第五章政府经济管理经济的方式之一

1、第五章政府经济管理经济的方式之一第五章政府经济管理经济的方式之一 政府管制政府管制 l政府管制是政府管理经济的方式之一，是一种 微观管理。 l政府管制的存在原因 l政府管制理论公共利益、俘虏理论 l经济性管制与社会性管制 l案例分析中国政府管制改革的政策思路 l第一节 政府管制的存在 l第二节 政府管制理论 l第三节 政府管制行为 l阅读材料：西方国家的放松政府管制 l案例分析：就我国出现的毒豆芽事件和染色馒 头事件分析我国政府管制改革的思路 第一节政府管制的存在第一节政府管制的存在 一、政府管制的定义 是具有法律地位的、相对独立的政府管制者，依照一定的法规 对被管制者（主要是企业）所采取的一

2、系列行政管理行为 二、政府管制存在的原因： 垄断、（自然垄断 natural monopoly 行为垄断behavioral monopoly 法定垄断statutory monopoly ） 外部效应、 信息不对称 三、垄断市场对资源的配置三、垄断市场对资源的配置 1、垄断市场的资源配置 垄断市场的资源配置垄断市场的资源配置 O Q1Q2 P1 P2 D/AR MR MC E F G H Q P、MC MR、AR Q3 P3 2、政府对垄断的干预、政府对垄断的干预 制定和实施反垄断法 对垄断企业的管制 四、信息不对称理论 1、定义 信息不对称：P86 分析：生产者、销售者、消费者掌握的信息不

3、对 称性 2、信息不对称带来的市场失灵的表现 逆向选择 道德风险 3、缓解信息不对称的途径 l在市场上加强信息的沟通 l利用政府管制 第二节：政府管制理论第二节：政府管制理论 l1、公共利益理论（public interest theory） l2、管制俘虏理论(regulatory capture theory) l3、组织与制度理论(organization and institution theory) l4、公共选择理论(public choice theory ) l5、综合管制理论(integrative regulation theory) 1.公共利益最大化理论公共利益最大化理

4、论 l政府管制的目的是解决市场失灵，提高资源配 置效率，增进社会福利 l管制者专一地追求这个目标 l管制者能够代表公众，并对市场做出理性计算 ，达到帕累托最优。 2.政府管制俘虏理论政府管制俘虏理论 l乔治施蒂格勒 经济管制论 l利益集团最大化，而非一般公众 l利益集团（被管制对象）说服政府（管制者） 实施有利于自己的管制政策 l但对环境改善的管制，产品安全的管制，不能 合理解释 l行政机关处于宪法和成文法所建构的制度框架内，制 度决定了行政机关的机构设置、活动能力以及激励其 有效行为的机制。 l行政机关例行公事的惯例、官僚文化、职业培训以及 机构体系对行政机关的管制决策具有决定性的影响。 3

5、. 组织与制度理论组织与制度理论 4. 公共选择理论公共选择理论 l政府管制的形成是一个类似市场交易的过程。 l管制者和被管制者经过讨价还价达成了协议。 l还涉及选民、立法机关、行政机构、法院、独立的 专家等政治力量，都可以参与到讨论中，力图说服 对方。 l制造商们占据上风，因为巨大的经济动力，因而更 多地影响管制决策。 5.综合管制理论综合管制理论 l否定了观点政府对经济、社会的管制是一种专属于行 政机关的职能。 l行政机关的权力来自于立法机关的授权 l行政机关的管制很多是依照立法机关制定的法律 l政府管制是行政机关、立法机关和司法机关共同作用的结 果。 l行政机关在管制中存在失灵，需要司法

6、机关的审查和监督 一、政府管制概述 1、政府管制 是一种特殊的公共产品 政府管制是无形的 政府管制的主体是政府 政府管制具有地域专用性 2、根据管制对象和实施手段的不同，可分为经 济性管制与社会性管制。 第三节、第三节、 政府管制行为政府管制行为 二、经济管制与管制方式二、经济管制与管制方式 1、经济性管制的定义 在自然垄断和信息偏差的领域，主要为了防 止发生资源配置低效并确保利用者的公平利用，政 府机关用法律权限，通过许可和认可等手段对企业 的进入、退出、价格、服务的质量和数量、投资、 财务会计等有关行为管制 2、经济管制的内容、经济管制的内容 价格管制 进入和退出管制 投资管制 质量管制

