第八章行政强制行为

1、第八章第八章 行政强制行政强制 推荐阅读：推荐阅读： 全国人大常委会法制工作委员会行政法室编写：全国人大常委会法制工作委员会行政法室编写： 中华人民共和国行政强制法中华人民共和国行政强制法释义与案例，释义与案例，20122012年版。年版。 乔晓阳主编：乔晓阳主编：中华人民共和国行政强制法解读中华人民共和国行政强制法解读， 中国法制出版社中国法制出版社20112011年版。年版。 【事例情形与问题引导事例情形与问题引导】 n例一例一：甲骑自行车经过十字路口时，擅闯红灯被甲骑自行车经过十字路口时，擅闯红灯被 警察发现。警察令甲穿上黄马褂值勤，直到下一警察发现。警察令甲穿上黄马褂值勤，直到下一 个

2、违章者出现。甲在十字路口被迫值勤五小时。个违章者出现。甲在十字路口被迫值勤五小时。 n在这一事例中，警察令甲穿上黄马褂值勤属于一在这一事例中，警察令甲穿上黄马褂值勤属于一 种什么性质的行为？是一种行政命令的行为，还种什么性质的行为？是一种行政命令的行为，还 是一种行政处罚行为或者行政强制行为？该行为是一种行政处罚行为或者行政强制行为？该行为 是合法行为还是违法行为？是合法行为还是违法行为？ n例二例二：古魁花巨资所建的汽车配件商城号称西南古魁花巨资所建的汽车配件商城号称西南 最大、最好的汽车配件城，生意极好。最大、最好的汽车配件城，生意极好。20062006年年5 5月，月， 因为此地要开发楼

3、盘，成都市成华区国土局责令因为此地要开发楼盘，成都市成华区国土局责令 其限期搬迁。如果汽配城不自行搬迁，将被强制其限期搬迁。如果汽配城不自行搬迁，将被强制 搬迁。他申请行政复议，复议结果还是维持强行搬迁。他申请行政复议，复议结果还是维持强行 拆除。政府按农村集体土地价给他补偿款，而如拆除。政府按农村集体土地价给他补偿款，而如 果按城市拆迁标准，他可以得到两亿多元的补偿果按城市拆迁标准，他可以得到两亿多元的补偿 款。为讨要补偿，两年来，古魁利用各种极端方款。为讨要补偿，两年来，古魁利用各种极端方 式不断骚扰政府，最后不堪困扰的成华区政府作式不断骚扰政府，最后不堪困扰的成华区政府作 出一个在司法界

4、堪称罕见的举措，即借给古魁出一个在司法界堪称罕见的举措，即借给古魁1010 万元律师费，同时让法院免除了他上百万元的诉万元律师费，同时让法院免除了他上百万元的诉 讼费，让古魁将区政府告上法庭。讼费，让古魁将区政府告上法庭。 n20092009年年1 1月月5 5日，日，“古魁告官古魁告官”一案在成都市成华一案在成都市成华 区法院第二次开庭。这一次，成华区土地统一征区法院第二次开庭。这一次，成华区土地统一征 用开发办公室（以下简称统征办）被追加为被告，用开发办公室（以下简称统征办）被追加为被告， 成华区政府、成都市国土资源局成华分局等被一成华区政府、成都市国土资源局成华分局等被一 并告上法庭。古

5、魁提出了巨额的拆迁补偿，并要并告上法庭。古魁提出了巨额的拆迁补偿，并要 求赔偿其全部经济损失（自求赔偿其全部经济损失（自20062006年年5 5月月1717日汽配城日汽配城 被强拆除其按每日被强拆除其按每日2200022000元计算）。元计算）。 n在这一案件中，除涉及补偿、赔偿和行政诉讼程在这一案件中，除涉及补偿、赔偿和行政诉讼程 序等问题外，结合本章的内容，可以探讨如下一序等问题外，结合本章的内容，可以探讨如下一 些问题：些问题： n责令限期拆迁责令限期拆迁，是一种什么性质的行为？，是一种什么性质的行为？强制搬强制搬 迁迁是一种什么行为？由持有房屋拆迁许可证的单是一种什么行为？由持有房屋

