公务员制度与实务(第一、二讲)

1、公务员制度与实务 第一讲 公务员制度：框架与价值 基本概念基本概念 西方国家公务员制度的历史沿革西方国家公务员制度的历史沿革 中国公务员制度的历史沿革中国公务员制度的历史沿革 公务员制度的框架公务员制度的框架 公务员制度的价值公务员制度的价值 一、公务员的概念与范畴 公务员，公务员， Civil Servant,Civil Servant,全民或国民成为全民或国民成为 了了“主人主人”，公务员是全体国民的仆人或曰服务，公务员是全体国民的仆人或曰服务 员务，这是员务，这是“公务员公务员”一词的革命性意义一词的革命性意义, ,亦是应亦是应 该把握的公务员制度的精神实质之一。该把握的公务员制度的精神

2、实质之一。 从狭义的角度理解，公务员是接受公民的委从狭义的角度理解，公务员是接受公民的委 托，代表国家实施社会公共事务管理职能、行使托，代表国家实施社会公共事务管理职能、行使 行政权和执行公务的人员。其中，社会公共事务行政权和执行公务的人员。其中，社会公共事务 管理职能是公务员存在的基础，行使行政权是履管理职能是公务员存在的基础，行使行政权是履 行职能的手段，执行公务是目的。是为民服务的行职能的手段，执行公务是目的。是为民服务的 公职人员。公职人员。 一、公务员的概念与范畴 （一）内涵：四个层面（一）内涵：四个层面 1 1、与国家政权相结合：行使国家行政权的工作人员。、与国家政权相结合：行使国

3、家行政权的工作人员。 2 2、与发挥功能相结合：、与发挥功能相结合：执行法律和政策，对社会公执行法律和政策，对社会公 共事务进行管理的人员共事务进行管理的人员 3 3、与所在组织相结合：、与所在组织相结合：国家行政机关或曰各级政府国家行政机关或曰各级政府 中的工作人员。中的工作人员。 4 4、与特定产生方式相结合：、与特定产生方式相结合：公开竞争考试、择优任公开竞争考试、择优任 用的政府人员。用的政府人员。 一、公务员的概念与范畴 （二）外延（二）外延 1 1、国外立法、国外立法 小范围：公务员仅指中央政府中非选举产生和非政治任命小范围：公务员仅指中央政府中非选举产生和非政治任命 的事务官。的

4、事务官。英国：常任文官（事务官）英国：常任文官（事务官） 中范围：中央政府的所有公职人员。中范围：中央政府的所有公职人员。美国：政务官、事务美国：政务官、事务 官官 大范围：把从中央到地方政府机关的公职人员、国会除议大范围：把从中央到地方政府机关的公职人员、国会除议 员以外的工作人员、审判官、检察官、国有企业和事业单员以外的工作人员、审判官、检察官、国有企业和事业单 位的工作人员统称为公务员。位的工作人员统称为公务员。法国：立法、行政、司法系法国：立法、行政、司法系 统工作人员及公共企事业单位人员。统工作人员及公共企事业单位人员。 2 2、我国立法、我国立法 国家公务员法国家公务员法第第2 2

5、条条“本法所称公务员，是指依法履本法所称公务员，是指依法履 行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的 工作人员。工作人员。” 本法所称公务员是指依法履行公职、本法所称公务员是指依法履行公职、 纳入国家行政编制、由国家财政负纳入国家行政编制、由国家财政负 担工资福利的工作人员。担工资福利的工作人员。 公务员法公务员法第第2 2条条 以英国为代表的小范围以英国为代表的小范围 国外公务员范围的划分国外公务员范围的划分 以美国为代表的中范围以美国为代表的中范围 以法国为代表的大范围以法国为代表的大范围 中国大致属于中国大致属于“中中”范范 围

6、围 公务员公务员 的条件的条件 2 2、纳入国家、纳入国家 行政编制行政编制 3 3、由国家财政、由国家财政 负担工资福利负担工资福利 1 1、依法履行公职、依法履行公职 在我国同时具备哪些条件才能称作是公务在我国同时具备哪些条件才能称作是公务 员？员？ 中国共产党机关工作人员；中国共产党机关工作人员； 人大机关工作人员；人大机关工作人员； 行政机关工作人员；行政机关工作人员； 审判机关工作人员；审判机关工作人员； 检察机关工作人员；检察机关工作人员； 政协机关工作人员；政协机关工作人员； 民主党派机关工作人员民主党派机关工作人员。 （除工勤人员以外） 参照管理人员参照管理人员 公务员法一百零

7、六条规定：公务员法一百零六条规定： 法律、法规授权的具有公共事务管法律、法规授权的具有公共事务管 理职能的事业单位中除工勤人员以理职能的事业单位中除工勤人员以 外的工作人员，经批准参照公务员外的工作人员，经批准参照公务员 法进行管理。法进行管理。 10 参照公务员法管理的事业单位 参照公务员法管理的事业单位 （一）西方国家公务员制度的建立背景（一）西方国家公务员制度的建立背景 经济背景：分工导致专业管经济背景：分工导致专业管 理理 主要资本主义国家公务员制度的建立主要资本主义国家公务员制度的建立 始于始于1919世纪中后期，它是资本主义经济发世纪中后期，它是资本主义经济发 展引起政府职能日益强

8、化的必然结果。展引起政府职能日益强化的必然结果。 政府职能的强化使得政府规模不断扩政府职能的强化使得政府规模不断扩 张，工作人员大量增加。另一方面，分工张，工作人员大量增加。另一方面，分工 进一步细化，客观上要求政府管理公共事进一步细化，客观上要求政府管理公共事 务人员的专业化素质和管理效率与之相匹务人员的专业化素质和管理效率与之相匹 配。配。 政治背景：政党竞争与管理连续政治背景：政党竞争与管理连续 政党分赃制并未能实现官职面前人人平等政党分赃制并未能实现官职面前人人平等 的价值期望，且破坏政府管理的连续性，阻碍的价值期望，且破坏政府管理的连续性，阻碍 了管理专业化水平的提升。伴随着选举权的

