生态建设财税体制改革

1、生态建设财税体制改革生态建设是改善生态环境，营造人与自然和谐相处的生态关系，确保经济社会可持续发展，实现循环经济运行模式的重要保证。投融资体制是生态建设的核心和“瓶颈”，它不仅决定着生态建设巨额资金的筹措和运用，而且作为经济与生态的接合部，集中反映了生态经济的各种关系。因此，生态建设投融资体系的构建和投融资政策的选择，不仅要遵循经济规律，更要遵循生态规律的要求，不仅要反映经济效 益，还要反映社会效益，更要反映环境效益和生态效应。一、财税体制改革及其机制构建财税作为重要的经济调控手段，在国民收入分配和资源配置中发挥着基础性作用，对于生态建设和环境资源的配置，财税同样具有重要的调控作用。通过一定的

2、财税政策和措施，合理调节财力分配结构，统筹安排基础性建设和公益性建设投资，有利于推进环境与经济社会可 持续发展。1. 我国生态环境财税政策现状及存有的主要问题财税政策对环境资源具有重要的调节作用。这种作用主要体现在：一是通过税收留成、补贴、优惠政策等减免税措施，对环境资源“市场失灵”造成的效率损失，以税、金、费等形式进行适当的补偿，削弱效率障碍，以扶持有利于环境保护的产业、企业和经营活动，鼓励企业开展资源综合利用，刺激环保主体增加环保投入。二是国家通过课以罚款、征收资源补偿费和环境税等增税方法和限制性手段，阻止自 然资源的开发水准和利用强度。近年来，我国的财税体制改革，强化了生态环保因素，在环

3、保活动中 发挥了积极的调节和引导作用。这主要表现在：一是现行税制按照中 央和地方的事权划分，严格划定了中央政府与地方政府间的环保职能， 从而强化了国家承担宏观环保的职责，提升了税收在国民收入中的比 重，增强了国家进行宏观配置环境资源的财力。二是现行税制明显增 强了对煤、油、盐、土地等环境资源的征税力度，把环境要素纳入了 依法征税的轨道。如资源增值税条例明确对经营油、气、矿等征 收资源税，并列入地方税种，归地方管理，调动了地方发展资源产业 的积极性；土地增值税条例对土地经营单位征税，限制土地的盲 目过度开发；房地产增值税对房地产业过高的利润进行调节，保 证土地的合理使用，维护了国家的利益；开征了

4、城市建设维护税、耕 地占用税、土地使用税等税种，对地方政府加快城乡建设、改善城乡 环境质量，保护生态及资源提供了财力支持。三是对一些规模小、污 染严重的工业项目，明令禁止。四是现行税制保留和扩充了环境保护 的税收优惠政策，从而对环境资源综合利用的税收优惠政策得到进一 步明晰。五是突出了能源、交通、港口等与环境保护工作密切相关的 基础设施的优惠政策。如外商投资企业和外国企业所得税法规定， 属于能源、交通、港口或国家鼓励的其他项目，可以按 15的税率减 征企业所得税；为鼓励企业对环境污染进行治理，财政部规定，对严 重污染扰民的企业可实行厂址有偿转让，进行搬迁改造。此外，还对 有利于环境保护技术研究

5、、开发活动给予明确的税收优惠。例如， 外商投资企业和外国企业所得税实施细则规定，为改良土地、充 分利用自然资源、生产高效低毒农药、节约能源、防止环境污染等方 面的专有技术所取得的使用费，可按 10的税率减征所得税，其中技 术先进的或条件优惠的可免征所得税；对提供相关环境保护技术的固 定资源投资实行零税率调节；财政部关于促进企业技术进步相关财 务税收问题的通知明确要“改进技术贴息办法，将技改贴息直接贴 给企业，重点用于治理环境污染等社会效益好的技改项目，合理确定 贴息额度和期限，确保技改贴息资金及时到位”。虽然，我国现行税制在鼓励“三废”综合利用、增加生态环境保护投 入方面产生了积极的作用，但是

6、还明显落后于环保形势发展的要求， 存有诸多问题，特别是对于跨区域的生态环境建设尚无明确的规定。 一方面，国家财政或政府对环保的投入力度仍明显偏弱。目前我国用 于环保方面的治理资金渠道狭窄，主要来源于企业自筹或环保补助金， 国家财政直接支持较少。另一方面，缺乏对综合性生态项目的具体财 税优惠政策。像生态工程跨区域，涉及面广，综合性强，治理内容复 杂，既包括防风固沙、水土流失、植树造林、退耕还林、还牧等活动， 也包括城市绿化带建设、污水处理、垃圾处理再用等经常性环保活动。 现行财税制度对这样的大型生态环境建设活动缺乏有力的政策支持和 财力保证。从理论上讲，这样的大型综合项目，中央财政应承担更多 的