7、三、社会性管制 1、社会性管制的定义 以保障劳动者和消费者的安全、健康、 卫生，保护环境，防止灾害为目的，对物品 和服务的质量和伴随着为 达到这些目的而制 定的标准，以及为了禁止、限制特定行为而 制定的规则 2.社会性管制内容社会性管制内容 l安全 l健康 l环境保护 四、中国的政府管制方法四、中国的政府管制方法 价格管制：核准价格；政府定价；法定价格法定指导 进入和退出管制：营业许可；营业执照；资质审查； 工商登记；申报；审批；政府垄断；登记和注销规定； 等等 投资管制：投资项目审批 质量管制：安全；质量指标； 数量管制 政府税收和补贴 反垄断措施 颁布各种法律、法规、规章；制定各种制度，标

8、准 五五 我国政府管制的现状我国政府管制的现状 l政府管制的现状： l经济性：过度管制 l社会性：管制不足 六、政府管制失灵六、政府管制失灵 l政府垄断经营，缺乏竞争,可能导致法定垄断 l政府的价格管制,可能降低产品和服务的质量,增 加市场的交易成本. l政府进入管制,可能限制了正常的竞争,保护了垄 断者的利益 l政府管制膨胀和机构的膨胀 l管制成本的增加 l政府管制者的无知和个人的经济性 l管制法规的不健全 中国政府管制改革的思路中国政府管制改革的思路 l深化管制体制改革：放松经济性管制，加强社会 性管制 l结合市场利用经济学原理进行管制 l管制方式要进行变革，引入竞争管制 l设置具有独立性

9、的社会性管制机构 l增强对管制机构的监督 l落实管制机构的权责和义务，实行管制问责制度 l加强管制立法建设 案例案例 l出租车专题： l管制之困 l四个世纪，三重管制，四方搏斗，这是出租车行业的 全部故事。 l从中世纪出租马车在英国出现开始，出租车的麻烦一 直延续至今。 l全世界每个国家的每个主要城市，几乎悉数卷入这场 旷日持久的复杂斗争这个市场上的四方：政府、 司机、消费者、出租车公司，任意两方之间，都在两 两搏斗。 l这本该是一个最自由的完美市场买家（乘客）多 ，卖家（司机）也多，也没有什么门槛。但现实是， 它恰恰成为一个枷锁最多的地方，全球绝大多数城市 都实行了不同类型的管制，这既是过去

10、斗争的结果， 也让斗争变得更为复杂。 l出租车市场的特性，注定了管制力量的介入：这个市 场上信息严重不对称，绝大多数都是一锤子买卖，两 次打到同一辆车的几率，往往只有几万分之一。 l中国的各个大城市，正在成为最新的斗争场所。 “都不满意市场都不满意市场”的形成的形成 l正在富裕起来的中国大城市，打车需求日益增 加。在这个出租车市场，几乎荟萃了全世界所 有的管制类型：数量管制（即牌照）、价格管 制、服务标准管制。 l北京，因其作为首都的特殊“保护”，再加上 历史造成的并不合理的城市规划布局，成为一 个各方都不满意的活标本。 l1991年之前，北京出租车市场几乎被两百多家国营企业 和集体企业垄断，

11、1990年北京出租车不足15000辆，出 租车个体户只有22个，“街上跑的只有蓝鸟、皇冠、尼 桑等几款高档出租车，大多用来接送外宾，普通老百姓 打不起也打不着车。”韩进说。 l出租车太少，使1990年北京亚运会略显尴尬，事后时任 市领导发话,要做到一招手，就有五辆出租车到跟前。“ 一招手就有五辆车”，成为北京当时出租车改革一句让 人耳熟能详的目标。1991年，北京市为解决打车难等“ 社会五难”，欢迎和支持社会资本进入出租车市场，任 何人只要找到局级挂靠单位“盖个公章”，就可以开 办出租车公司，政府免费发放运营牌照。 l短短两三年间，北京出租车数量爆发式翻了四倍。到 1994年顶峰时，北京的出租