6、拆迁许可证的单 位实施的拆迁行为，是民事行为还是行政行为？位实施的拆迁行为，是民事行为还是行政行为？ 强制拆迁是应由行政机关实施还是应由人民法院强制拆迁是应由行政机关实施还是应由人民法院 实施？在行政机关与人民法院之间，有无强制拆实施？在行政机关与人民法院之间，有无强制拆 迁的权限划分？在它们之间应否有一种程序上的迁的权限划分？在它们之间应否有一种程序上的 衔接和规则？衔接和规则？ n某甲在驾车经过收费站时，撞坏了栏杆，收费站某甲在驾车经过收费站时，撞坏了栏杆，收费站 工作人员一方面拦下车辆；另一方面责令某甲赔工作人员一方面拦下车辆；另一方面责令某甲赔 偿损失。试问：拦下车辆的行为是否属于行政

7、命偿损失。试问：拦下车辆的行为是否属于行政命 令或者行政强制行为？责令赔偿损失行为是否属令或者行政强制行为？责令赔偿损失行为是否属 于行政命令行为？收费站是否有责令损害方予以于行政命令行为？收费站是否有责令损害方予以 赔偿的权力？赔偿的权力？ 一、行政强制的概念与特征一、行政强制的概念与特征 （一）概念：即行政上的强制，（一）概念：即行政上的强制，是指行政主体为是指行政主体为 实现行政目的而对行政相对人采取强力方法的实现行政目的而对行政相对人采取强力方法的 具体行政行为。具体行政行为。 行政强制法行政强制法第第2 2条规定，条规定，“本法所称行政强本法所称行政强 制，包括行政强制措施和行政强制

8、执行。制，包括行政强制措施和行政强制执行。” （二）特征：（二）特征： 最为明显特征最为明显特征在于在于措施（手段或方措施（手段或方 法）的法）的“强制强制”性。性。 1 1行政性行政性 2 2强制性强制性 3 3合乎目的性合乎目的性 有同学提出以下问题有同学提出以下问题 n“某区城管局以甲摆摊卖某区城管局以甲摆摊卖“麻辣烫麻辣烫”影响环境为影响环境为 由，将其从事经营的小推车等物品扣押，在扣押由，将其从事经营的小推车等物品扣押，在扣押 过程中，城管执法人员李某还将甲打伤过程中，城管执法人员李某还将甲打伤”， n请问，为什么扣押甲物品的行为不是行政强制执请问，为什么扣押甲物品的行为不是行政强制

9、执 行措施呢？因为这是一个处理的惯常行为，是否行措施呢？因为这是一个处理的惯常行为，是否 可以认为这是由城管局做出的意思表示呢？可以认为这是由城管局做出的意思表示呢？ n如前所述，在法律称谓上，行政强制包括行政强如前所述，在法律称谓上，行政强制包括行政强 制措施与行政强制执行两种，故我们一般不以制措施与行政强制执行两种，故我们一般不以 “行政强制执行措施行政强制执行措施”来指称它们。来指称它们。 n从以下内容的学习可知，根据从以下内容的学习可知，根据行政强制法行政强制法第第 三章之规定，扣押是一种行政强制措施。在行政三章之规定，扣押是一种行政强制措施。在行政 执法之中，扣押应当由法律、法规规定

10、的行政机执法之中，扣押应当由法律、法规规定的行政机 关实施的，有时是作出行政处罚的前置性行政行关实施的，有时是作出行政处罚的前置性行政行 为。为。 n城管执法人员对甲的物品扣押，当然应该认定为城管执法人员对甲的物品扣押，当然应该认定为 其所在的城管局作出的行政行为，而非某城管执其所在的城管局作出的行政行为，而非某城管执 法人员李某等人的个人行为，也绝非由城管局做法人员李某等人的个人行为，也绝非由城管局做 出的意思表示。出的意思表示。 n一般说来，民法上的意思表示在行政法学里大致一般说来，民法上的意思表示在行政法学里大致 能够对应的就是行政事实行为中的观念表示，如能够对应的就是行政事实行为中的观