7、财力支持，因为这类项目的社会效益、生态效益和经济效益长远而 具有共享性，其受益者难以按区域划分，不仅实施地方受益，整个中 国甚至周边国家都会受益。不过，中央财力投入毕竟有限，更主要还 要靠地方财税支持，而在现行分税体制下，地方无权出台优惠政策措 施，尤其是国税和共享税。部门和地方的税收优惠调控能力很小，而 中央的调控具有宏观性，优惠的宏观政策在落实中面临诸多约束。2. 财政体制改革目前，我国对生态环境保护的财政政策十分有限，主要包括：综合利 用利润留成环保投资、企业更新改造环保投资、林业基金、行业造林 专项基金、城建环保投资等。在生态环境建设中，财政支持占有十分 重要的地位，合理构建财政支持政

8、策和运行机制，对生态环境建设投 融资机制的运行起着决定性的作用。第一，明确财政对生态环境建设的支持政策，构建政策支持体系。在 现行财税体制下，运用财政政策支持生态环境建设，需要探索适应市 场经济的新思路、新方法和新机制。充分认识生态环境建设的长远意 义和影响，突出生态环境建设的长期效益，将改善生态环境作为支持 生态环境建设的切入点，由中央牵头出台各项支持政策。中央财政要 配合地方政府尽快制定科学可行的规划和实施方案，并积极调整财政 支出结构，增加对生态环境建设的投入。建立以城市为核心，以周边 地方财政为主力，以中央财政为支持的财政支持体系，中央财政和地 方财政共同加大生态环境建设的投入力度。第

9、二，建立政府公共财政预算制度。在中央和地方政府财政支出预算 科目中建立生态环境建设财政支出预算科目。各级政府要将生态环境建设和生态环境保护资金纳入财政预算，并逐步增加。政府投入主要 用于重点工程建设，或用于银行贴息间接支持重点项目。第三，逐步加大政府转移支付力度。 (1) 通过制定相关法规，确定转 移支付的基数，并随着中央财力的增长而相对应增加，出台配套政策 与操作措施。 (2) 通过国家预算，加大对生态环境建设的专项补助范围 和数额，包括对退耕还林还草的补贴、对公益性项目的配套补助、对 治理和改善生态环境的专项补助以及扶持高新技术企业、循环型企业 的贷款贴息等。 (3) 充分发挥财政杠杆作用

10、，动用一部分财政资金给投 资于生态环境建设以及构建循环型企业予以投资补贴。 (4) 通过政府担 保，财政贴息的办法，发行“循环型企业债券”，筹集资金用于循环 经济的发展。 (5) 将更多的外国政府贷款项目、世行贷款项目和双边、 多边援助项目引入生态环境建设和循环经济构建之中。第四，我们要以财政支持为基础，推动建立投资来源多渠道、投资主 体多元化的生态环境和循环经济的投融资体制。同时，中央财政要支 持地方培育自我开发能力，通过实施 BOT投资方式、贷款担保、财政 贴息等政策，鼓励和引导民间资本和外国资本向生态环境工程和循环 型经济项目流动。3. 税收体制改革一方面，通过相对应的程序和制定法律法规

11、，确立税收支持政策。税 收优惠是推动生态环境建设投资的一项重要措施。国际上通行的做法 是实行差别税率和对投资实行减免税等。通过制定相关法律法规，对 生态环境建设和循环型经济实施税收优惠和差别利率，调动生态环境 项目和循环型经济项目投资主体的积极性。在未来 1020 年内，中央 及地方财政应对生态环境工程和循环型经济项目实行全面的税收优惠 政策，税收优惠幅度应高于其他行业平均水平，并且，在税制设计上 应强调税收优惠的独享性，以鼓励和刺激该项目的投资。另一方面，采取切实可行的税收支持措施，确保生态环境工程建设的 顺利进行。 (1) 在一些重点地区设立生态环境工程和循环经济的保税区，增加这些项目的诱