9、扩了管理专业化水平的提升。伴随着选举权的扩 大、阶级冲突开始动摇资产阶级国家政权的稳大、阶级冲突开始动摇资产阶级国家政权的稳 定。如何调整政府与公民的关系，缓和政治冲定。如何调整政府与公民的关系，缓和政治冲 突，吸纳社会精英，化解政治不服从情绪，重突，吸纳社会精英，化解政治不服从情绪，重 建社会政治共识，便成为当权者的诉求很大程建社会政治共识，便成为当权者的诉求很大程 度上满足了这些需求。度上满足了这些需求。 文化背景：公民权利与管理规范文化背景：公民权利与管理规范 西方社会认可财富的价值评价，经过西方社会认可财富的价值评价，经过 商业和自治城市的发展，到资本主义时期商业和自治城市的发展，到资

10、本主义时期 更加牢固，更加牢固，“官商二元化官商二元化” ” 成为西方政治成为西方政治 文化的重要特质。文化的重要特质。 首先，中世纪欧洲的教权、皇权、领首先，中世纪欧洲的教权、皇权、领 主权、自治权的并重结构，形成了政府权主权、自治权的并重结构，形成了政府权 利有限的理念；其次，官商关系的契约性利有限的理念；其次，官商关系的契约性 以及自治城市的商业规则，造就了政府管以及自治城市的商业规则，造就了政府管 理的规范性基础；最后，市民意识的兴起，理的规范性基础；最后，市民意识的兴起， 为平等竞争进入仕途提供了思想原料。为平等竞争进入仕途提供了思想原料。 （二）西方国家公务员制度的生成与演变（二）

11、西方国家公务员制度的生成与演变 原生模式：英、美、德、法等。原生模式：英、美、德、法等。 演生模式：日本、发展中国家。演生模式：日本、发展中国家。 英国在建立文官制度前，曾实行过两种政府人英国在建立文官制度前，曾实行过两种政府人 事管理制度，即资产阶级革命前的事管理制度，即资产阶级革命前的君主恩赐制君主恩赐制、 资产阶级革命后的资产阶级革命后的政党分赃制政党分赃制。 1 1、英国文官制度的建立和发展、英国文官制度的建立和发展 西方国家公务员（文官）制度起源于英国。西方国家公务员（文官）制度起源于英国。 (1)(1)英国的文官制度起源于英国的文官制度起源于政务官与事务官政务官与事务官 的分离的分

12、离 1919世纪世纪3030年代尝试文官常任，在财政部设年代尝试文官常任，在财政部设 立常务次官，产生了不受党派影响，不与立常务次官，产生了不受党派影响，不与 内阁共进退，长期任职的事务官，即早期内阁共进退，长期任职的事务官，即早期 的文官的文官 (2)(2)实行实行官职考试补缺制度官职考试补缺制度是英国文官制度是英国文官制度 的标志的标志 英国文官制度形成的一个重要标志是推行英国文官制度形成的一个重要标志是推行 考试录用制度。考试录用制度。 18541854年，英国出台了年，英国出台了关于建立英国常任关于建立英国常任 文官制度的报告文官制度的报告，即，即“诺斯科特诺斯科特杜维杜维 廉报告廉报

13、告”。提出了以建立通过公开竞争考。提出了以建立通过公开竞争考 试招募政府工作人员为主要内容的的统一试招募政府工作人员为主要内容的的统一 的文官制度。的文官制度。 (3) (3)英国政府颁布的英国政府颁布的两个枢密院令两个枢密院令宣告了文宣告了文 官制度的建立官制度的建立 18551855年、年、18701870年英国先后颁布了两个枢密年英国先后颁布了两个枢密 院令院令关于录用国王政府文官的枢密院令关于录用国王政府文官的枢密院令 和第二号枢密院令和第二号枢密院令构成了英国现代文构成了英国现代文 官制度的基本原则和基本措施。世界上第官制度的基本原则和基本措施。世界上第 一个文官制度诞生。一个文官制

14、度诞生。 2 2、美国文官制度的建立和发展、美国文官制度的建立和发展 美国的文官制度是在英国文官制度基础上，经过多次调美国的文官制度是在英国文官制度基础上，经过多次调 整、改革而逐步建立和完善起来的。整、改革而逐步建立和完善起来的。 (1)(1)克服官吏制度中的腐败现象是美国建立文官制度的克服官吏制度中的腐败现象是美国建立文官制度的 直接起因直接起因 1829182918331833年期间，美国盛行政党分肥制度，政府的职年期间，美国盛行政党分肥制度，政府的职 位大都是政治性任命，总统把政府职位作为对竞选支持位大都是政治性任命，总统把政府职位作为对竞选支持 者的一种恩赐，分配给支持者。由此带来了

15、严重的腐败，者的一种恩赐，分配给支持者。由此带来了严重的腐败， 使政府机关冗员增加，政绩低劣，从而影响政府工作的使政府机关冗员增加，政绩低劣，从而影响政府工作的 连续性和稳定性。连续性和稳定性。 (2)(2)彭德尔顿法彭德尔顿法奠定了美国文官制度的基础奠定了美国文官制度的基础 18811881年，美国第年，美国第2020任总统菲尔德遇刺身亡，任总统菲尔德遇刺身亡， 这一事件促成了美国加快建立公务员制度的这一事件促成了美国加快建立公务员制度的 进程。进程。18831883年年1 1月，国会通过了月，国会通过了调整和改革调整和改革 美国文官制度法律美国文官制度法律( (即即彭德尔顿法彭德尔顿法)

