第一章 政府预算概论

1、政政 府府 预预 算算 课程简介课程简介 浙江财经大学浙江财经大学 财政与公共管理学院财政与公共管理学院 公共管理系公共管理系 2013.9.42013.9.4 第一章 政府预算概论 n第一节 政府预算的内涵 n第二节 政府预算的原则 n第三节 政府预算政策 n第四节 政府预算的职责功能 什么是预算？什么是预算？ n从形式上看，预算是一个有关收支计划的从形式上看，预算是一个有关收支计划的 报告或报告汇编报告或报告汇编，它涉及一个组织（政府），它涉及一个组织（政府） 的财务状况，包括未来期望的收入、支出的财务状况，包括未来期望的收入、支出 和业绩。和业绩。 n预算报表与会计报表的区别？预算报表与

2、会计报表的区别？ 政府预算是经政府预算是经法定程序法定程序批准的具有法批准的具有法 律效力政府律效力政府( (年度年度) )财政收支计划财政收支计划。是政。是政 府筹集、分配和管理财政资金及宏观调府筹集、分配和管理财政资金及宏观调 控的重要工具。控的重要工具。 什么是预算？什么是预算？ n狭义的预算：预算文件或预算书（静态）狭义的预算：预算文件或预算书（静态） n广义的预算：编制、批准、执行、决算、广义的预算：编制、批准、执行、决算、 审计结果的公布与评价等所有环节。（动审计结果的公布与评价等所有环节。（动 态）态） 什么是预算？什么是预算？ 一、政府预算的规模与结构：政府预算的规模与结构：收

3、入和支出的种 类和数量，及其表现出的收支性质和作用； 二、政府预算管理体制：政府预算管理体制：各类国家机关与部门 在处理收支问题上的关系、地位和责任； 三、政府预算管理流程：政府预算管理流程：在收入和支出的实现 上所必须经过的编制、批准、执行、管理和监 督等预算过程。 n “公共预算是政府关于未来某个时期（例 如一年）的收支测算，是一个技术问题， 或者是一个让人乏味的会计问题。” 你认可这种看法吗？ n 你认为政府预算应该是属于哪个学科的问 题，财政学还是政治学或公共管理学？ 政政 府府 预预 算算 内内 涵涵 政治学的视角政治学的视角 经济学的视角经济学的视角 法学的视角法学的视角 综合性综

4、合性 集中性集中性 法律性法律性 公共性公共性 计计 划划 性性 第二节第二节 政府预算原则政府预算原则 n预算原则：政府确定预算形式和编制预 算的指导思想与准则。 n西方政府预算原则 p带有立法控制性的预算原则（尼琪、诺马克） p带有行政主动性的预算原则（史密斯） 尼琪（FNitti）预算原则 尼琪是意大利财政学者，他提出的预算原则 包括以下六个方面的内容 n公开性原则公开性原则 n确定性原则确定性原则 n统一性原则（各项收支编列的标准）统一性原则（各项收支编列的标准） n总括性原则（归一性原则）总括性原则（归一性原则） n分类性原则分类性原则 n年度性原则年度性原则 诺马克（FNeumar

5、k）预算原则 n诺马克是德国财政学家，他所提出的预算 原则包括以下八个方面的内容 p公开性原则公开性原则 p明了原则明了原则 p事前决定原则事前决定原则 p严密原则（收入、支出的设置）严密原则（收入、支出的设置） p界限原则界限原则 p单一原则单一原则 p不相属原则不相属原则（收入、支出项目之间无特别的相属关系）（收入、支出项目之间无特别的相属关系） p完全原则完全原则 一般性预算原则 完整性完整性 完整地反映政府全部的预算收支活完整地反映政府全部的预算收支活 动，它是建立规范化、法制化预算动，它是建立规范化、法制化预算 的前提条件；的前提条件； 预算收支要按照统一科目、口径、预算收支要按照统

6、一科目、口径、 程序编报；程序编报； 预算执行以一年为标准，预算年度预算执行以一年为标准，预算年度 统一性统一性 年度性年度性 可靠性可靠性 预算收支数字指标设计依据必须预算收支数字指标设计依据必须 真实、准确、可靠；不得假定真实、准确、可靠；不得假定 预算编制完成，要经权力机关审预算编制完成，要经权力机关审 查批准，使其成为具有法律效力查批准，使其成为具有法律效力 的文件；的文件； 预算的形成和执行是透明的、受预算的形成和执行是透明的、受 公众监督的；纳税人的权利公众监督的；纳税人的权利 法律性法律性 公开性公开性 三、史密斯（HDSmith）预算原则 n1945年美国联邦政府预算局局长史密