12、惑力，吸引国内外投资者参与该区域的项目建设。(2) 放宽征税条件。对污染少、资源能源消耗低、生态友好型的循环型 企业，放宽增值税、所得税的征收条件，使企业得到税收实惠。 (3) 先 征后返。对生产绿色食品或资源开发企业实施免征或全额返还资源税， 免税或返还部分作为国家投资，继续用于资源开发和保护；对生态经 济或循环经济协作项目，在税收上也可以采取先征后返的优惠措施。(4) 退耕还林、还草、还牧的农民从事其他经营性活动的，给予免税或 减税；对治理荒山、承包造林等行为给予税收减免。财税支持是生态环境建设的基础，深化财税体制改革，一方面要增加 财政投入，加大财政的支持力度；另一方面，要实施减免税收、

13、差别 利率等税收优惠政策，实现财政、税收双管齐下，强化对生态工程和 循环型项目的支持力度，增强财税对生态建设和循环经济建设的支持 和调节功能，这将是未来我国财税在这方面改革的主导方向。4. 财税联动机制构建财税联动机制在于既要保证政府支出的来源，又要实现减税优惠，鼓 励生态环境和资源循环利用的投入，在动态上保证财政收入的增加能 满足政府生态环境投入的需求。对此，我们应主要通过调整以下政策 来实施：第一，取消或改革不利于环境的补贴，减少政府不必要的支出。我国 的补贴政策是政府进行宏观调控的一种政策手段，在计划经济向市场 经济过渡的早期阶段，补贴政策有助于纠正价格扭曲和平衡商品及服 务的供求，稳定

14、了生产和消费。不过，这些补贴政策更多地是从经济 和社会的角度考虑的，而忽视了环境因素，对环境和资源的利用产生 了消极的影响。例如，对农产品实行价格补贴，促使农民增加投入， 采用以化肥、农药、灌溉技术、杂交品种等为特征的集约经营措施， 增加了粮食的供给，但这些措施却可能导致土地退化及水源污染。我 国的财政补贴主要通过物价补贴和企业亏损补贴两种形式。补贴主要 反映在对水、电、化肥、农药及煤等能源上。例如，对水资源的补贴 表现为水价控制、水利工程拨款和贷款中的优惠政策以及水利企业的 税收优惠。我国各种水价都低于其成本，需要财政补贴。水价低的结 果是水力资源的严重浪费，水资源的短缺和滥用已成为我国很多

15、城市 和地区的突出矛盾。同时，水利工程中的截流、筑坝、分流等对水域 内的生态环境产生一定水准的影响。煤炭是我国的主要能源，其对生 态环境的污染是直接的，但煤炭的价格却远远低于其成本，每年我国 用于煤炭行业的补贴都高达数十亿元。原有的这些补贴政策对生态环 境和资源利用具有逆向激励的作用。我国财政每年花费大量资金补贴 在对生态环境产生不利影响和导致资源浪费的产业上，改变这种状况 已成为财政改革的当务之急。取消不合理的补贴，不仅可以减少资源 的浪费，直接减少污染，而且可以节约大量的财政资金，使之用于生 态环境建设和循环型项目上来，使生态环境得以改善和促进循环经济 发展。第二，调整现行优惠税收政策，切

16、实发挥税收对生态环境建设和循环 经济发展的正向激励作用。 (1) 扩大固定资产投资方向调节税零税率政 策的适用范围，准确界定零税率调节税的使用项目类型。例如，对治 理污染、保护环境、节能和资源综合利用项目，实行零税率的固定资 产投资方向调节税。 (2) 界定生态产业和生态工业园区的范围，在规定 期限内对参与生态工程的企业实行税收优惠政策。 (3) 对国内目前不能 生产的污染治理设备、环境监测和研究仪器以及环境无害化技术等进 口产品，减免进口关税。 (4) 对清洁汽车、清洁能源以及获得环境标志 和能源效率标志的家电产品和汽车，减征消费税。 (5) 对经营环境公用 设施的企业，在征收营业税、增值税

17、和城市维护建设税方面给予优惠。 (6) 允许清洁能源企业、污染治理企业、环境公用事业以及环保示范工 程项目，加速投资折旧。 (7) 对部分资源综合利用产品免征增值税，对 废旧物资回收经营企业的增值税实行先征后返 70的税收优惠。 (8) 扩 大对退耕还林，还草、还牧、植树造林、防风因沙等经营活动的税收 优惠对象和幅度。第三，改革排污收费制度。 (1) 改革排污收费标准体系。由超标收费 向排污收费转变；由单一浓度收费向浓度与总量控制相结合转变；由 单因子收费向多因子收费转变；由静态收费向动态收费转变；由低标 准收费向高于治理成本收费转变。 (2) 改革排污收费资金的管理体制。 目的是合理配置排污