11、念表示，如 通知、通告之类的活动，这与城管局执法人员扣通知、通告之类的活动，这与城管局执法人员扣 押甲物品之行为，相差甚远，不能推导为城管局押甲物品之行为，相差甚远，不能推导为城管局 的意思表示。的意思表示。 二、行政强制的分类二、行政强制的分类 （一）行政强制措施（一）行政强制措施 1.1.概念与特点概念与特点 n是指在诉讼法、复议法与赔偿法中列举的可以是指在诉讼法、复议法与赔偿法中列举的可以 起诉、申请复议与请求赔偿的具体行政行为中，起诉、申请复议与请求赔偿的具体行政行为中， 仅次于行政处罚执法力度的一种独立的具体行仅次于行政处罚执法力度的一种独立的具体行 政行为。政行为。 n具体是指：具

12、体是指： n行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、 防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大 等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限 制或者对公民、法人或者其他组织的财物实施制或者对公民、法人或者其他组织的财物实施 暂时性控制的行为。暂时性控制的行为。 请见：请见：20052005年司考试题年司考试题 n某县公安局因彭某拒绝交纳罚款，将彭某汽车扣某县公安局因彭某拒绝交纳罚款，将彭某汽车扣 押。一个月后，该局通知彭某将汽车领回，但该押。一个月后，该局通知彭某将汽车领回，

13、但该 车在扣押期间被使用，因发生交通事故遭到部分车在扣押期间被使用，因发生交通事故遭到部分 损坏。下列哪些说法是正确的？损坏。下列哪些说法是正确的？ nA A. .某县公安局的扣车行为是一种行政强制措施某县公安局的扣车行为是一种行政强制措施 nB B. .某县公安局的扣车行为应当有法律、行政法规某县公安局的扣车行为应当有法律、行政法规 或者地方性法规的授权，否则构成违法或者地方性法规的授权，否则构成违法 nC.C.某县公安局退回被扣的汽车即可视为对扣车行某县公安局退回被扣的汽车即可视为对扣车行 为违法性的确认为违法性的确认 nD.D.某县公安局应满足彭某提出赔偿其汽车维修费、某县公安局应满足彭

14、某提出赔偿其汽车维修费、 养路费和汽车停运期间的收入损失的要求养路费和汽车停运期间的收入损失的要求 解析解析 n本题考查行政强制措施。本题考查行政强制措施。 nA A项就是根据法律、法规规定，在此情形下对行政项就是根据法律、法规规定，在此情形下对行政 相对人的财产实施暂时性控制的措施，故是正确相对人的财产实施暂时性控制的措施，故是正确 的；的； n依法行政是行政法的一项基本原则，没有法律、依法行政是行政法的一项基本原则，没有法律、 法规授权，行政机关不得滥用权力对行政相对人法规授权，行政机关不得滥用权力对行政相对人 采取行政强制措施，所以采取行政强制措施，所以B B项正确，项正确，C/DC/D

15、选项无法选项无法 条依据，故不选。条依据，故不选。 2.2.种类种类 （1 1）限制公民人身自由的行政强制措施：）限制公民人身自由的行政强制措施： 有法律根据的行政强制措施有法律根据的行政强制措施：留置盘问、传唤、留置盘问、传唤、 管束或约束身体、扣留、强制隔离戒毒、收容教育、管束或约束身体、扣留、强制隔离戒毒、收容教育、 强制收治、强制收治、“两指两指” ” ； 事实上的行政强制措施（无法律依据）事实上的行政强制措施（无法律依据）： 谈话、办学习班、隔离审查、事实上的羁押等，司谈话、办学习班、隔离审查、事实上的羁押等，司 法实践中，对此类行为无法撤销，法实践中，对此类行为无法撤销，只能适用确

