比较行政法 专题三：行政组织之比较

1、LOGO 专题三专题三 行政组织之比较行政组织之比较 兼公务员制度之比较兼公务员制度之比较 行政组织之比较行政组织之比较 大陆法系行政组织：行政主体大陆法系行政组织：行政主体一一 英美法系行政组织介绍英美法系行政组织介绍 二二 西方行政组织的特点与比较西方行政组织的特点与比较 三三 中国行政主体的现状与借鉴中国行政主体的现状与借鉴四四 一、大陆法系国家行政组织：行政主体一、大陆法系国家行政组织：行政主体 v 法国法国 国家国家 地方自治团体地方自治团体 公务法人公务法人 v 德国德国 国家（联邦和州）国家（联邦和州） 公法人（公法团体、公法财团、公营造物）公法人（公法团体、公法财团、公营造物）

2、 v 日本日本 国家国家 公共团体（地方公共团体、公共组合、行政法人）公共团体（地方公共团体、公共组合、行政法人） 大陆法系之法国行政组织：行政主体大陆法系之法国行政组织：行政主体 v （一）（一） 行政主体：公法人行政主体：公法人 v （二）（二） 国家国家 v （三）地方自治团体（三）地方自治团体 v （四）（四） 公务法人公务法人 法人法人 私法人私法人 公法人公法人 社团法人社团法人 财团法人财团法人 一般公法人一般公法人 特别公法人：特别公法人：公务法人公务法人 国家国家 地方自治团体地方自治团体 行政主体行政主体 法国法国 （一）行政主体：公法人（一）行政主体：公法人 v 1、行政

3、主体的概念、行政主体的概念 v 2、概念确立的意义、概念确立的意义 v 3、行政主体的种类、行政主体的种类 v 4、行政主体与行政机关、行政主体与行政机关 1、行政主体的概念、行政主体的概念 指指行使行使国家行政职权，并承担行政义务，在法律国家行政职权，并承担行政义务，在法律 上能够享受权利和承担义务的组织，在法国，行政主上能够享受权利和承担义务的组织，在法国，行政主 体是体是公法人公法人。 （1）强调具有权利能力；强调具有权利能力； （2）行政主体是公法人；）行政主体是公法人； （3）是法律创设的概念；）是法律创设的概念； 理解：行政主体的法律价值在于其拥有行政权力，理解：行政主体的法律价值

4、在于其拥有行政权力， 并且独立承担实施行政之法律后果。并且独立承担实施行政之法律后果。 2、概念确立的意义、概念确立的意义 （1）行政主体概念确立的意义在于把众多的、）行政主体概念确立的意义在于把众多的、 先后不同的公务员行为统一起来，承担由于公先后不同的公务员行为统一起来，承担由于公 务员的行为而产生的权利义务。务员的行为而产生的权利义务。 （2）行政主体概念是使行政活动具有统一性和）行政主体概念是使行政活动具有统一性和 连续性的一种法律技术，是行政组织的法律理连续性的一种法律技术，是行政组织的法律理 论基础。论基础。 行政主体行政主体 国家国家 地方自治团体地方自治团体 公务法人公务法人

5、中央国家行政机关中央国家行政机关 地方国家行政机关地方国家行政机关 市镇市镇 省省 大区大区 3、行政主体的种类、行政主体的种类 （1）国家）国家 u 中央行政机关中央行政机关 u 地方国家行政机关地方国家行政机关 （2）地方自治团体）地方自治团体 u 市镇地方团体市镇地方团体 u 省地方团体省地方团体 u 大区地方团体大区地方团体 （3）公务法人）公务法人 3、行政主体与行政机关、行政主体与行政机关 v （1）行政主体是公法人，具有独立地位，能够独立承担）行政主体是公法人，具有独立地位，能够独立承担 责任；责任； v （2）行政机关以行政主体名义进行活动，效力归属于行）行政机关以行政主体名义

6、进行活动，效力归属于行 政主体政主体；（机关人格否定说）；（机关人格否定说） v （3）在法国，行政机关是行政主体的代表，而在我国，）在法国，行政机关是行政主体的代表，而在我国， 行政机关当成行政主体；行政机关当成行政主体； v （4）在法国，行政主体之间是法律监督关系，而在我国）在法国，行政主体之间是法律监督关系，而在我国 行政主体之间关系错综复杂；行政主体之间关系错综复杂； （二）国家（二）国家 1、中央行政机关：半总统制、中央行政机关：半总统制 （1）总统）总统 （2）总理）总理 （3）部长）部长 （4）咨询机关）咨询机关 2、地方国家行政机关、地方国家行政机关 （1）省：省长）省：省长