7、斯提 出八点预算原则 p有利于行政部门计划 p加强行政责任原则 p适当加强行政主动性原则 p预算收支在时间上要保证灵活性 p以政府预算报告为依据原则 p预算的工具必须充分 p预算程序多样化原则 p预算必须“上下结合” 我国的政府预算原则 p完整统一原则完整统一原则 p公开透明原则公开透明原则 p绩效管理原则绩效管理原则 p平衡稳健原则平衡稳健原则 第三节第三节 政府预算政策政府预算政策 n财政政策与预算政策手段财政政策与预算政策手段 n财政政策的概念：通过政府预算、税收和财政政策的概念：通过政府预算、税收和 公共支出等公共支出等手段手段，来实现一定的经济、社，来实现一定的经济、社 会发展等宏观

8、经济会发展等宏观经济目标目标的长期财政战略和的长期财政战略和 短期财政策略。短期财政策略。 第三节第三节 政府预算政策政府预算政策 n 侧重于侧重于手段手段的财政政策定义：的财政政策定义： n “财政政策是税制、公共支出、举债等种种举措财政政策是税制、公共支出、举债等种种举措 的整体，通过这些手段，作为整个国家支出组成的整体，通过这些手段，作为整个国家支出组成 部分的公共消费与投资在总量和配置上得以确定部分的公共消费与投资在总量和配置上得以确定 下来，而且私人投资的总量与配置受到直接或间下来，而且私人投资的总量与配置受到直接或间 接的影响。接的影响。” V.安盖笛安盖笛 第三节第三节 政府预算

9、政策政府预算政策 n 侧重于侧重于目标目标的财政政策定义：的财政政策定义： n “财政政策财政政策一词业已形成一种特殊的思想和一词业已形成一种特殊的思想和 研究领域，即研究有关国家资源的充分、有效利研究领域，即研究有关国家资源的充分、有效利 用以及维护价格水平稳定等问题。财政政策的短用以及维护价格水平稳定等问题。财政政策的短 期目标是消除经济周期波动的影响，而它的长期期目标是消除经济周期波动的影响，而它的长期 目标是防止长期停滞和通货膨胀，与此同时，为目标是防止长期停滞和通货膨胀，与此同时，为 经济增长提供一个有利的环境。经济增长提供一个有利的环境。” 格劳维斯格劳维斯 第三节第三节 政府预算

10、政策政府预算政策 n 财政政策概念界定的侧重为什么会发生转移？财政政策概念界定的侧重为什么会发生转移？ 池塘池塘 社会经济 私人部门 市场 水库水库 公共经济公 共部门 政府 自由资本主义时代自由资本主义时代 政府职能：守夜 人，国防、司法 、公共工程和公 共机关 财政收支平衡的 原则 财政政策目标有 限 凯恩斯主义：凯恩斯主义： 政府调节消 费、投资需 求，实现充 分就业 宏观经济管 理职能 非经济因素：非经济因素：公共管理职能，两次 大战，福利国家，行政机构扩张 第三节第三节 政府预算政策政府预算政策 n 预算政策手段预算政策手段 第三节第三节 政府预算政策政府预算政策 n 预算政策手段预

11、算政策手段 池塘池塘 社会经济 民间部门 市场 水库水库 公共经济公 共部门 政府 公共收入 公共支出公共支出 公共支出 预算政策预算政策 控制、调节 p 财政收支规模 p 收支差额 p 收支结构 p 民间部门的可支配收入 p 政府的投资规模和消费总额 p 经济中的货币流通量 第三节第三节 政府预算政策政府预算政策 n 预算政策手段对社会总需求的影响预算政策手段对社会总需求的影响 池塘池塘 社会经济 私人部门 市场 水库水库 公共经济公 共部门 政府 公共收入 公共支出公共支出 公共支出 预算政策预算政策 控制、调节 p 赤字预算（刺激需求） p 盈余预算（抑制需求） p 平衡预算（维持需求）