16、认判只能适用确认判 决决。 （2 2）限制财产；流通的行政强制措施：）限制财产；流通的行政强制措施： 查封查封 扣押扣押 冻结冻结 第第22-2822-28条条 第第29-3329-33条条 n对此，对此，行政强制法行政强制法第第9 9条：条： 行政强制措施的行政强制措施的 种类：（一）限制公民人身自由；种类：（一）限制公民人身自由； （二）查封场（二）查封场 所、设施或者财物；（三）扣押财物；所、设施或者财物；（三）扣押财物； （四）冻（四）冻 结存款、汇款；结存款、汇款； （五）其他行政强制措施。（五）其他行政强制措施。 n推荐阅读推荐阅读： n胡建淼：关于胡建淼：关于行政强制法行政强制法

17、意义上的意义上的“行政强行政强 制措施制措施”之认定之认定对对2020种特殊行为世范属于种特殊行为世范属于 “行政强制措施行政强制措施”的评判和甄别，的评判和甄别，载于载于政治与法政治与法 律律20132013年第年第4 4期。期。 n3.3.设定设定 n第第1010条：行政强制措施由法律设定。条：行政强制措施由法律设定。 n 尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的， 行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由 法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。法律规定的行政强制措施以外的

18、其他行政强制措施。 n尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地 方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制 措施。措施。 n法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制 措施。措施。 习题习题1 n请结合法律保留原则分析本法第请结合法律保留原则分析本法第1010条上述的规定。条上述的规定。 n分析该法条，如下分析该法条，如下 ： n该条第一款是关于法律的设定权。该条第一款是关于法律的设定权。行政强制措施行政强制措施 涉及对公民的人身自由和

19、财产权的限制，公民的涉及对公民的人身自由和财产权的限制，公民的 人身权和财产权是宪法保护的公民权利，由全国人身权和财产权是宪法保护的公民权利，由全国 人大及其常委会通过制定法律对公民的权利和自人大及其常委会通过制定法律对公民的权利和自 由作必要的限制，符合法治原则。根据本条的规由作必要的限制，符合法治原则。根据本条的规 定，行政强制措施由法律规定，法律可以设定各定，行政强制措施由法律规定，法律可以设定各 种行政强制措施。但是，法律也不能随意设定行种行政强制措施。但是，法律也不能随意设定行 政强制措施，要受两种如下制约：政强制措施，要受两种如下制约： n一是根据本法第五条的规定，设定行政强制应当

20、一是根据本法第五条的规定，设定行政强制应当 适当，也就是要合理，能不设定的就不要设定。适当，也就是要合理，能不设定的就不要设定。 这种合理性的判断属于立法机关的裁定权；这种合理性的判断属于立法机关的裁定权； n二是程序限制，就是起草时应当采取听证会、论二是程序限制，就是起草时应当采取听证会、论 证会等形式听取意见，并进行必要性分析。通过证会等形式听取意见，并进行必要性分析。通过 公众参与和程序制约，使设定的行政强制措施处公众参与和程序制约，使设定的行政强制措施处 在合理的限度内。在合理的限度内。 n该条第二款是关于行政法规的设定权。该条第二款是关于行政法规的设定权。 n对此，作了两点限制：对此

21、，作了两点限制： n一是尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事一是尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事 项的，遵循法律优先原则，就是尚未制定法律，行项的，遵循法律优先原则，就是尚未制定法律，行 政法规才可以规定；法律作了规定的，行政法规要政法规才可以规定；法律作了规定的，行政法规要 与法律的规定一致，不能超出法律的规定。与法律的规定一致，不能超出法律的规定。 n二是不得设定限制人身自由、冻结存款、汇款和其二是不得设定限制人身自由、冻结存款、汇款和其 他应当由法律规定的行政强制措施，这是恪守了法他应当由法律规定的行政强制措施，这是恪守了法 律保留原则。有些事项只能由法律规定，其他规范律保留

22、原则。有些事项只能由法律规定，其他规范 性文件包括行政法规都不能规定。限制人身自由的性文件包括行政法规都不能规定。限制人身自由的 强制措施和冻结存款、汇款就是属于法律保留的事强制措施和冻结存款、汇款就是属于法律保留的事 项。项。 n例如，例如，立法法立法法第九条、第九条、商业银行法商业银行法第二第二 十九条、第三十条和十九条、第三十条和邮政法邮政法第五条分别对限第五条分别对限 制人身自由的强制措施和冻结存款、汇款作了规制人身自由的强制措施和冻结存款、汇款作了规 定，同时对其他规范性文件设定限制人身自由的定，同时对其他规范性文件设定限制人身自由的 强制措施和冻结存款、汇款作了限制。强制措施和冻结

