第六节 土地征收

1、第六节 土地征收 一、 土地征收的概念 f土地征收指国家为了公共利益的需要，依法将农民集体所有土地变为 国有土地的行为。 f土地征收的过程，就是将待征土地的集体所有权转变为国有土地所有 权的过程。 f概念区别 f土地征收与土地征用室友区别的，土地被征收以后，会发生土地所有 权的改变，而土地征用只是土地使用权的改变。二者的共同点是：都 是为了公共利益的需要；都要经过法定程序；都要依法给予补偿。 f土地征收与土地划拨是两个不同的概念。土地划拨是从国有土地中， 依法划拨一定数量的土地给单位或者个人使用。划拨后的土地所有权 仍属国家，用地单位只有使用权。而土地征收是国家将农民所有的土 地通过征收，转变

2、为国有土地，已经征收土地的所有权属国家，原土 地所有者则丧失了对已征土地的所有权。 f土地征收的特征 f1、土地征收的公益性。国家动用征地权，征收农民集体土地，必须 是为了公共利益的需要 f2、土地征收的强制性。由于土地征收是基于公共利益的需要，从公 共利益全局出发，无论被征地单位是否愿意，政府可以依法动用征地 权。 f3、土地征收的有偿性。国家征收农民集体土地，按宪法和土地管理 法规定，必须给予补偿。 f4、土地征收程序的合法性。为了保证征地行为的合法性、公正性、 透明性，保障被征地人的合法权益，征收土地必须按照法定程序进行。 二 土地征收补偿与安置标准 f征地补偿费的构成 f1.土地补偿费

3、 该项费用是对农村集体经济组织因因土地被征收而造成的经济上的损失 的一种补偿 f2.青苗费 青苗补偿费是指征用土地时，对被征用土地上生长的农作物，如水稻、小麦、 玉米、土豆、蔬菜等造成损失所给予的一次性经济补偿费用。 f3.地上附着物补偿费 地上附着物补偿费是对被征用土地上的各种地上建筑物、构筑物， 如房屋、水井、道路、管线、水渠等的拆迁和恢复费以及被征用土地上林木的补偿或者 砍伐费等。 f4.安置补助费 安置补助费是国家建设征用农民集体土地后，为了解决以土地为主要生 产资料并取得生活来源的农业人口因失去土地造成生活困难所给予的补助费。 f5.社会保障费用 该费用主要用于保障被征地农民长远生计

4、 f6.新菜地开发建设基金 它是指征收城市郊区商品菜地时支付的费用。这项费用交给地 方财政，作为开发建设新菜地的投资。 f7.拆迁补偿费 f征地补偿费标准： f征用耕地的补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的6-10倍；征用其他 土地的补偿费标准由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准，结合 当地实际情况具体规定。属于有收益的非耕地的土地补偿费，可按该土地征 用前三年平均年产值的3-6倍计算，征用无收益的耕地不予补偿。征用柴山、 滩涂、水塘、苇塘、经济林地、草场、牧场等有收益的非耕地的土地补偿标 准为该土地被征用前三年平均年产值的6-10倍。 f征用人工鱼塘、养殖场、宅基地、果园及其它多年

5、生经济作物的土地，按 邻近耕地补偿标准计算。 f被征用土地的青苗补偿费标准，由省、自治区、直辖市规定。 f被征用土地上的附着物，由省、自治区、直辖市自行制定。参照建筑造价 折多少，补偿多少 f征用城市郊区的菜地，用地单位应按国家有关规定缴纳新菜地开发 建设基金。其标准为：百万人口的城市，每征用一亩菜地，缴纳 7000-10000元；50万以上不足百万人口的城市每征用一亩地，缴纳 5000-7000元；不足10万人口的城市，每征用一亩菜地，缴纳3000- 5000元。各省、自治区、直辖市根据以上标准，确定自己的标准。但 不得超出以上标准限额。土地补偿费归农村集体经济组织所有，交付 给被征用的农村

6、集体经济组织统一使用，用于再生产投资，形成新的 生产能力，不能分给农民个人消费。 f地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，征用土 地的地上附着物中产权确实属个人家庭所有的，其补偿费付给本人 （家庭）；被征用土地上由集体种植的青苗，其补偿费纳入当年集体 收益分配；青苗属于农民或其他人承包土地种植的，其补偿费交给承 包者。 f为了监督农村集体经济组织正确、节约、有效地使用征地补偿费，防 止征地费用被截留、侵占，被征地的农村集体经济组织必须将征用土 地的征地补偿费收支情况向本集体经济组织的成员公布。 三 土地征收与农用地转用的审批权限 f1。土地征收的审批权限 f国务院批准权限 f（