16、)。 这个法律确定了文官制度的一些基本原则，这个法律确定了文官制度的一些基本原则， 取消取消“政党分肥制政党分肥制”, ,实行考试录用制度和功实行考试录用制度和功 绩晋升制度。绩晋升制度。彭德尔顿法彭德尔顿法是美国文官制是美国文官制 度的基本法，它的出台标志着美国文官制度度的基本法，它的出台标志着美国文官制度 的形成。的形成。 （三）西方国家公务员制度的基本特征（三）西方国家公务员制度的基本特征 1 1、法治化管理、法治化管理 2 2、政治中立、政治中立 公务员不能参加和支持党派活动，不能参加和支持公务员不能参加和支持党派活动，不能参加和支持 反对政府的活动，不能参加政治性竞选活动。其原反对政

17、府的活动，不能参加政治性竞选活动。其原 因：因： 受到主权在民、政治与行政分离理论的影响；受到主权在民、政治与行政分离理论的影响； 为适应两党或多党轮流执政这种政党体制运作的为适应两党或多党轮流执政这种政党体制运作的 需要。需要。 3 3、两官分途（政事分开）、两官分途（政事分开） “两官两官”，是指政务官和业务官（或称事务，是指政务官和业务官（或称事务 官）。两官分途，是指两类官员在产生方式、官）。两官分途，是指两类官员在产生方式、 任用条件、管理形式、职责范围和职务履行任用条件、管理形式、职责范围和职务履行 等方面属于两种不同的类型，对两类官员应等方面属于两种不同的类型，对两类官员应 当进

18、行区别管理，两类官员不能交换、交替当进行区别管理，两类官员不能交换、交替 任职，两类官员的职能作用也不能代替履行。任职，两类官员的职能作用也不能代替履行。 4 4、职务常任（永业制）、职务常任（永业制） 5 5、功绩制、功绩制 6 6、科学化管理、科学化管理 （四）西方国家公务员制度的发展与变革（四）西方国家公务员制度的发展与变革 2020世纪世纪7070年代末开始，西方公务员制度相继发年代末开始，西方公务员制度相继发 生了结构性变革，表现为：生了结构性变革，表现为： 1 1、公务员政治中立的原则出现变通、公务员政治中立的原则出现变通 2 2、公务员职业永久性和稳定性的传统被打破、公务员职业永

19、久性和稳定性的传统被打破 3 3、职位分类和品位分类兼容并蓄和工资制度、职位分类和品位分类兼容并蓄和工资制度 的改革的改革 4 4、公务员制度朝着人力资源管理模式的方向、公务员制度朝着人力资源管理模式的方向 发展发展 8080年代以来，用企业精神来重塑公共部门管理年代以来，用企业精神来重塑公共部门管理 以缩减政府规模，提升政府能力为目的的改革以缩减政府规模，提升政府能力为目的的改革 浪潮，对公务员制度改革浪潮，对公务员制度改革: (1): (1)引入人力资源概引入人力资源概 念，强调人性化管理；念，强调人性化管理；(2)(2)创造条件吸引优秀人创造条件吸引优秀人 才；才；(3)(3)扩大政府部

20、门和公务员的自主性；（扩大政府部门和公务员的自主性；（4 4） 简化职位分类体系，强化弹性管理，（简化职位分类体系，强化弹性管理，（5 5）能力）能力 主导的考核取向，（主导的考核取向，（6 6）契约型的雇佣关系；）契约型的雇佣关系；(7)(7) 终身教育与培训终身教育与培训 干部制度的弊端干部制度的弊端： 第一，第一，“干部干部”概念过于笼统，缺乏科学分类；概念过于笼统，缺乏科学分类； 第二，管理权限过分集中，管人与管事相脱节；第二，管理权限过分集中，管人与管事相脱节； 第三第三, ,管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长； 第四，管理制度不健全，用人缺乏法治。第四，

21、管理制度不健全，用人缺乏法治。 大陆公务员制度改革发展大陆公务员制度改革发展 首先，从首先，从“干部干部”到到“公务员公务员”的概念转换，是的概念转换，是 认识上的一次飞跃。认识上的一次飞跃。 其次，从干部人事制度的政策性管理到公务员制其次，从干部人事制度的政策性管理到公务员制 度的规范性管理的转换，是政府法制水平的一度的规范性管理的转换，是政府法制水平的一 大提高。大提高。 第三，以指令分配用人到公开竞争考试录用的转第三，以指令分配用人到公开竞争考试录用的转 换，是人事制度的一次飞跃换，是人事制度的一次飞跃 第四，从干部人事制度到公务员制度的转换，是第四，从干部人事制度到公务员制度的转换，是

22、 中国人事管理走向国际化的一个标志。中国人事管理走向国际化的一个标志。 中国公务员制度的特色 四、公务员制度的框架 （一）公务员管理的制度环节 “进口进口”环节（录用、调任、职位聘用环节（录用、调任、职位聘用） “管理管理”环节（职务与级别、考核、职务任免、职务升降、环节（职务与级别、考核、职务任免、职务升降、 “出口出口”环节（辞职辞退、退休、开除）环节（辞职辞退、退休、开除） 公务员的权利（申诉、控告）、义务、法律责任公务员的权利（申诉、控告）、义务、法律责任 奖励、惩戒、培训、交流与回避、工资保险福利）奖励、惩戒、培训、交流与回避、工资保险福利） （18章章107条）条） 第一章第一章总