18、费资金，最大限度地发挥排污收费资金的使用效 果。将排污费资金纳入预算管理，逐步取消排污收费资金的先征后用 原则；坚持属地征收，建立全国统一的排污资金分级管理体制；中央 财政参与排污费资金分成，集中一定比例的排污费资金，增强国家环 保的宏观调控能力。 (3) 改革排污费资金的使用。近期可以考虑将利用 排污费全部收入的 60建立各级环保专项基金，以有偿贷款的方式， 用于重点污染企业的改造升级、社会综合性污染防治和发展循环型产 业，其余 40无偿用于补助地方环保部门和排污收费制度实施的成本 消耗。从长远看，可把 40的部分逐步降低而上缴国库，作为财政预 算内收入，由财政部门统一安排使用。在省、市、地

19、、县级财政预算 内资金设立“环境保护行政事业费”科目，由财政部门从财政收入中 分别拨入相对应的资金。第四，调整税收结构，实施税收制度化改革，实现财政税收动态协调。 从环境保护的角度看，现行税制的“绿色化”比重并不高，大多数税 种的税目、税基和税率选择没有从环境保护和可持续发展的角度来考 虑，对一些与环境“不友好”的产品 (高硫煤) 没有利用税收手段或高 税率手段来“抑制”需求，而那些与环境“友好”的产品 ( 如清洁煤、 集中供热 )等又没有享受税收优惠。实施税收绿色化改革，就是要提升 有利于环境的税收在整个税额中的比例，降低不利于环境的税收在总 税额中的比例，以最小的扭曲和对行为的影响来获得最

20、大的收入。因 此，建立绿色税制，要削减税收扭曲；要调整现行的税制结构，提升 绿色税收的比例；要直接引入新的环境税，在引进环境税的同时，降 低其他被扭曲的税种的税率，使总税收收入保持不变。在更加广阔的 背景下进行“绿色税制”改革，将生态、环境考虑在综合的税制设计 中，使税收体制更加符合市场经济和生态环保要求。对于现行税制结构的改革，绿色化的重点是资源税和消费税。现行资 源税主要强调调节级差收入的作用，没有充分考虑资源税对节约资源 和降低污染的功能。其中最为明显的缺陷是没有水资源税。建议： (1) 理顺水资源的价格体系，确定水资源的全成本价格； (2) 增加水资源税 目，具体税额由各地根据水资源的

21、稀缺水准和经济发展水平确定； (3) 扩大征税范围，增加土地、森林和草原税目； (4) 对高硫煤实行高税额， 限制其开采和使用； (5) 树立环境容量是稀缺资源的概念，把资源税改 为“环境资源税”。现行消费税与环境“不友好”主要表现在没有把 煤炭这一能源消费主体和主要大气污染纳入征税范围。建议： (1) 在远 期增设煤炭资源消费税税目，根据煤炭污染品质确定消费税额； (2) 对 低标号汽油和含铅汽油征收消费税附加，利用税收差异鼓励使用高标 号汽油和无铅汽油； (3) 对于危害健康和污染环境的消费品征收消费税 附加，或提升征收税额。此外，对车船使用税、城市维护建设税、投资方向调节税、耕地占用 税

22、和土地使用税等进行适当的调整，在相关税目下包括尽可能多的环 境成本，并将环境成本反映到税率中，对环境保护和生态工程项目给 予税收优惠。二、金融体制改革及其机制构建建立多渠道、多元化的投融资体系，形成市场化的投融资机制是生态 工程和循环经济投融资改革和发展的方向。在这种投融资体系的构建 和转换中，政策性金融和商业性金融在不同时期将会承担不同的角色， 发挥不同的作用。1. 政策性金融和商业性金融的现状与存有的问题我国生态环境建设投融资机制正处于转轨时期，市场化的商业运作机 制尚未完全建立起来，投资主要来自于政府的投资和政策性金融的专 项贷款。因此，相对于商业性金融，政策性金融占据主导地位。我国 政