7、 （2）大区：大区行政长官）大区：大区行政长官 （三）地方自治团体（地方分权）（三）地方自治团体（地方分权） 1、性质、性质 （1）以地域为基础的组织；）以地域为基础的组织； （2）是）是地方自治地方自治的体现；的体现； （3）其权力来自地方而非国家；）其权力来自地方而非国家； 2、种类：、种类： （1）市镇地方团体；（）市镇地方团体；（市长：双重身份市长：双重身份） （2）省地方团体；（省议会主席）省地方团体；（省议会主席） （3）大区；（大区议会主席）大区；（大区议会主席） （四）公务法人（公务分权）（四）公务法人（公务分权） v1、基本含义、基本含义 v2、组织特征、组织特征 v3、设立

8、原因、设立原因 v4、监督、监督 v5、借鉴、借鉴 u 1、基本含义、基本含义 法律规定某种公务脱离一般行政组织，具有法律规定某种公务脱离一般行政组织，具有 独立的管理机构和法律人格，能够享受权利，承独立的管理机构和法律人格，能够享受权利，承 担义务的公共组织。担义务的公共组织。 （1 1）性质上首先是一个公法人；）性质上首先是一个公法人； （2 2）必须有实施行政公务职责；）必须有实施行政公务职责； （3 3）遵循专业原则和自治原则；）遵循专业原则和自治原则； u 2、组织特征、组织特征 （1 1）其管理机构具备某种程度的独立性；）其管理机构具备某种程度的独立性； （2 2）遵循专门性原则，

9、从事相关领域的公务；）遵循专门性原则，从事相关领域的公务； （3 3）专门设立的目的是公务的技术管理考虑；）专门设立的目的是公务的技术管理考虑； （4 4）大部分公务法人具有议决机关和执行机关；）大部分公务法人具有议决机关和执行机关； （5 5）具有独立的财产，有独立的预算；）具有独立的财产，有独立的预算； u 3、设立原因、设立原因 （1 1）保持精神自由；）保持精神自由； （2 2）具有一定的灵活性；）具有一定的灵活性； （3 3）容易得到社会赞助；）容易得到社会赞助； u 4、监督、监督 （1 1）监督主体：谁设立谁监督；）监督主体：谁设立谁监督； （2 2）监督方式：因公务性质而不同；

10、）监督方式：因公务性质而不同； u 5、借鉴、借鉴 法法 人人 私法人私法人 公法人公法人 国家国家 其他法人其他法人 联邦联邦 各州各州 公法团体公法团体 公法财团公法财团 公法设施公法设施 直接国家行政直接国家行政 间接国家行政间接国家行政 被授权的组织被授权的组织 德国德国 大陆法系之德国行政组织：行政主体大陆法系之德国行政组织：行政主体 v（一）直接国家行政（一）直接国家行政（母行政主体）原始（母行政主体）原始 联邦直接行政联邦直接行政 各州直接行政各州直接行政 v（二）间接国家行政（二）间接国家行政（子行政主体）派生（子行政主体）派生 联邦间接行政联邦间接行政 各州间接行政各州间接行

11、政 行政主体：承担行政任务并承担权利义务的主体。行政主体：承担行政任务并承担权利义务的主体。 （一）直接国家行政：国家（一）直接国家行政：国家 u 联邦直接行政：联邦国家行政机关；联邦直接行政：联邦国家行政机关； （1）联邦最高行政机关：）联邦最高行政机关： 联邦政府联邦政府 联邦总理联邦总理 联邦部长联邦部长 （2）联邦高级行政机关；）联邦高级行政机关； u 州直接行政：州行政机关；州直接行政：州行政机关； （二）间接国家行政：其他公法人（二）间接国家行政：其他公法人 l 联邦间接国家行政联邦间接国家行政 u 公法团体（类似社团法人）公法团体（类似社团法人） u 公营造物（人和物的结合）公营

12、造物（人和物的结合） u 公法财团（类似财团法人）公法财团（类似财团法人） u 被授权人被授权人 u 私法组织形式的行政主体私法组织形式的行政主体 l 各州间接国家行政各州间接国家行政 v1、定义、定义 依公法而设立，由依公法而设立，由社员社员组成并自治，在国组成并自治，在国 家的法律监督下以公权力行为执行国家任务的家的法律监督下以公权力行为执行国家任务的 具有权利能力的公法人。具有权利能力的公法人。 v 2、种类、种类 （1）区域性团体；地方自治团体；）区域性团体；地方自治团体； （2）财产性团体；工商协会；）财产性团体；工商协会； （3）人员性团体；律师协会；）人员性团体；律师协会； （4