23、存款、汇款作了限制。 n关于其他应当由法律规定的行政强制措施包括哪关于其他应当由法律规定的行政强制措施包括哪 些，本条没有明确列举，根据些，本条没有明确列举，根据宪法宪法的规定，的规定， 强制进入公民住宅和限制公民通信自由，应当由强制进入公民住宅和限制公民通信自由，应当由 法律规定。法律规定。 n在行政强制法立法过程中，对行政法规的设定权在行政强制法立法过程中，对行政法规的设定权 要不要进一步限制争议比较大，有的意见建议明要不要进一步限制争议比较大，有的意见建议明 确列举行政法规可以设定强制措施，不能概括授确列举行政法规可以设定强制措施，不能概括授 权。权。 n根据对现行行政法规的梳理，截止到

24、根据对现行行政法规的梳理，截止到20102010年年5 5月，月， 在国务院制定的共在国务院制定的共600600多件行政法规中，有多件行政法规中，有9090件规件规 定了行政强制措施，其中定了行政强制措施，其中5050件没有法律依据，是件没有法律依据，是 行政法规创设的，创设的强制措施不仅限于本法行政法规创设的，创设的强制措施不仅限于本法 第九条规定的查封、扣押。第九条规定的查封、扣押。 n因此，本法没有对行政法规的设定权限明确界因此，本法没有对行政法规的设定权限明确界 定。在遵循法律保留和法律优先的原则下，行定。在遵循法律保留和法律优先的原则下，行 政法规享有较大的设定权，至于还有哪些强制政

25、法规享有较大的设定权，至于还有哪些强制 措施不能由行政法规设定，需要今后由其他单措施不能由行政法规设定，需要今后由其他单 行法律再行厘清行法律再行厘清。 n本条第三款是关于地方性法规的设定权。本条第三款是关于地方性法规的设定权。根据本条的根据本条的 规定，地方性法规只能设定查封和扣押的行政强制措规定，地方性法规只能设定查封和扣押的行政强制措 施。此为该条作了如下两点限制：施。此为该条作了如下两点限制： n一是尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务。一是尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务。 尚未制定法律、行政法规就是该管理事项没有法律、尚未制定法律、行政法规就是该管理事项没有法律、 行政

26、法规规定，如果有法律、行政法规规定，地方性行政法规规定，如果有法律、行政法规规定，地方性 法规就不能设定行政强制措施。对于什么事地方性事法规就不能设定行政强制措施。对于什么事地方性事 务，有不同的理解，比较窄的理解是属于地方特有的、务，有不同的理解，比较窄的理解是属于地方特有的、 需要针对当地实际情况作出规定的事务，甚至不需要需要针对当地实际情况作出规定的事务，甚至不需要 中央立法，比如城市养犬问题，燃放烟花爆竹问题等；中央立法，比如城市养犬问题，燃放烟花爆竹问题等； 比较宽的理解是在地方行政区域内的除法律、行政法比较宽的理解是在地方行政区域内的除法律、行政法 规明确规定属于中央事权外地其他事

27、务。规明确规定属于中央事权外地其他事务。 n二是地方性法规只能设定查封、扣押的行政强制措施，二是地方性法规只能设定查封、扣押的行政强制措施， 不得设定其他行政强制措施。不得设定其他行政强制措施。 n本条第四款是关于法律、法规以外的规范性文件不得本条第四款是关于法律、法规以外的规范性文件不得 设定行政强制措施。设定行政强制措施。 n由于以前法律对没有对行政强制措施的设定权进行统由于以前法律对没有对行政强制措施的设定权进行统 一的规范，行政强制措施的设定比较乱，除了法律、一的规范，行政强制措施的设定比较乱，除了法律、 法规设定了行政强制措施外，规章甚至规章以下其他法规设定了行政强制措施外，规章甚至