23、则总则 第二章第二章公务员的条件、义务与权利公务员的条件、义务与权利 第三章第三章职务与级别职务与级别 第四章第四章录用录用 第五章第五章考核考核 第六章第六章职务任免职务任免 第七章第七章职务升降职务升降 第八章第八章奖励奖励 第九章第九章惩戒惩戒 第十章第十章培训培训 第十一章第十一章交流与回避交流与回避 第十二章第十二章工资保险福利工资保险福利 第十三章第十三章辞职辞退辞职辞退 第十四章第十四章退休退休 第十五章第十五章申诉控告申诉控告 第十六章第十六章职位聘任职位聘任 第十七章第十七章法律责任法律责任 第十八章第十八章附则附则 “进口进口”环节（考任、选任、调任、聘任）环节（考任、选任

24、、调任、聘任） 考任：考任： 中央国家机关公务员考试 “中国竞争最激烈的考试”第一考 人数越来越多 学历越来越高 “进口进口”环节环节 管理环节管理环节 职务与级别、考核、职务任免、职务升降、职务与级别、考核、职务任免、职务升降、 奖励、惩戒、培训、交流与回避、工资保险福利奖励、惩戒、培训、交流与回避、工资保险福利 职位分类职位分类（职务与级别）（职务与级别） 管理环节管理环节 公 务 员 职 位 类 别 划 分 专业技术类职位专业技术类职位 行政执法类职位行政执法类职位 综合管理类职位综合管理类职位 职职 务务 设设 置置 领导职务领导职务 非领导职务非领导职务 级级 别别 设设 置置 27

25、27个级别个级别 6 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 11 10 9 8 7 科科 员员 办办 事事 员员 省省 部部 级级 正正 职职 省省 部部 级级 副副 职职 厅厅 局局 级级 正正 职职 厅局级副职厅局级副职 县处级正职县处级正职 县处级副职县处级副职 乡乡科级正职科级正职 乡科级副职乡科级副职 管理环节管理环节 1、 管理环节管理环节 职务晋升的方式职务晋升的方式 公开选拔与竞争上岗是公务员职务晋升的公开选拔与竞争上岗是公务员职务晋升的方式之一方式之一 公务员公务员工资的构成工资的构成 实行国家统一的职务及与级别相结合

26、的工资制度实行国家统一的职务及与级别相结合的工资制度 工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金 制定公务员工资的原则制定公务员工资的原则 国家实行工资调查制度国家实行工资调查制度 公务员加班休假公务员加班休假 “出口出口”环节环节 出口环节出口环节 辞辞 职职 辞辞 退退 担任领导职务的公务员，因工作变动依照法律规定需担任领导职务的公务员，因工作变动依照法律规定需 要辞去现任职务的，应当履行辞职手续。要辞去现任职务的，应当履行辞职手续。（因公辞职）（因公辞职） 担任领导职务的公务员，因个人或者其他原因，可以担任领导职务的公务员，因个人或者其他原因，可以 自愿提出辞去

27、领导职务。自愿提出辞去领导职务。（自愿辞职）（自愿辞职） 领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者 恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的， 应当引咎辞去领导职务。应当引咎辞去领导职务。（引咎辞职）（引咎辞职） 领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任 现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领 导职务。导职务。（责令辞职）（责令辞职） 公务员辞去公职或者退休的，原系公务员辞去公职或者退休的

28、，原系领导成员领导成员 的公务员在离职的公务员在离职三年三年内，内，其他公务员其他公务员在离职在离职 两年两年内，不得到与原工作业务直接相关的企内，不得到与原工作业务直接相关的企 业或者其他营利性组织任职，不得从事与原业或者其他营利性组织任职，不得从事与原 工作业务直接相关的营利性活动。工作业务直接相关的营利性活动。 “三年两不准三年两不准”的规定的规定 公务员制度运行机制主要包括公务员制度运行机制主要包括激励协调激励协调 机制、人力资源开发机制、监督约束机机制、人力资源开发机制、监督约束机 制、维权保障机制制、维权保障机制四大机制。四大机制。 （二）公务员制度的运行机制 1、 激励协调机制激

29、励协调机制 公务员管理主要是对人的管理，现代管理公务员管理主要是对人的管理，现代管理 理论是人本管理，即重视人的主体性，将理论是人本管理，即重视人的主体性，将 人作为主体而不是客体进行管理人作为主体而不是客体进行管理。 激励机制的基本原则激励机制的基本原则 物质激励与精神激励相结合物质激励与精神激励相结合 适度性与灵活性相结合适度性与灵活性相结合 及时性与经常性相结合及时性与经常性相结合 完善公务员激励管理机制的途径完善公务员激励管理机制的途径 引入市场理念和手段引入市场理念和手段 适当进行负激励适当进行负激励 建立政府绩效评估制度建立政府绩效评估制度 提供公务员更多的参与和发展空间提供公务员

30、更多的参与和发展空间 2、人力资源开发机制、人力资源开发机制 人力人力 资源资源 物力物力 财力财力 信息信息 形象形象 德德动机、态度动机、态度 素质素质 才才知识、技能知识、技能 选人选人技能、考核技能、考核 人力资源开发人力资源开发 用人用人任用、培训任用、培训 人力资源开发机制的基本内容人力资源开发机制的基本内容 构成要素构成要素 A A、政策层面、政策层面静态静态 制定政策驱动人的积极性、创造性。制定政策驱动人的积极性、创造性。 B B、机制层面、机制层面动态动态 机制的动态性就是通过管理开展活动，在活机制的动态性就是通过管理开展活动，在活 动中优胜劣汰。动中优胜劣汰。 C C、人员