13、）联合性团体；社会联合会；）联合性团体；社会联合会； 公法团体公法团体 公法财团公法财团 u 1、定义、定义 依照公法设立的具有财团性质追求公益为目的依照公法设立的具有财团性质追求公益为目的 的法人；的法人； u 2、理解、理解 （1）主要特征：主要特征：以一定的财产来履行行政任务，并受国家以一定的财产来履行行政任务，并受国家 的法律监督；的法律监督； （2）性质地位：性质地位：具有权利能力，能以自己的名义享有权利、具有权利能力，能以自己的名义享有权利、 负担义务；负担义务； （3）典型例子：典型例子：联邦设立的普鲁士文物基金会等；联邦设立的普鲁士文物基金会等； 公营造物公营造物 v1、定义、

14、定义 依照公法成立的，由依照公法成立的，由某些物及人某些物及人组成的，以组成的，以持持 续方式达续方式达成特定行政目的的组织体。成特定行政目的的组织体。 v2、理解、理解 （1）主要特征：主要特征：由一定的设施和行政工作人员共同构成，其由一定的设施和行政工作人员共同构成，其 目的主要是以反复或持续的使用关系形式提供特定的服务；目的主要是以反复或持续的使用关系形式提供特定的服务； （2）性质地位：在独立性上有差异；有的有权利能力是公法性质地位：在独立性上有差异；有的有权利能力是公法 人，有的部分权利能力；人，有的部分权利能力； （3）典型例子：典型例子：如公立高校、图书馆、银行等；如公立高校、图

15、书馆、银行等； 注意：注意：联邦、州、自治团体的行政机关是三套独立的联邦、州、自治团体的行政机关是三套独立的 系统，相互之间不存在行政上的隶属关系，而只存在法律系统，相互之间不存在行政上的隶属关系，而只存在法律 上的职务协助、委托和监督关系。上的职务协助、委托和监督关系。 联邦行政联邦行政 直直 接接 间间 接接 通过联邦行政机关通过联邦行政机关 通过联邦直属的公通过联邦直属的公 法人或被授权人法人或被授权人 州行政州行政 直直 接接 间间 接接 通过州行政机关通过州行政机关 通过州直属的公法人或通过州直属的公法人或 被授权人被授权人 日本行政组织：行政主体日本行政组织：行政主体 v（一）行政

16、主体：公法人（一）行政主体：公法人 v（二）国家（二）国家 v（三）公共团体（三）公共团体 （一）日本行政主体：公法人（一）日本行政主体：公法人 v 1、含义、含义 （1）世井力观点：指在行政法律关系中具有权利，或具有能）世井力观点：指在行政法律关系中具有权利，或具有能 承担义务资格的法律主体中执行行政的一方。在传统行政承担义务资格的法律主体中执行行政的一方。在传统行政 法中，行政主体与公法人是同义词。法中，行政主体与公法人是同义词。 （2）南博方观点：行政主体即行政权的归属者。国家、公共）南博方观点：行政主体即行政权的归属者。国家、公共 团体等行政主体都是法人，而且有别于私法人。团体等行政主

17、体都是法人，而且有别于私法人。 2、理解、理解 （1）行政主体与公法人相联系；）行政主体与公法人相联系； （2）强调行政主体具有权利能力；）强调行政主体具有权利能力； 法人法人 私法人私法人 公法人公法人 社团法人社团法人 财团法人财团法人 国国 家家 公共团体公共团体 地方公共团体地方公共团体 行政法人行政法人 行政主体行政主体 日本日本 公共组合公共组合 （二）国家：国家行政机关（二）国家：国家行政机关 v1、最高行政机关：内阁；、最高行政机关：内阁； 总理府总理府 行政省行政省 内阁直属机关内阁直属机关 v2、独立行政机关、独立行政机关 人事院人事院 会计院会计院 （三）公共团体（三）公

18、共团体 v1、地方公共团体、地方公共团体 （1 1）普通地方公共团体）普通地方公共团体 （2 2）特别地方公共团体）特别地方公共团体 v2、公共组合、公共组合 v3、行政法人、行政法人 公共团体含义：由国家设立并规定其存在目的的公法人公共团体含义：由国家设立并规定其存在目的的公法人 。 1、地方公共团体、地方公共团体 （1）含义）含义 直接依据宪法享有直接依据宪法享有自治权自治权，独立于国家的地，独立于国家的地 域性统治团体域性统治团体 ; （2）分类）分类 普通地方公共团体：普通地方公共团体：都道府县及市町村都道府县及市町村； 特别地方公共团体：特别区、财产区等；特别地方公共团体：特别区、财

