教育行政学的思想解析

1、教育行政学的思想解析 本文 通观李建勋的教育行政研究可以发现，两次赴美留学的所学所感，对李建勋教育行政学思想的形成，产生了一定的影响。第一次留学美国期间，李建勋曾两次参观美国全国教育会议，会后感触良多。虽然也有针对美国教育行政的“省自为政，中央无统辖之权”3(P3)而提出的批评，但更多的还是对美国全国教育会的民主化、专门化和专业化等特点所表现出的赞誉之情。对于“美国全国教育会，内分三十余部，每部有若干委员会，每委员会有专家若干人”，“自蒙小教员以至于各省教育科长及中央学务局长，均为教育会会员，一问题之发生也，经该会议决及公众认可后，即可见诸实行”4(P32P33)等情形，李建勋十分赞赏，并且认

2、为这些正是中国教育联合会所缺乏和亟待完善的。尽管只是参观和旁听，但李建勋在这两次美国全国教育会议中所收获的，却绝不仅仅是两篇参观记而已，其集权化、民主化和专业化的教育行政学思想的形成，实是导源于此。1921年回到国内以后，李建勋在北京高师讲授教育行政学课程的同时，继续思考着中国的教育行政问题。一次在平民教育社的讲演中，李建勋总结了中国当时教育行政的五个重大且急需解决的问题，即教育法律问题、民意机关问题，调济人才问题、促进专业问题和学款分担问题。通过对这五大问题的分析和总结，李建勋的教育行政学思想开始初步形成。在教育法律问题上，李建勋认为，“民治国，宪法上一定要有教育法律，所有教育部应做的事，和

3、总长、厅长、视学等应做的事，统统用明文规定出来”，“教育法律定了出来，人民即可执之以为促进教育的鞭策。”在民意机关问题上，李建勋认为，“中国教育的机关，即使不能完全由民意组织，也要有一部分民意。使人人有合作的机会，人人有作事的兴味，民治精神，方能发展，办事成绩，方能优良。”在调济人才问题上，李建勋认为，“作事任劳的人，反比高坐堂皇的人薪水减少，这是极不公平的”，因而主张“提高劝学所长及视觉资格，以高师卒业以上为限，增加劝学所长及视学薪水，使他们安心尽力”。在促进专业问题上，李建勋认为，应通过薪金制度、休养制度、职业保护令等经济手段和夏期讲习会、半工半读、参观旅行等学业手段来培养和造就教育专业人

4、才，促进教育行政的专业化。在学款分担问题上，李建勋认为，“地方对于教育，仅须担任建筑及设备费。其他费用如教员薪金、年功加俸等则由中央与各省供给之。即使不能完全担负，至少亦必担任其一部分乃有指挥之权，而使各地得平均发展之势。”3(P13P14)从李建勋在上述五个问题上的观点和主张可知，强调教育立法和民意教育机关，主张调济人才和促进专业发展，正是其追求教育行政的民主化和专业化的体现;而提出由中央和各省与地方共同分担学款，以保证各省与中央同时享有对地方教育的指挥之权的主张，也在一定程度上体现了李建勋的教育行政集权化思想。李建勋教育行政集权化、民主化和专业化的思想，在他第二次留学美国期间所撰写的直隶省

5、教育行政组织之改革案中，得到了更为明确而具体的表述。这份改革案乃是“斟酌吾国之国体、民情，及参考美国由百余年经验所得之理论及事实而成”，其讨论的重点即为“省集权、民治制及专业化之教育行政组织”三个方面。5(P1)李建勋在改革案中一针见血地指出了中国教育行政的三大弊端:其一，“中国幅员阔大，各省需要未必尽同，若强为集权而划一之，中央有鞭长莫及之势，地方受削足适履之苦”;其二，“国号共和，政权民治，若专靠官吏，则民意弗属，教育难期长足进步”;其三，教育行政机关为各种教育活动之原动力，倘非专家主持其间，进行则若无指引。”5(P1)中央对教育的集权而划一，正表明各省无教育立法与行政的实权;而专靠官吏，

6、缺乏民众同情，且无教育专家主持其间，乃是由于未能构建保障民意的教育法律并缺乏对教育专业人才应有的重视。基于上述认识，李建勋在对比了中美两国教育行政状况之后，便提出了各省应“组织一种教育行政机关，包有董事会以事立法，及教育专家之教育厅长以司行政”5(P17)的改革主张，并给出了改革现行教育行政制度的具体方案。他认为，省教育董事会应由省长和全省公民共同选任，以无党派及行政职务的著名教育家及有名望之人物任之，教育厅长则由省教育董事会任命，以品行端正、有博士学位(或得学士学位后复受三年教育训练)及从事教育事业三年以上者任之;省教育董事会任期应定为14年，教育厅长任期虽不固定，但“第一年后留任者，其后四