12、 第三节第三节 政府预算政策政府预算政策 n 预算政策的类型及分析预算政策的类型及分析 第三节第三节 政府预算政策政府预算政策 n 年度平衡预算政策年度平衡预算政策 p定义：每一年的财政收支结果都应是平衡的预算。定义：每一年的财政收支结果都应是平衡的预算。 p量入为出的财政理念，控制、管理政府财政活动。量入为出的财政理念，控制、管理政府财政活动。 p小政府小政府 p挑战：社会高度工业化、市场失灵、宏观经济失调挑战：社会高度工业化、市场失灵、宏观经济失调 、公众对公共服务的需求、导致政府支出扩张。、公众对公共服务的需求、导致政府支出扩张。 第三节第三节 政府预算政策政府预算政策 n 功能财政预算

13、政策功能财政预算政策 p定义：以财政措施实施的后果对宏观经济所产生的作定义：以财政措施实施的后果对宏观经济所产生的作 用为依据来安排政府的预算收支。用为依据来安排政府的预算收支。 p实现宏观经济目标。实现宏观经济目标。 消除失业和通货膨胀（赤字预算和盈余预算）消除失业和通货膨胀（赤字预算和盈余预算） 达到社会最佳投资水平和利率水平（公债发行和清偿）达到社会最佳投资水平和利率水平（公债发行和清偿） 收支差额（中央银行借款、增发货币；偿还借款，买入公债）收支差额（中央银行借款、增发货币；偿还借款，买入公债） 第三节第三节 政府预算政策政府预算政策 n 周期平衡预算政策周期平衡预算政策 p定义：在预

14、算收支的对比关系上，应在一个完整的经定义：在预算收支的对比关系上，应在一个完整的经 济周期内保持收支平衡，而不是在某个特定的财政年济周期内保持收支平衡，而不是在某个特定的财政年 度或一个日历时期内保持平衡度或一个日历时期内保持平衡 p 经济发展下降阶段：政府应当扩大支出和减少税收，以增加消经济发展下降阶段：政府应当扩大支出和减少税收，以增加消 费和促进投资，恢复经济活力。（赤字预算）费和促进投资，恢复经济活力。（赤字预算） p 经济复苏阶段，投资增加和失业减少时，适当减少政府支出，经济复苏阶段，投资增加和失业减少时，适当减少政府支出， 或酌情提高税率增加税收，减少通货膨胀压力。（盈余预算）或酌

15、情提高税率增加税收，减少通货膨胀压力。（盈余预算） 第三节第三节 政府预算政策政府预算政策 n 充分就业预算平衡政策充分就业预算平衡政策 p定义：按照充分就业条件下估计的国民收入规模来安定义：按照充分就业条件下估计的国民收入规模来安 排预算收支，达到预算平衡。排预算收支，达到预算平衡。 收入 支出 充分就业的情况（4%失业率） 收入 支出 实际情况（10%失业率） 第三节第三节 政府预算政策政府预算政策 n 综合性的预算政策综合性的预算政策 年度平衡预算政策年度平衡预算政策功能财政预算政策功能财政预算政策 经济自由主义经济自由主义 市场经济市场经济 部门间资源的部门间资源的 “配配 置置”、“

16、分配分配” 凯恩斯主义凯恩斯主义 政府的宏观经济调政府的宏观经济调 考考 充分就业、稳定物充分就业、稳定物 价、经济增长价、经济增长 周期平衡预算政策周期平衡预算政策 充分就业预算平衡政策充分就业预算平衡政策 第四节第四节 政府预算的职责功能政府预算的职责功能 n政府预算职责功能的历史演进政府预算职责功能的历史演进 p预算发展的早期阶段，其功能主要是预算发展的早期阶段，其功能主要是分配分配和和监督监督 p以现代政府预算制度最早出现的英国为例： 13世纪初为萌芽时期，18世纪末、19世纪初最终确立下 来，中间经历了五、六百年的时间。 最初表现在课税权上(收入权) 以后扩大到争夺财政资金支配权上（

17、支出权） 要求取消封建统治阶级对财政的控制和在财政上享受的 特权。（控制特权） 英国政府预算产生背景及其过程英国政府预算产生背景及其过程 p其它国家： p法国大革命，人权宣言，1817年，确立预算制度。 p美国，1800年，规定财政部要向国会报告财政收支； 1921年，通过预算与会计法。 p核心问题：控制税收、控制支出。 p预算的主要功能：法律控制职责，通过控制税收来控制 支出，监管财政“不能干什么不能干什么”；管理职责，政府行政 管理依据预算展开。 p政府职能扩大阶段，扩展到政府职能扩大阶段，扩展到调节调节经济的职能。经济的职能。 p政府预算派生出积极的调节经济的职责功能，决定财政府预算派生