23、策性银行建立的初衷就排除了单一的利润动机，其职责定位于承担 国家政策性支持的重点项目和重点产业的资金融通活动。生态工程主 要表现为社会效益、环境效益和长期效益。因此，政策性银行的贷款 成为目前生态建设资金来源的重要渠道。因为生态环保投融资的长期性、微利性甚至公益性的特征，以往商业 性金融对生态环保的投入是有限的。为推动金融业对生态环保的支持，早在 1995年 2月，中国人民银行做出了关于贯彻信贷政策和增强环 境保护工作相关规定的通知，明确指出：要把环境保护和污染防治 作为银行贷款考虑的因素之一；对未进行环境评价的项目、重污染项 目等一律不准贷款、停止贷款支持；而对有利于改善生态环境的产业 和产

24、品，则给予积极的贷款支持、择优扶持等。这是运用信贷机制增 强对生态环保支持的一大举措。在政策的倾斜和扶持下，商业性金融 对环保行业的扶持持续增加，商业性金融的运作方式也正在向多样化 转变，如各种形式的专项环保基金、环保企业上市融资、BOT方式利用外资等。尽管商业性金融逐渐增加对生态环保领域的投入，但目前， 无论从投融资的总量来看，还是从投融资涉及的范围来看，尚处于辅 助地位。政策性银行是政府干预市场、弥补市场机制失灵在金融领域的具体体 现。对于一些微利或无利，但却有社会效益、生态效益和长远效益的 项目，由市场机制配置资源，难以得到资金的支持，由政策性金融提 供低息或无息贷款，体现政府在资源配置

25、上的宏观调控能力和对经济 效益、社会效益以及生态效益的综合考虑，协调了微观投资主体的利 益动机和社会效益的矛盾，在金融市场上起到了引导和协调投资的作 用。但是总体上讲，政策性金融存有着总量不足、范围过窄、力度不 够的问题。 (1) 我国生态建设欠账太多，而政策性金融的资金有限，难 以弥补欠账，更满足不了当前生态环境建设的资金需求。 (2) 政策性金 融投资范围有限，涉及面窄，贷款条件要满足政策性约束，投资过程 中可能造成的运作效率低和资源浪费问题；政策性银行要承担的具体 政府职能范围很大，对于经济利益微薄或见效较长的生态项目在获得 资金来源方面会有很大的困难，尤其是受产业间利益差别悬殊的强烈

26、驱动，容易造成很多已用于环保领域的资金向边际效益更高的产业流 动和转移，出现资金的“水土流失”。 (3) 缺乏配套性措施，支持力度 不够。 (4) 政府干预容易带来负面效应，违背市场调节原则，产业经济 效益差等问题。商业性金融以利益作为推动机制，按照市场化原则进行运作，有利于 动员更广泛的资金投入生态项目，有利于运用多种投融资方式满足不同项目的需要，有利于实现资金的合理流动和资源的优化配置。发展 商业性金融是市场化发展的必然趋势。但是，因为市场机制失灵的缺 陷，商业性金融以市场机制为主导，而市场力量不能反映商品和服务 的全部成本，市场提供的信息常常给投资者带来误导，对于环境成本 和生态影响在投

27、资活动中往往缺乏评估和考虑。同时，经济利益目标 容易冲淡社会目标和生态目标，如 1990 年环保贷款作为一种政策性低 息专项贷款就已推出，但在实践中，一些地方治理污染向银行申请环 保贷款时，常常难以贷到款项，即使是按照一般利率贷款也很困难。 相反，一些污染严重的企业因其在当前有较高的经济效益，更容易获 得信贷支持，甚至获得延长贷款期限、贴息等优惠。无疑，这与资源 优化配置和环境与经济协调发展的方向相悖。2. 金融体制改革及其机制构建鉴于政策性金融和商业性金融利弊共存的现实，构建政策性金融和商 业性金融互相补充、共同发展的金融体系成为生态工程建设和发展循 环经济的必然选择。根据目前投融资体制的基

28、础和政策性金融、商业 性金融发展的现状，在未来投融资体制的建设和转变过程中，二者应 有节奏地进行进退取舍和功能转换，从中构建起与循环经济发展相适 应的运行机制。从总体上说，我国的金融体制改革应遵循以下三大原则： (1) 遵循市 场规律，强化市场观念，引入市场机制。市场化是投融资机制改革的 必然趋势。充分利用发展市场经济和深化生态领域金融体制改革的时 机，积极探索使生态项目的公益性向商业投资性转变途径，大力发展 商业性金融，广泛开辟筹措社会资金的渠道，采用商业化的运作模式， 投资生态工程，支持循环经济发展。 (2) 用生态经济学的观点，在不违 背生态法则的前提下，实现经济行为利益最大化。商业性金