7、年不得更动”，以避免教育厅长任期“以教育总长及省长之喜怒为转移”5(P9);省教育董事会具有立法、任命、监督和管理等职权，教育厅长为省教育董事会及教育厅之行政首长，教育厅长之下分设教育厅各股(包括教育研究股)，由“有教育训练之人员组织之”5(P34)，以实现其作为专业领袖(制定并执行教育政策，对各级各类学校工作进行监督，讨论、考察教育需要及促进教育活动之方法，增进教育专业兴味)及法律(制定及解释教育规程，提出新法案或更改现行法案，受理学校控诉)、统属(监督考试，订定课程，制定教科书及参考书一览表，审核各级各类学校)、合作(与省立各厅及地方机关合作)的职能。通过上述改革主张可以看出，第一，李建勋

8、所主张的省集权，即是指省教育行政机关应在行政权和立法权上保持一定的独立性与稳定性，以更好地满足教育发展的不同需要，并在一定程度上防止教育系统为不良政治所牵制影响。第二，李建勋所倡导的民治制，即是指通过选任代表的方式，使各方都能够实际参与教育行政，并由此形成一种积极的同情，促进教育行政的民主化。第三，李建勋所强调的专业化，即是指以专门化为前提，将纷繁复杂的教育事务分归各科，再由品行端正、受过一定程度教育训练的专业人员进行管理。随着直隶省教育行政组织改革案的提出，李建勋集权化、民主化、专业化的教育行政学思想已经基本形成。 李建勋在对中国教育行政的改革和整顿做出颇多理论贡献的同时，也在学校管理方面进

9、行了较为深入的研究，并且其教育行政学思想也同样体现在学校管理方面的研究当中。1927年，李建勋应邀到香山慈幼院为师范生进行讲演，讲演的内容经人记录后，以“小学教育行政概要”为题由香山慈幼院整理出版。小学教育行政概要(下文简称概要)一书，乃“综合东西各国之学制，而参以本国各学校之所经验”6(P2)而成，是体现李建勋学校管理思想的代表作之一。在概要一书中，李建勋首先对中国小学教育的现状进行了分析，并在分析之后指出，无论是就数量还是质量而言，“中国小学教育，均甚幼稚，改良之道，非从小学教育行政入手不可。”6(P10)一直视教育行政为教育活动原动力的李建勋，提出由行政入手而改良小学教育的主张，正是其“

10、原动力”思想的自然延伸。为了便于分析和说明，李建勋在概要一书中，将小学教育行政分为外部行政和内部行政两个方面。外部行政重点探讨学校外部行政，即县、自治区、学区与学校的行政关系，内部行政才真正涉及学校内部的行政管理。在外部行政方面，李建勋以国民及高小学校令为纲目，对县、自治区、学区与各学校在教育行政上的关系，进行了分析和说明。对于体现在各学校令中的“县知事握教育行政全权，劝学所或教育局等于虚设”的状况，李建勋持否定和批判的态度。他所肯定和支持的，是由作为专业人员群体的县教育局统辖县内教育行政和各学校的管理事务。对于某些重要问题(如教师的任免或教材的选定等)，可经教育局长上报县知事，或由教育局长召

11、集各校校长会议以作决定;县属各自治区内应按所分学区推选学务委员，由县知事任命，以辅助区董分管自治区内不同学区的各个学校。一县的教育行政事务，应由教育局这一专业部门来总其责，并由区董、学务委员、各校校长和教师等共同参与管理，而不是由总揽全县事务的县知事独掌大权。这样的观点所体现的，正是李建勋教育行政集权化、民主化和专业化的思想，只不过此时李建勋基于集权化思想所主张的，是县教育行政机关应保持一定的独立性和权威性。在内部行政方面，李建勋认为，有六条原则应该切实地注意和遵守:第一，“教师可参与行政事宜”，以实现“校务分掌”;第二，“校长之时间，须用于最关重要之事项，其例行公事，则分配于他人”;第三，全