12、车公司达到1485家，运营 车辆近7万辆。除公司外，政府还批准了约1000家出 租车个体运营户。 l市领导提出的目标在两三年间变成现实，但人们却发 现这是一种可怕的情景。由于竞争激烈，出租车相互 间抢地盘、绕路宰客、拒载、拼车等现象愈演愈烈， 市场混乱的秩序让乘客没有安全感，投诉率居高不下 ，满大街的黄色“面的”被称为“黄（蝗）虫”。 l“当初也是乘客、公司和司机要求政府出手管一管。 ”一位学者回忆说，“如果政府不管，经过市场的震 荡最终也可能达到供需平衡，但问题是作为首都，北 京是否能容忍和承受这样的震荡。” l1994年，北京市出租车业的主管政府部门出租汽车管 理局（简称出管局），决定停止

13、批准新设出租车企业 。次年，出管局出台031号文件，停止审批出租车专 用的“京B”牌照。 l政府开出了管制的药方，而且一下就是猛药。 l全球来看，出租车行业的政府管制分为三种，一种是数 量管制；另一种是价格管制，即对出租车起步价和按公 里计费费率做出规定；另外则是服务标准管制。全球各 城市的共同趋势是实行服务标准管制，但对前两种管制 ，却有不同的态度和试验。 l但在北京，加强的恰恰是前两种管制。自1994年起至今 19年间，北京的数量管制除特别情形（比如奥运会增加 了100辆残障人士出租车）外，一直没有松动过。而价格 方面则在1998年下调过一次价格（每公里1.6元下调为 1.2元），2006

14、年和2013年上调价格。业内人士普遍认 为，两次涨价都严重滞后，以至于北京出租车租价水平 大幅低于上海、深圳等同类城市。 l关于为什么政府在北京市人口翻番的十多年间没有增 加出租车数量，曾经与主管部门有过面对面沟通的一 位学者告诉南方周末记者，北京市交委的主要依据是 空驶率，十年前北京出租车的空驶率高达45%，严重 供过于求，目前则在30%左右的合理水平。这位学者 还提到，政府不敢放开数量管制的一个重要原因，是 怕现有牌照的持有者反对，“目前公司和司机的矛盾 是这个行业最主要的矛盾，但一旦政府放开数量，形 势就会变化，公司和司机会拧成一股绳来反对政府。 ” l2000年，北京市出台关于整顿本市

15、出租车行业和企 业的通知，推行“联合兼并，做大做强”政策，对 规模较小的出租车企业进行资产重组提出了明确要求 ：“到2001年底出租车数量控制在6万辆左右，出租 车企业控制在200家左右。”到2001年年底，北京出 租车公司以“每月大约减少150家”的速度缩减至320 家。这次兼并潮之后，北京出租车市场形成了前十大 公司占有70%左右份额的市场格局。 l尽管一直存在争议，但中国的城市大多实行了公司制 ，只有极少数城市实行个体制，比如温州和天津。政 府确实在那些地方遭遇了让人头疼的情形，比如车主 们经常以罢工对抗政府对他们不利的相关政策，或者 变身为层层转包、炒卖牌照的车老板。 l相比这样的窘境

16、，政府显然更喜欢可控而听话的大公 司。 l韩进告诉南方周末记者，北京出租车公司会经常性地接到 指令，比如“马上派50辆车去机场”。每逢重大节假日、 大型赛事或会议期间，公司更是时刻待命要“承担公共职 能”。行业内有个专门的词汇叫“保点”保证某个地 点有出租车，“公司派车去那个地方，拉上客人送到目的 地，还要再空驶回去，出管局会在那打卡考勤。” l再比如SARS时期司机不愿意出车，但政府要求必须出， 出租车公司只好减少份儿钱补贴出车司机。 l北京社科院副研究员庞世辉认为，出租车行业在政府眼里 的定位是“首都的窗口和名片”，因此稳定的秩序和可管 理性是首要的考量。 l全面管制，产生了两大后果。一是

17、数量庞大的“黑车” 市场，据北京市交通执法总队的数据，北京没有营运资 格的“黑车”在2005年就已经达到7.2万，超过了正规 出租车；二是外界对垄断利润与寻租的怀疑。“数量管 制造成的垄断市场必然是不公平、无效率的。” l近年来，北京出租车公司多次晒账本，表示这是个利润 率极度微薄的行业。13年价格听证会上政府公布的出租 车企业单车利润低至每月537元，净利润率约3%。但没 有人相信。外界总是认为出租车公司是闷声发大财的垄 断获益者，利用出租车业务带来的滚滚现金流发展多元 产业集团。因其没有上市，甚至连官方网站都没有，出 租车的真实利润一直是个谜。 l对于政治制度较为完善，政府财政开支，权力监