29、融要建立 多目标评价体系，把经济效益、社会效益和生态效益综合考虑，尤其 侧重对中长期效益的评价。 (3) 根据现实基础，灵活掌握转换的节奏。 只有在政策性金融得以增强，生态工程投融资的环境持续完善的情况 下，商业性金融才具有进入的基础。具体地说，我们的改革路径是：第一，在近期，增强政策性金融，完善商业性金融发展的环境，构建 政策性金融和商业性金融相互补充的金融体系框架。在 35 年内，政 策性金融的主导地位不能改变，而且要加大改革和支持力度，采取多 种措施发展政策性金融，增强政策性金融商业化运作。同时，积极完 善商业性金融进入的环境，合理划分商业性金融和政策性金融的进退 领域。加大政策性金融支

30、持力度的具体措施包括四点： (1) 进一步明确 国家开发银行生态工程中的金融支持地位，加大开发银行的投资力度； (2) 在政策性银行设立专项优惠贷款，作为生态和循环型重点建设项目 的配套资金； (3) 制定资本市场倾斜政策，通过股票、债券等融资形式 支持生态和循环型项目及其产业的发展。在生态、循环型企业的股票 上市、债券发行额度上给予倾斜； (4) 组建政策性生态绿色和循环经济 发展的专业银行。对这一“专业银行”实行优惠的货币调控政策，可 考虑适当降低它的法定准备金比率，适当放宽它获得再贷款的条件， 适当放宽它认购国债的比例，适当降低它获得贷款的自有资本比率的 条件。当前对政策性金融改革要突出

31、三个重点： (1) 改革投入方式。通 过市场化运作，由过去的“拨款”式贷款改为商业化操作。政策性银 行由先确定贷款项目，后进行可行性分析，改为由先进行贷款的可行 性分析和论证，在项目切实可行的情况下再进行贷款，且要实行先行 部分投入、按量分次核贷形式； (2) 拓宽融资渠道，增加政策性银行资 金来源。政策性银行在资金上对政府财政有很大的依赖性，为减轻政 策性银行的资金压力，可采取适当的方式吸收私人资本，做到政府投 一点、银行配一点、社会筹一点、收益补一点，共同完成项目建设和 运转； (3) 通过投融资体制改革带动生态建设项目和循环型经济的管理 体制、运行机制的相对应改革，以提升政策性贷款的效率

32、和效果。第二，从中期看，我们应积极推动商业性金融介入，逐步健全商业性 金融和政策性金融共存的金融体系。在政策性金融机制得以完善和健 全的同时，商业性金融要逐渐渗透，加大商业性金融的支持力度，采 取多种运作方式，扩大商业性金融渗透的领域，使其地位向主导化方 向转变，明确划分商业性金融和政策性金融的进退领域。 (1) 建立政府、 政策性银行对商业性银行环保贷款的补贴制度，弥补因放贷于环保领 域而造成的利益损失，以诱导和刺激商业性银行采取有利于生态发展 和循环经济发展的信贷活动。 (2) 建立生态工程和循环经济项目建设基 金、生态建设专业银行或投资信托公司等，按照市场化投资运作方式， 筹措、管理和运

33、用社会资金投向这些项目。 (3) 充分利用资本市场，通 过发行中长期债券等形式，筹集大型生态项目和循环型项目建设所需 的资金。 (4) 引入民间资本，实现投资主体多元化。 (5) 国家对生态项 目和循环型经济项目的贷款条件和折旧等实行优惠政策，以优惠的利 率政策等鼓励商业性银行向生态项目和循环经济项目投入。第三，从长期来看，通过制定灵活倾斜的金融政策，加大政策性金融 的倾斜力度，引导、扶持商业性金融介入：着重发挥资本市场对生态 和循环经济建设资金筹措的作用，适当放宽信贷条件，增强银行信贷 资金的支持；在倾斜的金融政策下，发挥市场配置资金的作用，促使 商业性金融在生态工程和循环经济的投融资体制中