12、校行政组织须“责专而保有联合关系，权集而不失合作精神”;第四，“每一行政单位之职权，须规定清楚”;第五，“为解决重要问题起见，可设各种委员会，以专责成”;第六，“学生自治会之设立”，“应采渐进主义”，“应于设立该会之宗旨相符。”6(P19P21)这六条原则的提出，同样体现了李建勋教育行政集权化、民主化和专业化的思想。将这六条归结起来，其核心仅为一条，即“责专而保有联合关系，权集而不失合作精神”。首先，“责专”即是指职责的专门化，而李建勋所强调的教育行政专业化，正是以专门化为基础和前提的。其次，李建勋主张教师和学生可以同校长和管理人员一起参与学校行政事务，并且希望他们之间能保持联合，不失合作，这

13、正是其教育行政民主化思想的体现。其三，“权集”正反映了李建勋的集权化思想，意指校长之下的各个部门保持其工作的独立性。李建勋曾在探讨学校组织制度时，表达过他对独裁和集议的观点。他认为，独裁和集议是各有利弊的，前者虽有可令“办事敏捷，责专事举”的优点，却“易于偏执，难期合作”，而后者虽可“集思广益”，体现“合作精神”，但却容易产生“办事迟钝，责任不专”的问题。6(P23P24)于是，李建勋主张，“事务不妨分开办理”，而“最末执行仍由校长负责。”6(P24)在提出了小学教育行政的六条原则之后，李建勋又表达了对小学行政组织的看法。他认为，合理且高效的小学行政组织，应是校长之下分设训育、教务和事务三部，

14、每部的常规事务由部主任办理，如遇重要问题，则召开一部会议，由部主任担任会议主席，如遇与两部或三部都相关的问题，则召开二部会议或联合会议，由校长担任会议主席。这样的组织系统，既使权力责任得到了集中，又体现了民主的精神，同时还保证了教育行政的专门化。 李建勋的集权化、民主化和专业化的教育行政思想，十分明显地受到了美国的影响。然而，对于美国的经验，李建勋并非只是单纯的模仿，而是采取了批判扬弃的态度。他虽然认为中国各省的教育行政应该保持强有力的集中制度，但是，对于美国教育行政的各省分权，他也并非完全赞同，而是认为“其教育行政渐由分权而变为集权，教育制度渐由分歧而趋于划一也必矣。”3(P4)因此，他并不

15、主张废除中央的教育部，只是主张对教育部的职权进行一定的限制3(P169)。同时，李建勋的教育行政思想还是不断发展和深化的。1929年重回北师大任教后，李建勋对地方教育行政问题展开研究，并撰写了地方教育行政之理论及其实施(1930年)一文。在这篇文章中，他不但提出了教育行政机关的第五项职能会商，而且还提出教育行政机关应分设二部的构想。会商的职能是指教育行政机关可以设立协商委员会，以了解各个层面上的教育工作者的经验，作为其推行教育政策的参考;而分设二部则指教育行政机关既应设置负责执行的部门，又应设置负责建议的部门。李建勋试图通过会商和分设二部的办法，让教育理论学者、教育技术专家及各级各类学校的校长

16、、教师共同参与教育行政工作，正是其早期的教育行政民主化思想的延续和发展。另外，在这篇文章中，李建勋还提出了科学化、专业化和人才主义等教育行政机关的工作原则。他认为，其一，科学化的教育行政，应包含调查、统计和理论分析等环节，这些环节均应由专业化的教育行政人员来完成;其二，专业化的教育行政人员，不但要具有端正的人品、受过专业的训练，还要有忠诚的信仰、牺牲的精神，以及毅力和恒心;其三，只有尊重并重用专业化的教育人才，教育行政机关的整顿才有可能实现，中国的教育事业才有可能取得更好的发展。此时李建勋对教育行政人员的专业化要求主要还是“质”上的，至1941年，李建勋在他的论教育行政之改进一文中，更进一步地提出了“量”的要求。他认为，欲使教育行政机关“充分发挥其效能，非得有受过专业训练者主持之不可”，而“理想的教育行政人员至少须有百分之九十为大学卒业者，且大部分为学教育者。”7由如上观点可知，李建勋教育行政专业化的思想，也是在不断深化和完善的。李建勋的教育行政学思想，多体现在他的改革建议和具体主张之中，并没有形成系统的理论。然而，作为早期的教育行政学者，他不但对教育行政极为重视，将教育行政机关比作“头脑”，视教育行政为一切教育活动的原动力，进而强调要保持教育行政机关的独立性、稳定性和权威性，而且还主张各级教育行