18、督较为 透明的社会，管制代价相对较小，而对于政治制度并未 完善的社会，管制本身更会酝酿出众多权力寻租之空间 ，与计划经济类似的是，其同样是越接近权力核心的越 享有利益分配的机会。而除了出租车牌照严格政府管制 之外，出租车的最主要成本要素燃料（汽油 气）也 由政府主导，由此出租车整个生产要素几乎都被政府牢 牢控制在手中，在出租车的供给层面几乎被完全管制， 而在出租车的需求领域又由市场化决定，这样的不匹配 ，如同房地产市场一样。在一个计划经济式的行政干预 下导致的供不应求，出租车的所有成本都最终都转嫁在 消费者身上。 国外市场的管制经验国外市场的管制经验 l20世纪70年代以来,在全球放松垄断行业

19、管制 的背景下,各国开始逐步放松对出租车市场的 管制。欧美各国90年代中期以后出租车市场管 制改革的整体趋势是:放松出租车数量限制,逐 步实行地区或城市统一的价格上限,强化司机 执业标准、车辆质量与安全等管制。 l2000年前后,英国、爱尔兰、荷兰、瑞典、挪 威、美国、加拿大、新西兰等国家相继深化了 出租车市场管理体制改革,主要涉及三个方面: 一是解除进入限制,尤其是出租车数量限制。 除了挪威,上述其他国家均解除了对出租车数 量的限制。二是强化对出租车经营者、司机的 执业资格审查。三是放松价格管制。只有新西 兰实施了完全的市场定价,其他各国主要以价 格上限为核心,一些面积较小的国家(如爱尔兰

20、、荷兰)实行全国统一定价。 l各国出租车管理体制改革表明,完全解除对出 租车市场的政府管制会造成社会福利损失,而 严格的政府管制则会导致效率损失。瑞典在完 全解除价格管制之后,发现价格上升,消费者投 诉增多,随后又恢复了价格上限管制。总体而 言,没有一个国家完全解除对出租车市场的政 府管制。在总体放松进入限制、价格管制的同 时,全面加强了对出租车经营者、司机执业标 准的规制以及车辆安全标准管理,从而保证了 服务质量与安全水平。 打车软件的闯入打车软件的闯入 l互联网带来了革命性的闯入者。多款手机打车软件，赢得了 百万中国人的装载与使用。打车软件带来的作用有二，一是 在信息不对称的市场上提供了信

21、息，二是对被管得死死的价 格提供了加价的机会。 l打车软件的加价功能在多个城市被管理者公开批评。除了能 增加一些供求信息发布，新的闯入者目前并没有任何制度突 破。 l新技术新模式值得肯定，但还是要先遵守法律法规。无论如 何，随意加价还是违反了出租车管理条例，我们必须对此进 行监管。”南京市客运交通管理处办公室主任邓智勇告诉南 方周末记者，这是地方管理者对待打车软件最普遍的态度和 监管逻辑。 l2013年4月开始，武汉、南京、上海等城市相继 作出了上述公开表态。深圳更为严厉，要求出租 车司机卸载打车软件，北京则选择了“招安” 将一两款用户量较大的软件纳入6月1日开始试 行的统一电召平台。当然，前

22、提是不加价。 l“如果允许出租车司机和乘客私下议价，这是对 其他乘客的一种不公平。”2013年5月23日的北 京出租车涨价听证会之后，北京市交通委副主任 李晓松在接受媒体采访时表达了交委的这个观点 l从现行出租车监管政策角度，打车软件的加价是 有问题的，理论上，出租车司机在这种利益驱动 下可能会出现拒载的情况，“这与个别出租车司 机滥用交班理由拒载乘客的道理一样”。 l上海市交通港口局局长孙建平在当日“2013上 海民生访谈”上表示，上海交通管理部门对于一 些第三方打车软件“加价约车”行为不予认可， 对于出租车司机私自利用第三方打车软件实施“ 价外加价”的违规行为，一经查实，将严肃依法 依规处