34、发挥主导作用，形 成在政府引导下的市场化投融资机制；同时完善政策性金融的商业化 运作机制。新晨范文网三、国内融资和国际融资的竞争与配合随着外资体制改革的深入和对外开放力度的增强以及汇率、货币兑换 机制的完善，国际金融机构进入中国市场已经成为现实。环境外交也 日益活跃，环境合作项目成为国际金融组织和工业化国家向发展中国 家提供优惠援助的领域。我国在利用全球环境基金、世界银行、亚洲 开发银行等国际金融组织和双边政府援助方面取得了进展，开拓了我 国环保利用外资和吸收国外先进技术的重要渠道，促进了生态环境目 标的实现。外资逐渐成为我国生态建设和环境保护的重要资金来源。 国际融资的引进在一定水准上弥补了

35、国内融资的不足，同时，随着国 际融资的持续增加，在生态环境领域，国内融资和国际融资作为两种 重要的金融力量，其间的竞争与合作也将成为一种必然。国际融资在生态工程和循环型经济项目的引入过程中，其正面的积极 效应主要表现在：扩大了生态建设和发展循环经济的资金来源渠道， 弥补了国内融资的不足；与国内资金形成竞争态势，在市场机制的作用下，使生态工程项目、循环经济项目更加容易地获得资金支持和更 广泛的金融服务；有助于实现资金的有效配置；有助于引进国际融资 先进的操作模式和投资理念，推动国内金融业的发展等。入世打开了 外资进入中国生态领域的通道，外资进入的刺激作用在一定水准上可 以增强“内资”的本领。作为

36、发展中国家，中国企业得以充分利用发 达国家在环保投资、技术转让、环境服务方面对发展中国家的承诺， 使我国环保产业进入更有利的国际贸易环境。先进生态投资理念和资 金运作方式将教会蹒跚学步的国内融资业走得更稳。当然，国内融资 和国际融资在竞争中也会产生负面效应。投资于生态工程，不仅要满 足获得经济效益的目标，更重要的是还要实现生态保护的目标，而生 态效益是长期的，甚至是难以计量的。以市场机制配置国内融资和国 际融资，容易导致忽略生态目标而重视经济利益。作为以追求经济利 益为目标的市场化的投资主体来说，在选择投资项目时，自然主要倾 向于经济效益 （短期） 高的项目，这就容易造成 （短期）经济效益好的

37、项 目资金竞争激烈，而短期内经济效益不明显、但有显著生态效益的项 目融资却很困难。在追求经济利益的目标上，国内投资主体和国际投 资主体是一致的，国际融资的引进，无疑会加剧经济利益优势项目的 资金竞争，从而使生态建设项目资金配置不均衡的现象进一步恶化。 因此：第一，立足国内，放眼世界，主要打通国际融资的渠道，培育内外融 资市场。在近期内，我们要抓住利用外资的机会，以我国加入世贸组 织以及北京举办 2008 年奥运会为契机，利用国际环保热潮，积极开展 国际合作，争取更多的国际资金投入到生态工程和循环型经济项目中。第二，采取优惠政策，吸引国际融资的进入，逐步扩大利用外资的比 例。生态工程是投资量大，

38、回报期长的、具有很大公益性的事业，没 有特殊的优惠政策很难吸引外资。因此，需要制定和完善投融资、税 收、进出口以及外汇等方面优惠政策，更好地吸引外资。 （1） 实行一定 的税收优惠。比如免征进口设备关税和进口环节税、延长所得税的免 征期限；可以考虑将项目周围的土地开发权或者其他相关项目交给项 目投资者，以作为补偿，比如将城市供水和污水建设一体化；对一些 收益慢的项目，可以设立较长的特许期和宽限期，在宽限期内采取一 定的税费减免鼓励政策。 (2) 确定合理的回报率。从国内外的经验看， 政府为调动私人和外国投资者的积极性，减少其投资风险，大都在特 许协议中做到了投资回报保证。对于政府来说，回报率承诺的高低是 至关重要的。过高，项目一旦亏损，政府将给予补贴，增加财政负担， 达不到利用外资的效果；过低或没有回报承诺，外商没有积极性。政 府如果自己出资建设，其支出将远远大于补贴支出。因此，政府要考 虑合理的投资回报承诺问题。 (3) 为外汇兑换提供便利。在我国现行外 汇管理体制下，外商投资者最担心的是能否在我国外汇市场上或银行 得到充足的外汇以补偿其外汇投资及其应得的利润、以及项目投资和 营运期间的汇率风险。针对这一问题，中央或地方政府应对外汇兑换 风险提供担保，以保证项目投资者外汇偿还的最低要求。这种