7、1）基本农田。除国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项 目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田外，其他建 设都不得占用基本农田。因此规定征用基本农田需报国务院批准。 f （2）基本农田以外的耕地超过35公顷。 f （3）其他土地70公顷以上。其他土地指耕地以外的土地，包括林地、 草地、养殖水面、城乡住宅和公共设施用地、工矿、交通、水利设施 用地、旅游用地和未利用土地等。 f省、自治区、直辖市人民政府的批准权限 f （1）基本农田以外的耕地低于35公顷。 f （2）其他土地低于70公顷。 f农用地转用的审批权限 f国务院批准权限 f1）国务院批准的建设项目； f2）国务院有关部门

8、和国家计划单列企业批准的道路、管线工程和大型基础建 设项目； f3）省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设 项目； f4）在土地利用总体规划确定的直辖市、计划单列市和省、自治区人民政府所 在地的城市以及人口在50万以上的城市建设用地的规模范围内，为实施该规 划按土地利用年度计划分批次用地。 f省、自治区、直辖市人民政府的批准权限 f除上述报国务院审批之外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的， 由省、自治区、直辖市人民政府批准。 四 土地征收的程序 f（一）用地预审 f建设单位申请预审须提交的材料 f1.建设项目可行性研究报告或项目建议书 f2.建设用地所涉及地

9、区的土地利用总体规划图、土地利用现状图、基本农田保护区图； f3.涉及矿产资源开发的建设项目，应提交矿产资源开发利用评估报告 f建设项目预审的内容 f1.土地征收目的的合法性审查，即该建设项目是否为了公共利益的需要； f2.建设项目是否符合土地利用总体规划 f3.是否持有农用地专用年度计划指标 f4.是否符合建设用地供应政策 f5.投资强度和容积率是否达到要求 f第一步：发布拟征地公告 f由市、县国土资源局在被征收土地所在地的村、组范围内（如果系乡、镇农 民集体所有的土地，还应在乡、镇）发布拟征地公告，以书面形式告知 被征土地的农民集体经济组织和农户，征地范围、位置、补偿方式、补偿标 准、安置

10、途径以及征地用途等。通告后抢栽、抢种的农作物或者抢建的建筑 物不列入补偿范围。 第二步：确认征地调查结果 f当地国土资源部门应委托相应资质的勘测单位对拟征地的权属、地类、面积 以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农 村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。 第三步：组织征地听证 在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户， 对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的， 应按照国土资源听证规定规定的程序和有关要求组织听证。 f第四步：拟订“一书（三）四方案”组卷上报审批 f由县或市级国土资源局根据前述程序，按照建

11、设用地审批管理办法对报批材料的要求拟订“一书四方案”即： “建设用地说明书，农用地转用方案，补充耕地方案，征收土地方案，供应土地方案。”并组卷向有批准权的机关 报批。 f第五步：征收土地公告 征收土地的市、县人民政府应当在收到省级政府或国务院征地批复文件之日起10个工作 日内在被征地所在地的乡（镇）村、组进行征收土地公告。征收土地公告的内容包括： 批准征地机关、批准文号、 征地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等。 f第六步：征地补偿登记 f被征地的所有权人、使用权人应当在征收土地公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地 行政主管部门办理征地

12、补偿登记手续。 被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地 补偿登记手续的，其补偿内容以市、县国土资源行政主管部门的调查结果为准 f第七步：拟定征地补偿安置方案并公告 f县或市级国土资源局根据省或国务院征用土地批准文件批准的征收土地方案在征用土地公告之日起45日内以被 征地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。征地补偿、安置方案公告内容包括：被征用土地 的位置、地类、面积；地上附着物和青苗的种类、数量；需要安置的农业人口的数量；土地补偿费的标准、数额、 支付对象和支付方式；安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式； 农业人员

13、的具体安置途径；其他有关征地补偿、安置的具体措施。 f第八步：征地补偿安置方案公告 f 县或市级国土资源局应当主动听取被征地农村集体经济组织、农 村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人 要求听证的，应当举行听证会。无需修改的，征地补偿安置方案报市、 县人民政府批准后予以公告，由国土资源部门组织实施。确需修改征 地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方 案进行修改后公告。 f第九步：落实征地补偿、安置资金（包括社保金） f市、县国土资源局按规定在拟征地补偿、安置方案批准之日起三个月 内全额支付征地补偿、安置以及社保费等各项费用。 f第十步：交出土地 f任

14、何单位或者个人违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收 土地的，由县级以上政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出 土地的，申请人民法院强制执行。 土地征收中出现的问题 f第一、土地征收程序不规范 f由于片面的追求政绩，以及部分地方领导受经济利益的驱动，加之土地征收属于行政行 为具有强制性的特点。部分地方在征收土地的时候没有全部依照甚至完全没有依照法律 规定的权限和程序，此外征地补偿标准偏低、截留征地补偿款、以租代征、越权审批、 占地过程中滥用公检法部门等现象也非常严重。 f1、缺乏征地目的的评估阶段。 这种程序的简化，使得在土地征收中缺乏对征地用途的 严格审查，导致土地审批部门较少考虑