19、产区等； （3）地方自治机关）地方自治机关 议事机关：议会；议事机关：议会； 执行机关：首长；执行机关：首长； 2、公共组合、公共组合 v（1）含义）含义 以实施某种行政为存在目的，由具有一定资以实施某种行政为存在目的，由具有一定资 格的组成人员构成的公共格的组成人员构成的公共社团法人社团法人； v（2）例子）例子 土地改良区组合土地改良区组合 工商组合工商组合 （3）机关）机关 议决机关议决机关 执行机关执行机关 3、行政法人、行政法人 v（1）含义）含义 指由国家或地方公共团体出资等设立的法人，指由国家或地方公共团体出资等设立的法人， 具有具有公共财团法人公共财团法人的性质。的性质。 v（

20、2）理解）理解 二、英美法系二、英美法系英国的行政组织英国的行政组织 u（一）中央政府（一）中央政府 1 1、英王和枢密院；（名义上）、英王和枢密院；（名义上） 2 2、内阁和首相；（领导核心）、内阁和首相；（领导核心） 3 3、部长和部；、部长和部； u （二）地方政府（地方分权制）（二）地方政府（地方分权制） 1 1、通过选举产生地方管理机构，故称为地方自治机构；、通过选举产生地方管理机构，故称为地方自治机构； 2 2、英国地方政府具有独立的法律地位，与中央政府之间关系法定，、英国地方政府具有独立的法律地位，与中央政府之间关系法定， 而非领导与被领导的关系；而非领导与被领导的关系； 3 3

21、、中央仍然可以通过法定或非法定的方式对地方进行监督和控制；、中央仍然可以通过法定或非法定的方式对地方进行监督和控制； 4 4、它由英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰四部分组成；、它由英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰四部分组成； v（三）公法人（三）公法人 1、含义、含义 指在中央和地方行政机关之外，具有独立法律人格、指在中央和地方行政机关之外，具有独立法律人格、 享有一定独立地位的，从事某种特定的公共事务的行政机构；享有一定独立地位的，从事某种特定的公共事务的行政机构； 也称为半自治的国家行政组织或半自治的非政府组织。也称为半自治的国家行政组织或半自治的非政府组织。 （1 1）独立的法律人格；）

22、独立的法律人格； （2 2）从事一定的公务活动；）从事一定的公务活动； （3 3）独立的财政；）独立的财政； （4 4）独特的组织体系。）独特的组织体系。 思考：法国的公务法人、德国的公法人、英国的公思考：法国的公务法人、德国的公法人、英国的公 法人有何异同？法人有何异同？ 2、种类、种类 （1）工商企业法人；）工商企业法人； （2）行政事务法人；）行政事务法人； （3）实施管制的法人；）实施管制的法人； （4）咨询及和解性质的法人；）咨询及和解性质的法人； 3、监督、监督 （1）部长的监督；）部长的监督； （2）议会的监督；）议会的监督； （3）法院的监督；）法院的监督； （4）公众的监督；

23、）公众的监督； 二、英美法系二、英美法系美国的行政组织美国的行政组织:联邦政府机构联邦政府机构 u（一）总统直属机构（总统府）（一）总统直属机构（总统府） 1 1、职能、职能 2 2、设置、设置 3 3、例子：白宫办公厅、管理和预算局等；、例子：白宫办公厅、管理和预算局等； u （二）行政部（二）行政部 1 1、地位、地位 2 2、设置、设置 u（三）独立管理机构（三）独立管理机构 思考：美国的内阁和英国的内阁有何异同？思考：美国的内阁和英国的内阁有何异同？ 独立管理机构（集三权于一身）独立管理机构（集三权于一身） v 1、含义、含义 行使一定专门职能，执行一定专门任务，对于总统和行使一定专门

24、职能，执行一定专门任务，对于总统和 行政部享有相对独立性的管理机构。行政部享有相对独立性的管理机构。 v 2、设置、设置 独立管理机构由国会设立，其负责人经参议院同意独立管理机构由国会设立，其负责人经参议院同意 后由总统任命，但独立管理机构不对总统负责，非有法定后由总统任命，但独立管理机构不对总统负责，非有法定 理由总统不能免去他们的职务。理由总统不能免去他们的职务。 v 3、种类、种类 （1）部内的独立机构：食品和药物管理局）部内的独立机构：食品和药物管理局 （2）隶属于总统的独立机构：环境保护局）隶属于总统的独立机构：环境保护局 （3）独立管理机构：州际商业委员会）独立管理机构：州际商业委