31、层面、人员层面 人员开发是指针对公务员个体制订培养方案，人员开发是指针对公务员个体制订培养方案， 使个人成长与组织发展能够同步进行使个人成长与组织发展能够同步进行 人力资源开发模式人力资源开发模式 工具型开发工具型开发 心理行为学派的模式，主要是设计、研究、应用一套切实可心理行为学派的模式，主要是设计、研究、应用一套切实可 行的人员选拔技术与工具，考试选拔制度，竞聘答辩制度等行的人员选拔技术与工具，考试选拔制度，竞聘答辩制度等 量化工具属于此类。量化工具属于此类。 管理型开发管理型开发 即通过实施科学化管理来优化人力资源结构、开发人力资即通过实施科学化管理来优化人力资源结构、开发人力资 源潜力

32、。职位分类就属于管理型开发。源潜力。职位分类就属于管理型开发。 培养型开发培养型开发 人才的发展机会取决于组织所提供的资源、鼓励人才的发展机会取决于组织所提供的资源、鼓励 以及支持等环境。如公务员培训、交流、技能锻以及支持等环境。如公务员培训、交流、技能锻 炼等都是有效途径。炼等都是有效途径。 制度型开发制度型开发 制度型开发就是通过制订法律法规，依法对公务制度型开发就是通过制订法律法规，依法对公务 员进行科学管理，达到选人的目的。制度型开发员进行科学管理，达到选人的目的。制度型开发 模式基于制度主义理论，强调任何制度的发展都模式基于制度主义理论，强调任何制度的发展都 是基于明显的路径依赖，也

33、就是说，制度或政策是基于明显的路径依赖，也就是说，制度或政策 形成最终结果在很大程度上取决于最高的条件。形成最终结果在很大程度上取决于最高的条件。 3、监督约束机制、监督约束机制 没有监督约束的政府是腐败的政府。公务员监督约束没有监督约束的政府是腐败的政府。公务员监督约束 的运行是一个庞大的社会政治系统工程，涉及法律、道德、的运行是一个庞大的社会政治系统工程，涉及法律、道德、 社会舆论、制度安排等各个方面。社会舆论、制度安排等各个方面。 监督约束机制的内涵监督约束机制的内涵 公务员监督约束机制是指对公务员的行为实施内部公务员监督约束机制是指对公务员的行为实施内部 和外部两方面制约的社会运行系统

34、。和外部两方面制约的社会运行系统。 监督约束机制的内容监督约束机制的内容 义务与责任约束义务与责任约束 纪律与处分约束纪律与处分约束 考核约束考核约束 退职后的从业限制约束退职后的从业限制约束 兼职限制约束兼职限制约束 财产申报约束财产申报约束 4、维权保障机制、维权保障机制 公务员维权保障机制的内涵公务员维权保障机制的内涵 维权保障机制是指国家制定有关政府人事管理的有法律约维权保障机制是指国家制定有关政府人事管理的有法律约 束力的各种规范性文件，主要是调整国家行政职务体系的束力的各种规范性文件，主要是调整国家行政职务体系的 法律规范。法律规范。 法律保障主要包括公务员身份与职能实施的物质保障

35、与权法律保障主要包括公务员身份与职能实施的物质保障与权 利保障等。包括工作保障权、财产保障权、职业安全保障利保障等。包括工作保障权、财产保障权、职业安全保障 权、退休与辞职补偿权益及失业保障权等。权、退休与辞职补偿权益及失业保障权等。 维权保障机制的内容维权保障机制的内容 法制建设法制建设 刚性保障系统刚性保障系统 保障保障 具体机构设置具体机构设置 道德伦理道德伦理 柔性保障系统柔性保障系统 舆论舆论 法律保障法律保障公务员法公务员法的保障，以及一套比较健全的保障，以及一套比较健全 的法规体系的法规体系 机构保障机构保障公务员管理机构履行对公务员的保障责任公务员管理机构履行对公务员的保障责任

36、 伦理道德保障伦理道德保障公务员伦理、即公德在公共行政活动公务员伦理、即公德在公共行政活动 中发挥出积极整合和保障作用中发挥出积极整合和保障作用 维权保障机制的运行维权保障机制的运行 强化权利保障机制强化权利保障机制“无过失不得免职无过失不得免职”信条信条 健全职业保障机制健全职业保障机制保障公务员队伍的相对稳定保障公务员队伍的相对稳定 创建依法管理体制创建依法管理体制制度化、法制化、程序化、规制度化、法制化、程序化、规 范化。范化。 公务员管理体制是对公务员实施管理的权利运作形公务员管理体制是对公务员实施管理的权利运作形 式，主要包括公务员管理的权利配置、机构设置职式，主要包括公务员管理的权

37、利配置、机构设置职 能划分等内容。能划分等内容。 公务员管理体制主要有公务员管理体制主要有部外制、部内制、折衷制部外制、部内制、折衷制三种三种 类型。类型。 （三）公务员的管理体制 公务员管理体制的类型公务员管理体制的类型 1 1、公务员管理体制的涵义、公务员管理体制的涵义 公务员管理体制是指公务员管理权力的配置和划分，公务员管理体制是指公务员管理权力的配置和划分， 公务员管理机构的设置以及由此构成的公务员管理系统。公务员管理机构的设置以及由此构成的公务员管理系统。 2 2、类型、类型 部外制部外制 部外制又称为独立制管理机构，指公务员管理机构独立于部外制又称为独立制管理机构，指公务员管理机构

38、独立于 行政系统之外。行政系统之外。 在在政府行政组织之外政府行政组织之外设置独立的人事机构；设置独立的人事机构； 不受政党干涉和行政首长控制；负责公务员不受政党干涉和行政首长控制；负责公务员 考试录用、培训、升迁、考核、工资福利、考试录用、培训、升迁、考核、工资福利、 奖惩、离退休、抚恤等。如奖惩、离退休、抚恤等。如美国美国联邦人事管联邦人事管 理总署。理总署。 【优点【优点】独立性、公平性强；政治中立；资独立性、公平性强；政治中立；资 源整合；集中规划、统一管理；源整合；集中规划、统一管理； 【缺点【缺点】立法、行政、司法机关不配合；行立法、行政、司法机关不配合；行 政首长人事权力弱化，责