15、征地用途的公共利益性，而主要考虑政府的利益 或征地申请人的利益，极易损害被征收者的利益。 f2、欠缺土地征收是否符合公共利益需要的认定程序。 我国土地管理法中,只规定了土 地征收必须经过国务院或省级人民政府批准,但对土地征收是否基于公共利益的需要没 有任何审查认定程序,这一重要程序的欠缺成为我国农村土地征收权经常被滥用的重要 原因。 f3、征收程序中土地权利人参与程度不够。 如在征地补偿标准确定环节,土地管理法 实施条例第二十五条规定,“市县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方 案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征收土地所在地的乡(镇)村予以公告,听 取被征收土地的农村集体

16、经济组织和农民的意见。”从这一规定可以看出,公告在土地 征收中是一种后置程序,只作为附属程序置于批准之后,目的也只用于权利登记,不是与农 民协商,对征收并不起监督作用。“听取意见”只是流于形式。即使被征收人对补偿标 准有争议,也是由批准征收土地的人民政府裁决,决定权始终在行政机关手中 f第二、征地补偿标准偏低 f土地征收补偿的原则是土地征收补偿制度中一个非常重要的问题，它不仅明确回答了被 征地人的合法权益受到公权力侵害时要不要补偿的问题，而且还直接决定着国家弥补相 对人这种损害的程度。正因为如此，世界各国均在宪法层面上对土地征收补偿的原则做 出了规定，以体现立法对政府征收权利的限制和对私有财产

17、的保障。而我国在宪法中没 有明确土地征收补偿的原则。根据土地管理法第 47 条第2 款规定：“征地耕地的 补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”显然，我国 的土地补偿仅限于直接损失，间接损失的补偿则根本就不予考虑。而且，即使是对直接 损失的补偿标准也过低，按土地农业产值来计算补偿标准。土地管理法第47 条第 2 款规定：土地补偿费为该土地被征前 3年平均年产值的6-10倍；安置补偿费为该土地 被征前 3 年平均年产值的 4-6 倍。这种规定没有考虑土地本身的价值，也不考虑土地征 收后地价的上涨。按照现行的补偿标准及农村居民人均生活消费支出计算，其得到的补 偿只能维持

18、7年左右的生活。显然，对被征收人来说，是不合理的。 f征收土地补偿标准是按照土地管理法的规定来执行的。由于土地管理法只是一 个原则性的规定。所以地方政府在法律规定的框架内会自己制定本区域的补偿办法，所 以出现了各地补偿款分配不一致的现象，比如我国东部、中部、西部在征地补偿标准就 存在差异。我国现行征地补偿制度是采用计划经济体制下形成的“产值倍数法”计算标 准，这种补偿标准较土地实际产出价值而言往往脱离实际 f第三、补偿方式单一 我国行政补偿程序目前尚无统一的法律法规规 定，分散在不同的法律、法规、地方性法规、行政规章等文件里，法 律效力等级不一，可操作性差，而且多倾向于从行政权的运行角度去 规

19、定。土地征收补偿标准也不科学，我国的征地制度是一种“重征收、 轻补偿”的制度。法律中只规定了征收农用地给予补偿，并没有说明 是适当补偿、合理补偿还是完全补偿，征地补偿只是以保证被征地单 位的农民生活水平不降低为原则，农民难以从社会经济发展中受益。 目前我国土地征收补偿的计算标准的计算方式缺乏依据，只计算了农 地的直接经济效益，而把农地的潜在利用效益、外溢效益排除在外， 也忽略了土地对农民的社会保障价值。 土地征收制服完善的建议 f第一、建立、完善我国土地征收法律体系 f我国正处于经济转型期，各种矛盾都显露出来，经济加速和人口增多造成的人地关系紧 张，带有计划经济色彩的土地征用制度和农民不断增强的财产权利保护意识碰撞引起的 矛盾不断加剧，都要求有一部能够限制公共权力、维护农民利益的土地征收法。因此当 前我国急需建立土地征收法，并完善与之相关的法律体系。其内容应包括土地征收的范 围，土地征收权的行使机构，土地征收的补偿原则、补偿方式、补偿标准、征收程序、 法律责任、救济方式等 f第二、完善土地征收补偿的标准和原则 f征收补偿制度中存在的各种问题，首先要在宪法中明确土地征收补偿的原则和标准，为 土地征收补偿行为提供宪法依据。从国外来看，国外采用的大多是建立在土地公开交易 的市场价格基础上的公平补偿原则，而我国目前采