25、员会 v 4、起源和发展、起源和发展一州际商业委员会为例一州际商业委员会为例 v 5、组织：、组织：委员会制；委员会制； v 6、权力：、权力：集三权于一身；集三权于一身； v 7、评价：、评价： 四、日本的行政组织：行政主体四、日本的行政组织：行政主体 u（一）含义（一）含义 指行政权的归属者，即行政法律关系中处于支配地位的管指行政权的归属者，即行政法律关系中处于支配地位的管 理者。理者。 u （二）种类（二）种类 1 1、国家，即中央政府；、国家，即中央政府； 2 2、公共团体、公共团体 （1 1）地方公共团体）地方公共团体 （2 2）公共组合）公共组合 （3 3）行政法人）行政法人 3

26、3、中央与地方的关系、中央与地方的关系 普通地方公共团体普通地方公共团体 特别地方公共团体特别地方公共团体 各国公务员制度之比较各国公务员制度之比较 v 英国公务员制度英国公务员制度 v 美国公务员制度美国公务员制度 v 法国公务员制度法国公务员制度 v 德国公务员制度德国公务员制度 v 日本公务员制度日本公务员制度 u 英国公务员制度：文官制度英国公务员制度：文官制度 1、概念、概念 指不与内阁共进退，一般需要经过公开考试竞争，择指不与内阁共进退，一般需要经过公开考试竞争，择 优录用，无过失可长期任职的文职工作人员。优录用，无过失可长期任职的文职工作人员。 （1 1）不包括军官；（文官和武官

27、相对）不包括军官；（文官和武官相对） （2 2）不包括政务官；（事务官和政务官相对）不包括政务官；（事务官和政务官相对） （3 3）不包括法官；）不包括法官； （4 4）不包括地方政府官员；（实行地方自治）不包括地方政府官员；（实行地方自治） 2、制度特点：、制度特点：非专业化和非政治化；非专业化和非政治化； 3、英国公务员没有终身职业的法律保障；、英国公务员没有终身职业的法律保障； 韦德：韦德：“英国的公务员职位在法律上是世界上最不安全的，但在实际英国的公务员职位在法律上是世界上最不安全的，但在实际 上却又是最安全的。上却又是最安全的。” u 美国公务员制度：联邦文官制度美国公务员制度：联邦

28、文官制度 1、范围、范围 （1 1）最广义的：政府雇员）最广义的：政府雇员包括文武官员；包括文武官员； （2 2）广义的：文官）广义的：文官除了武官之外的；除了武官之外的； （3 3）狭义的：职业文官；）狭义的：职业文官； 2、和英国类似，美国公务员采取自由就业制；、和英国类似，美国公务员采取自由就业制； 注意：注意：恩赐官职制恩赐官职制分赃制分赃制近代文官制近代文官制 （1）1883年年彭尔顿法（公务员法）彭尔顿法（公务员法）初步建立；初步建立； （2）1923年年职位分类法职位分类法按照工种和岗位的性质做划分；按照工种和岗位的性质做划分； （3）1978年年公务员改革法公务员改革法对文官制

29、度做了全面改革；对文官制度做了全面改革； u 法国公务员制度法国公务员制度 1、概念、概念 指通过任命以全部时间正式担任中央政府及其派出机构指通过任命以全部时间正式担任中央政府及其派出机构 和和所属公务法人的各行政机关中某一永久性职位并具有正式和和所属公务法人的各行政机关中某一永久性职位并具有正式 职称的人。职称的人。 （1 1）通过行政机关单方面任命，不是通过合同规定而任用；）通过行政机关单方面任命，不是通过合同规定而任用； （2 2）所任命的职位必须是永久性的，而不是临时的；）所任命的职位必须是永久性的，而不是临时的； （3 3）须具有正式职称与机关编制，而非没正式职称的实习人员）须具有正式职称与机关编制，而非没正式职称的实习人员 （4 4）必须是国家或地方政府的工作人员，而非私人机构人员，）必须是国家或地方政府的工作人员，而非私人机构人员， 也非政府中工商业公务机构人员。也非政府中工商业公务机构人员。 注：非公务员注：非公务员实习人员、临时人员、合同聘用人员、无正实习人员、临时人员、合同聘用人员、无正 式职称的辅助人员、部长办公厅；式职称的辅助人员、部长办公厅； 2、职位分类、职位分类 v （1）职类：）职类：根据公务员的文化和技术所应达到的资格而确定根据公务员的文化和技术所应达到的资格而确定 的分类。的分类。 （A/B/C/DA/B/C/D） v （2