39、任模糊；人事权与政首长人事权力弱化，责任模糊；人事权与 行政权分离，人事政策与法规容易脱离实际。行政权分离，人事政策与法规容易脱离实际。 部外制国家有美国、日本部外制国家有美国、日本 美国美国公务员委员会，由公务员委员会，由3 3名委员组成，名委员组成，3 3人中不能有人中不能有2 2 人同属于一个政党，避免委员会被一党操纵。委员会须经人同属于一个政党，避免委员会被一党操纵。委员会须经 参议院批准，由总统任命，任期参议院批准，由总统任命，任期6 6年。年。 日本日本人事院。人事院在建制上归内阁领导，与内阁人事院。人事院在建制上归内阁领导，与内阁 法治局和国防会议一起并列为内阁中法治局和国防会议

40、一起并列为内阁中3 3个独立性较强的机个独立性较强的机 构，人事院有自己独立的预算。构，人事院有自己独立的预算。 我国台湾地区也属于部外制，考试院是五权宪法设定的我国台湾地区也属于部外制，考试院是五权宪法设定的 独立机构之一。独立机构之一。 部内制部内制 部内制指公务员管理机构附属于政府行政系统内。部内制指公务员管理机构附属于政府行政系统内。 部内制又称为大陆制管理机构，其人事与行政没部内制又称为大陆制管理机构，其人事与行政没 有分离，行政部门及行政首长有直接的人事决定有分离，行政部门及行政首长有直接的人事决定 权。权。 部内制国家主要是欧洲大陆国家，如法国、德国部内制国家主要是欧洲大陆国家，

41、如法国、德国 等。等。 法国法国国家行政与公务员总局。归总理秘书处国家行政与公务员总局。归总理秘书处 领导。领导。 德国德国联邦公务员委员会，办事机构设在联邦联邦公务员委员会，办事机构设在联邦 内政部。内政部。 在在政府行政系统以内政府行政系统以内设置人事机构，各行政部门设置人事机构，各行政部门 负责处理本部门人事管理工作；中央政府负责处理本部门人事管理工作；中央政府/内阁设内阁设 置的人事机构负责制定人事管理法规和政策，并置的人事机构负责制定人事管理法规和政策，并 协调监督各行政部门人事工作；各行政部门内设协调监督各行政部门人事工作；各行政部门内设 人事机构负责日常人事行政。人事机构负责日常

42、人事行政。 【优点】人事【优点】人事/行政合一，对症下药；事权统一，行政合一，对症下药；事权统一， 管理效率高；管理效率高； 【缺点】非独立性，受制于行政首长；各自为政；【缺点】非独立性，受制于行政首长；各自为政； 不思进取；不思进取； 折衷制折衷制 折衷制在结构上是一种中央统一与部门分散相折衷制在结构上是一种中央统一与部门分散相 结合的综合性管理体制。结合的综合性管理体制。 折衷制在管理职权上分开折衷制在管理职权上分开 考试权、任用权考试权、任用权独立于行政系统之外独立于行政系统之外 其他人事权其他人事权由政府各部门自行管理由政府各部门自行管理 折衷制国家主要有英国，故折衷制又称为英国制。折

43、衷制国家主要有英国，故折衷制又称为英国制。 英国英国独立的公务员中央管理机构是公务员委独立的公务员中央管理机构是公务员委 员会，其主要只能是考试任免。下设考选委员会、员会，其主要只能是考试任免。下设考选委员会、 终选委员会。终选委员会。 英国人事管理机构的另一特点是，财政部是公务英国人事管理机构的另一特点是，财政部是公务 员最高综合性管理机构，各项人事决策命令需财员最高综合性管理机构，各项人事决策命令需财 政大臣签署颁布。财政部设立政大臣签署颁布。财政部设立“编制处编制处”，专门，专门 负责各项人事行政业务。负责各项人事行政业务。 公务员管理机构及其职能公务员管理机构及其职能 公务员管理机构是

44、指根据公务员管理事务需要而专门设公务员管理机构是指根据公务员管理事务需要而专门设 置的组织。公务员管理机构的职能可以概括为五种：置的组织。公务员管理机构的职能可以概括为五种： 1 1、决策职能、决策职能主要表现为制定具体人事行政规划和主要表现为制定具体人事行政规划和 解释人事法规等。解释人事法规等。 2 2、执行职能、执行职能指公务员管理的相关法律、法规和政指公务员管理的相关法律、法规和政 策的具体实施。策的具体实施。 3 3、监督、仲裁职能、监督、仲裁职能在形式上包括综合管理机构对在形式上包括综合管理机构对 部门管理机构的监督，上级管理机构对下级管理机构的监部门管理机构的监督，上级管理机构对

45、下级管理机构的监 督，管理机构对公务员的监督等。仲裁职能主要是受理公督，管理机构对公务员的监督等。仲裁职能主要是受理公 务员的申诉并对申诉进行裁判。务员的申诉并对申诉进行裁判。 4 4、协调职能、协调职能主要是协调机关与机关、机关与个人主要是协调机关与机关、机关与个人 的关系的关系 我国公务员管理体制我国公务员管理体制 1 1、我国的公务员管理体制的历史沿革、我国的公务员管理体制的历史沿革 党管干部原则党管干部原则中共中央组织部一直是管中共中央组织部一直是管 理干部的干部人事部门。理干部的干部人事部门。 19501950年年1111月月中央人民政府人事部，协助中央人民政府人事部，协助 中组部管