23、理。 l7月1日，北京市交委公布北京市出租汽车手机电召 服务管理实施细则（下称“细则”），并正式实施 。该细则中提到，目前成熟的打车软件可通过备案方 式“转正”成为官方打车软件。8月20日，北京市首 批官方打车软件正式上线运行，共涉及易达、移步、 摇摇、嘀嘀4家打车软件。并且按照电召标准收费， 即时打车收5元，提前4小时打车收6元。另外，官方 打车软件不得嵌入商业广告，也不许加价。 l据新京报报道，一位拥有大量客户端用户的叫车 软件负责人说，今年5月后，他们多次与大型出租车 公司谈合作，但对方开出的要求让他们难以招架。“ 利益分成上有要求，而且在收费环节还要求我们派工 作人员进行，对于软件企业

24、难有这样的人力。” l该负责人表示，手机叫车软件以后如何与出租车司机 分成也是一大难题。“调度费涨到5元、6元后，叫车 软件可能分成2元钱，但还没有官方认可的说法。” l毫无疑问，在三重管制的高墙之内，四方博弈 依然还将继续。如何在最小的管制框架之下提 供竞争机会，而非制造垄断，则应该成为管理 者深思的关键问题。 出租车市场的失灵出租车市场的失灵 l由政府行为而造成的竞争失灵 l存在垄断（政府干预下的）和信息不对称（出 租司机和乘客，出租汽车公司和司机） l政府应当是各种利益的平衡者 对中国电信产业的管制改革对中国电信产业的管制改革 l中国电信产业的改革大体上经历了三个阶段：中国电信产业的改革

25、大体上经历了三个阶段： l第一个阶段：放松价格管制时期（第一个阶段：放松价格管制时期（19801980年年19931993年）年） l第二个阶段：放松进入管制初期（第二个阶段：放松进入管制初期（19931993年年19981998年）年） l第三个阶段：管制机构改革和产业重组阶段（第三个阶段：管制机构改革和产业重组阶段（19981998年以后）年以后） 第一阶段的主要措施第一阶段的主要措施 l一是对邮电业实行中央和地方双重领导，以改变仅仅一是对邮电业实行中央和地方双重领导，以改变仅仅 依靠中央政府财政发展电信业的局面，采取依靠中央政府财政发展电信业的局面，采取“统筹规统筹规 划、条块结合、分层

26、管理、联合建设划、条块结合、分层管理、联合建设”的政策；的政策； l二是中国政府于二是中国政府于19791979年年6 6月批准邮电部门可征收电话月批准邮电部门可征收电话 初装费；初装费； l三是采取财政支持、减免关税和加速折旧等政策。三是采取财政支持、减免关税和加速折旧等政策。 l在第一阶段中，中国电信业政企合一体制下的在第一阶段中，中国电信业政企合一体制下的 行政性垄断弊端开始逐渐显现，并日益突出。行政性垄断弊端开始逐渐显现，并日益突出。 由于中国电信业实行国家独家垄断经营，没有由于中国电信业实行国家独家垄断经营，没有 引入竞争，在放松价格管制的同时，也导致了引入竞争，在放松价格管制的同时

27、，也导致了 邮电部门的垄断定价行为。公众对电信服务部邮电部门的垄断定价行为。公众对电信服务部 门的高价低质十分不满。垄断就成为这一时期门的高价低质十分不满。垄断就成为这一时期 的主要矛盾。的主要矛盾。 第二阶段第二阶段 l19941994年联通公司正式成立。它标志着中国电信市场独年联通公司正式成立。它标志着中国电信市场独 家垄断经营的坚冰开始被打破，也标志着政府开始放家垄断经营的坚冰开始被打破，也标志着政府开始放 松进入管制。双垄断寡头的竞争使基本电信服务市场松进入管制。双垄断寡头的竞争使基本电信服务市场 效率得到改进。效率得到改进。 l中国电信管理体制和市场结构方面暴露出了两个突出中国电信管理体制和市场结构方面暴露出了两个突出 的矛盾。一是政企不分的管理体制。二是非对称竞争。的矛盾。一是政企不分的管理体制。二是非对称竞争。 第三阶段第三阶段 l信息产业部成为了中国电信业新的政府管制机构信息产业部成为了中国电信业新的政府管制机构 。 l邮政和电信的分家邮政和电信的分家 。 l19991999年年2 2月信息产业部决定，对中国电信实施分拆重组，月信息产业部决定，对中国电信实施分拆重组， 将中国电信按照电信业务进行纵向分割。将中国电信按照电信业务进行纵向分割。 l了强化竞争，电信主管部门又新