18、出积极的调节经济的职责功能，决定财 政政“应该干什么应该干什么”。 n综上，政府预算的职责功能主要包括：综上，政府预算的职责功能主要包括：分分 配、调控、监督配、调控、监督三大功能。三大功能。 二、政府预算的职能二、政府预算的职能 1 1、分配功能：筹集资金、供应资金、分配功能：筹集资金、供应资金 、宏观调控功能、宏观调控功能 、监督控制功能：经济和社会发展、依法、监督控制功能：经济和社会发展、依法 理财理财 第四节第四节 政府预算的职责功能政府预算的职责功能 n 政府预算的财政分配功能政府预算的财政分配功能 各地区 各部门 各企业单位 个人 政府各 部门 税收 公债 上缴利润 重点建设 行政

19、 教科文卫 提供 公共 物品 国防 n 政府预算的宏观调控功能政府预算的宏观调控功能 p通过预算收支规模的变动，调节社会总供给和总需求通过预算收支规模的变动，调节社会总供给和总需求 的平衡的平衡 总供给：进入市场交换的全 部商品总和 市场 总需求：有货币支付能力的 对商品物资的需求总和 预算收入 政府 预算支出 市场需求 供给 n 政府预算的宏观调控功能政府预算的宏观调控功能 p通过调整政府预算收支结构，进行资源的合理配置通过调整政府预算收支结构，进行资源的合理配置 调节公共部门与民间部门之间的资源配置调节公共部门与民间部门之间的资源配置 民间部门公共部门公共部门公共部门 n 政府预算的宏观调

20、控功能政府预算的宏观调控功能 p通过调整政府预算收支结构，进行资源的合理配置通过调整政府预算收支结构，进行资源的合理配置 调节国民经济和社会发展中的各种比例关系和结构调节国民经济和社会发展中的各种比例关系和结构 1.1.调节资源在地区之间的配置。调节资源在地区之间的配置。 东部地区 中部地区 西部地区 民间部门 民间部门 民间部门 公共部门 公共部门 公共部门 n 政府预算的宏观调控功能政府预算的宏观调控功能 p通过调整政府预算收支结构，进行资源的合理配置通过调整政府预算收支结构，进行资源的合理配置 调节国民经济和社会发展中的各种比例关系和结构调节国民经济和社会发展中的各种比例关系和结构 2.

21、2.调节资源在地区之间的配置。（增量、存量）调节资源在地区之间的配置。（增量、存量） 农业 工商业 服务业 公共部门 公共部门 公共部门 调整投资结构 调整预算支出 中的直接投资 对不同产业区 别对待的税收 、财政补贴政 策 n 政府预算的宏观调控功能政府预算的宏观调控功能 p公平社会分配公平社会分配 富裕阶级 中产阶级 低收入阶级 公共服务 公共服务 公共服务 n 政府预算的监督控制功能政府预算的监督控制功能 p反应国民经济和社会发展状况反应国民经济和社会发展状况 各地区 各部门 各企业单位 个人 政府各政府各 部门的部门的 活动情活动情 况况 税收 公债 上缴利润 国民经 济发展 规模、

22、结构和 经济效 益水平 国家各 项经济 及社会 事业的 发展情 况 n 政府预算的监督控制功能政府预算的监督控制功能 p反映国民经济和社会发展状况反映国民经济和社会发展状况 p监督各方依法理财监督各方依法理财 预算监督是预算的最终目的。预算监督是预算的最终目的。 维护公民与政府之间的契约关系维护公民与政府之间的契约关系 制度作为财政的控制系统，本身是制度体系（部门预制度作为财政的控制系统，本身是制度体系（部门预 算制度、政府采购制度、国库集中收付制度）算制度、政府采购制度、国库集中收付制度） n 政府预算定义：是经政府预算定义：是经法定程序法定程序批准的具有法律效力政批准的具有法律效力政 府府( (年度年度) )财政收支计划财政收支计划。是政府筹集、分配和管理财。是政府筹集、分配和管理财 政资金及宏观调控的重要工具。政资金及宏观调控的重要工具。 n 狭义的预算：狭义的预算：预算文件或预算书预算文件或预算书（静态）（静态） n 广义的预算：编制、批准、执行、决算、审计结果的广义的预算：编制、批准、执行、决算、审计结果的 公布与评价等所有环节，是整个公布与评价等所有环节，是整个预算制度预算制度。（动态