46、理干部。中组部管理干部。 19541954年年1111月月中央人事部缩编为国务院人中央人事部缩编为国务院人 事局事局 19691969年年文革期间，从中央到地方的各级文革期间，从中央到地方的各级 人事管理机构全部被撤销。所有业务转向中央组织部。人事管理机构全部被撤销。所有业务转向中央组织部。 19801980年，党新成立国家人事局年，党新成立国家人事局 19821982年，成立劳动人事部年，成立劳动人事部 19881988年，成立人事部，是综合管理国家公务员的国年，成立人事部，是综合管理国家公务员的国 家机构家机构 20082008年，重新成立劳动保障部，在下设公务员管理年，重新成立劳动保障部

47、，在下设公务员管理 局局 2 2、我国公务员管理体制的现状、我国公务员管理体制的现状 机构设置模式：机构设置模式： 在各级政府设综合管理机构在各级政府设综合管理机构 在政府各个部门设置执行机构在政府各个部门设置执行机构 第二讲第二讲 公务员录用制度公务员录用制度 考录制度 （内涵，渊源，条件， 方法，程序） 聘用制度 79 一、一、 公务员考试录用制度公务员考试录用制度 1 1、公务员录用制度的含义（适用范围、公务员录用制度的含义（适用范围、 对象、方法）对象、方法） 公务员考试录用制度是指根据国家管理的公务员考试录用制度是指根据国家管理的 需要，依照有关法律、法规的规定，采用需要，依照有关法

48、律、法规的规定，采用 公开考试、严格考核的办法，按照德才兼公开考试、严格考核的办法，按照德才兼 备的标准，从符合法定资格条件的公民中，备的标准，从符合法定资格条件的公民中， 择优录用担任某种职务的一种制度。择优录用担任某种职务的一种制度。 80 要准确把握公务员录用制度的上述含义，还需要重点了解要准确把握公务员录用制度的上述含义，还需要重点了解 以下四个组成要素：以下四个组成要素： （1 1）国家公务员录用制度的适用范围。国家公务员录用）国家公务员录用制度的适用范围。国家公务员录用 制度的适用范围是仅限于担任主任科员以下的非领导职务的制度的适用范围是仅限于担任主任科员以下的非领导职务的 国家公

49、务员，包括办事员、科员、副主任科员、主任科员。国家公务员，包括办事员、科员、副主任科员、主任科员。 （2 2）国家公务员录用的对象。我国公务员录用的对象是）国家公务员录用的对象。我国公务员录用的对象是 公务员系统以外的工作人员公务员系统以外的工作人员 （3 3）国家公务员的录用方法。我国公务员的录用方法是）国家公务员的录用方法。我国公务员的录用方法是 “凡进必考凡进必考”（考试、考核）国家录用公务员都要进行录用（考试、考核）国家录用公务员都要进行录用 考试（笔试和面试）。考试（笔试和面试）。 一、一、 公务员考试录用制度公务员考试录用制度 2、考试录用制度的产生和发展、考试录用制度的产生和发展

50、 考试录用制度产生于中国考试录用制度产生于中国 考试录用制度最早起源于我国古代的科考试录用制度最早起源于我国古代的科 举制度。举制度。 中国古代的科举制，形成了中国历史上中国古代的科举制，形成了中国历史上 独特的官吏选拔任用的考试体系，西方独特的官吏选拔任用的考试体系，西方 国家的学者认为，欧美的文官制度是受国家的学者认为，欧美的文官制度是受 中国科举制度的影响而形成的。中国科举制度的影响而形成的。 82 科举制科举制中国古代的考官制度中国古代的考官制度 孙中山：孙中山：“现在各国的官员考试制度，差现在各国的官员考试制度，差 不多都是学英国的。穷流溯源，英国的考不多都是学英国的。穷流溯源，英国

51、的考 试制度，原来还是从中国学过去的。试制度，原来还是从中国学过去的。” 83 美国学者美国学者威尔威尔杜兰杜兰(Will Purant(Will Purant) )在其宏篇在其宏篇 巨著巨著世界文明史世界文明史中，盛赞中国古代的中，盛赞中国古代的 科举制度是科举制度是 人类所发展出的选择公仆的方法中最奇特、人类所发展出的选择公仆的方法中最奇特、 令人赞赏的方法。科举制度后为西方文官令人赞赏的方法。科举制度后为西方文官 制度所借鉴，其对世界文明的贡献可与制度所借鉴，其对世界文明的贡献可与 四大发明四大发明相媲美。相媲美。 中国科举制度始于隋代，止于清光绪中国科举制度始于隋代，止于清光绪 313

52、1年年 (1905(1905年年) )，前后历时，前后历时13001300多年。多年。 隋文帝统一中国后，废除了九品中正制，开始隋文帝统一中国后，废除了九品中正制，开始 实行开科取士。实行开科取士。 唐代继承并发展了这一制度。唐代继承并发展了这一制度。 宋代对科举制更加重视，并进行了不少改革。宋代对科举制更加重视，并进行了不少改革。 明清是科举制的极盛时期，考试办法最为完备。明清是科举制的极盛时期，考试办法最为完备。 明清时期的考官制，虽然考试内容日益僵化明清时期的考官制，虽然考试内容日益僵化 ( (如如“八股取士八股取士”) )，但在考试制度与方法方面，但在考试制度与方法方面 却相当完备，使

53、我国的科举制发展达到了顶峰。却相当完备，使我国的科举制发展达到了顶峰。 85 科举制对西方建立公务员制度的影响科举制对西方建立公务员制度的影响 中国的科举制度早在元朝时就开始流传到西中国的科举制度早在元朝时就开始流传到西 方方 西方把中国的科举制视为西方把中国的科举制视为“机会均等机会均等”的象的象 征，一些激进的政治家竭力主张以此为参照征，一些激进的政治家竭力主张以此为参照 进行人事制度改革。进行人事制度改革。 从欧美文官制度的历史渊源上看，中国科举从欧美文官制度的历史渊源上看，中国科举 制度的影响是不容忽视的。制度的影响是不容忽视的。 86 考任制在国外的发展考任制在国外的发展 - -英国

