理愿景转变为组织内全民工作的指导方向。在战略构想阶段，重点应打破传统职能分工，树立“流程至上，公众导向”的新思想，把流程再造纳入到战略规划中。(2)正确认识电子政务系统的潜力。电子政务是保障政府流程再造得以顺利进行乃至成功的关键性因素，同时也是未来政府的发展方向。因此，规划中应当重视电子政务的发展，增强各项工作与电子政务之间

55、的联系。关键是利用信息技术分析可以整合的部门之间的工作流程，优化传统的职能分工限制，促进部门之间的协作，进而不断提升工作效率。在此基础上，明确部门长期愿景、近期目标与电子政务之间的联系，认清电子政务在实现政务流程再造过程中的催化和保障作用，电子政务的各功能系统以及局域网技术等都应为政务流程再造提供新的方法和思路。(3)初步评估、挖掘政务再造流程项目。在分析战略目标和各部门的宏观战略的基础上，综合评定各部门实施政务流程再造的意义程度。基于现在掌握的信息技术和信息环境，对政务流程再造可能带来的风险与收益进行准确地评估，大力挖掘能够对政府目标有重要影响力的关键性流程或者是能够给政府目标带来阶段性收益

56、的核心流程，优先将其作为政务再造流程。(4)综合评定，明晰具体需再造的政务流程项目。在初步评定、挖掘再造流程项目的基础上，综合分析实际情况，特别应注意与未来电子政务发展具有较大差异性与冲突性的现有流程，统一选取冲突最不相符合的流程，根据(3)中的核心流程，全面综合分析考虑，提出备选再造流程。2）第二阶段：项目启动 项目启动是流程再造实施的首要阶段，标志着政务流程再造的正式开始。(1)构建流程再造团队。政务流程再造关系到管理体制改革，因此需要政府内部各部门以及所有工作人员的协调与配合。为了做好控制协调工作，应从各个部门选出一至两名重要代表，并聘请外部顾问和专家，组成流程再造团队，并同时任命一个具有高层次决策权的领导担任团队负责人。一般由策划者、设计者以及实施者来构成流程再造的实施工作团队，彼此相互协作，管理着流程再造分析诊断、实施、监督等一系列环节。可以说，流程再造的工作团队很大程度上决定了政务流程再造的成效。(2)广泛宣传。政务流程再造在政府内部的宣传也是一项非常重要的工作，它能够让公务人员了解到部门多面临的机遇和挑战，并认同改变的必要性及可行性。这样可以得到公务员的广泛支持，并激发有关人员的创新精神和成就感，减少流程再造中的阻力。同时，政务流程再造还需要考虑到利益相关者以及公众的需求和意见。(3)制定实施计划和预算。在决定了一个具体的政务流程再造项