54、（英国（18701870年）规定凡未经考试获得文官事务年）规定凡未经考试获得文官事务 委员会及格证书者，一律不准从事任何事务官委员会及格证书者，一律不准从事任何事务官 职。职。 加拿大加拿大(1882(1882年年) )和美国和美国(1883(1883年年) )。 法国和德国虽也采用公开考试、择优录用办法国和德国虽也采用公开考试、择优录用办 法，但全面推行文官制度是在第二次世界大法，但全面推行文官制度是在第二次世界大 战以后。战以后。 日本在战后效仿欧美实行文官日本在战后效仿欧美实行文官( (公务员公务员) )制度，制度， 对公务员采用公开考试、择优录用办法，直对公务员采用公开考试、择优录用办

55、法，直 至今日。至今日。 87 3、我国的公务员考试录用制度、我国的公务员考试录用制度 19931993年年8 8月月1414日，国务院正式颁布日，国务院正式颁布 国家公务员暂行条例国家公务员暂行条例。根据。根据条条 例例精神，人事部于精神，人事部于19941994年年6 6月月7 7日颁日颁 布了布了国家公务员录用暂行规定国家公务员录用暂行规定， 标志着国家公务员考试录用制度正式标志着国家公务员考试录用制度正式 建立。建立。 88 考试录用的适用范围考试录用的适用范围 公务员录用的适用范围公务员录用的适用范围 公务员法公务员法第第2121条第一款规定：条第一款规定：“录用担录用担 任主任科员

56、以下及其他相当职务层次的非领任主任科员以下及其他相当职务层次的非领 导职务公务员，采取公开考试、严格考察、导职务公务员，采取公开考试、严格考察、 平等竞争、择优录取的办法。平等竞争、择优录取的办法。” 具体包括：主任科员、副主任科员、科员和办事具体包括：主任科员、副主任科员、科员和办事 员员 89 报考公务员的条件报考公务员的条件 公务员法公务员法第第1111条规定：条规定：“公务员应当具备下列条公务员应当具备下列条 件：（一）具有中华人民共和国国籍；（二）年满十件：（一）具有中华人民共和国国籍；（二）年满十 八周岁；（三）拥护中华人民共和国宪法；（四）具八周岁；（三）拥护中华人民共和国宪法；

57、（四）具 有良好的品行；（五）具有正常履行职责的身体条件；有良好的品行；（五）具有正常履行职责的身体条件； （六）具有符合职位要求的文化程度和工作能力；（六）具有符合职位要求的文化程度和工作能力； （七）法律规定的其他条件。（七）法律规定的其他条件。” 公务员法公务员法第第2121条第二款规定：条第二款规定：“民族自治地方依民族自治地方依 照前款规定录用公务员时，依照法律和有关规定对少照前款规定录用公务员时，依照法律和有关规定对少 数民族报考者予以适当照顾。数民族报考者予以适当照顾。” 公务员法公务员法第第2424条：条：“下列人员不得录用为公务员：下列人员不得录用为公务员： （一）曾因犯罪受

58、过刑事处罚的；（二）曾被开除公（一）曾因犯罪受过刑事处罚的；（二）曾被开除公 职的；（三）有法律规定不得录用为公务员的其他情职的；（三）有法律规定不得录用为公务员的其他情 形的。形的。” ” 90 公务员考试录用的基本条件包括积极条件和消公务员考试录用的基本条件包括积极条件和消 极条件。极条件。 积极条件积极条件许可性条件，只有符合这些条件许可性条件，只有符合这些条件 方可进入公务员队伍。方可进入公务员队伍。 A A：公民权要求：公民权要求求职者需拥有完全的公民权求职者需拥有完全的公民权 B B：学历或教育背景：学历或教育背景 C C：职业经历：职业经历 D D：语言（包括母语与外语程度）：语

59、言（包括母语与外语程度） E E：兵役要求：兵役要求 F F：身体状况：身体状况 消极条件消极条件限制性条件限制性条件 A.A.年龄限制年龄限制最高年龄和最低年龄限最高年龄和最低年龄限 制制 B.B.犯罪记录犯罪记录 C.C.其他违反纪律其他违反纪律 考试方法和内容考试方法和内容 公务员考试的方法公务员考试的方法 （1 1）笔试法）笔试法 论文式笔试法论文式笔试法，也叫主观性笔试法。 短答式笔试法短答式笔试法，也叫客观性笔试法。 笔试的优越性：一是经济性；二是客观性；笔试的优越性：一是经济性；二是客观性； 三是广泛性；四是公正性三是广泛性；四是公正性。 （2 2）口试法）口试法 （3 3）模拟

60、操作法）模拟操作法 （4 4）心理素质测验）心理素质测验 93 笔试法笔试法 笔试法是让考生在规定的时间内运用文字解答试卷中预先拟 好的试题，然后通过试卷评判来测试学生掌握基本知识和专 业知识的程度、写作能力、阅读理解能力、对于知识的综合 运用能力以及逻辑思维能力的一种较为普遍的测试方法。其 特点是题量大、内容分布范围广、评分客观公正、考试的可 信度也较高，因而经常被人们所采用。 但是，笔试也有一些缺陷或不足，主要表现为对于考生的政 治态度、思想品德以及实际工作能力等方面的情况很难测定， 而且，考生有时还可以任意作答、猜测、作弊等不正当的手 段都会对考试成绩产生影响，因而不能准确地反映出考生掌