28、规章以下其他 规范性文件也设定行政强制措施。本法从保护公民、规范性文件也设定行政强制措施。本法从保护公民、 法人和其他组织权益的角度考虑，没有规定规章和规法人和其他组织权益的角度考虑，没有规定规章和规 章以下的规范性文件可以设定行政强制措施。对此，章以下的规范性文件可以设定行政强制措施。对此， 在行政强制法立法过程中有不同意见，但大多数意见在行政强制法立法过程中有不同意见，但大多数意见 均认为权力不得自授，地方政府和国务院部门是执行均认为权力不得自授，地方政府和国务院部门是执行 机关，主要任务是贯彻落实法律、法规，不能给自己机关，主要任务是贯彻落实法律、法规，不能给自己 设定权力，因此，设定权

29、力，因此，规章和规章以下规范性文件不能规章和规章以下规范性文件不能 设定行政强制措施。设定行政强制措施。 习题习题2：分析题如下：分析题如下 n行政强制法行政强制法第第1111条：条： n法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规 定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。 n法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方 性法规不得设定行政强制措施。性法规不得设定行政强制措施。 n根据根据行政强制法行政强制法的上述规定，分析下列问题：的上述规定，分析下列问题： n（1

30、 1）上述条文体现了行政法的哪一基本原则，）上述条文体现了行政法的哪一基本原则， 并简述该项基本原则的含义。并简述该项基本原则的含义。 n（2 2）如果某一法律已经设定了查封、扣押财）如果某一法律已经设定了查封、扣押财 物的行政强制措施，没有设定冻结存款的行政物的行政强制措施，没有设定冻结存款的行政 强制措施。根据该法律制定的行政法规又增加强制措施。根据该法律制定的行政法规又增加 了一项冻结存款的行政强制措施，是否合法？了一项冻结存款的行政强制措施，是否合法？ 请依据该原则的要求和上述条文作简要分析请依据该原则的要求和上述条文作简要分析。 n答案：（答案：（1 1）体现了法律优先原则。）体现了

31、法律优先原则。 n含义：它要求一切行政活动都不得与法律相抵触。含义：它要求一切行政活动都不得与法律相抵触。 主要内容是：该原则中的主要内容是：该原则中的“法律法律”指的是狭义的指的是狭义的 法律；行政活动的效力低于法律；行政活动只要法律；行政活动的效力低于法律；行政活动只要 消极地不与法律相抵触即可。消极地不与法律相抵触即可。 n（2 2）不合法。因为根据法律优位原则，行政法规）不合法。因为根据法律优位原则，行政法规 不能与法律相抵触，不能与法律相抵触，行政强制法行政强制法规定规定“法律法律 对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的， 行政法规、地

32、方性法规不得作出扩大规定行政法规、地方性法规不得作出扩大规定”。因。因 此，该行政法规扩大了行政强制措施的种类，是此，该行政法规扩大了行政强制措施的种类，是 不合法的。不合法的。 如何解读本法第如何解读本法第11 11条？条？ n该条规定：法律对行政强制措施的对象、条件、该条规定：法律对行政强制措施的对象、条件、 种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作 出扩大规定。出扩大规定。 n法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方 性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定

33、 特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政 法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应 当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强 制措施。制措施。 n本条是关于法律、行政法规、地方性法规设定本条是关于法律、行政法规、地方性法规设定 行政强制措施的统一性的规定。行政强制措施的统一性的规定。 n1.1.法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定 的，行政法规和地方性法规不得扩大。的，行政法规和地方性法规不得扩大。 n无论是法

34、律还是法规，在设定行政强制措施时，应当无论是法律还是法规，在设定行政强制措施时，应当 明确在什么情况下，对什么人或者组织，采取哪种行明确在什么情况下，对什么人或者组织，采取哪种行 政强制措施，不应概括授权。但是，由于我国地域辽政强制措施，不应概括授权。但是，由于我国地域辽 阔，经济社会发展不平衡，各地情况千差万别，有时阔，经济社会发展不平衡，各地情况千差万别，有时 制定法律时不能规定得很详细、具体，只能作出原则制定法律时不能规定得很详细、具体，只能作出原则 性规定，这就给行政法规，尤其是地方性法规进行具性规定，这就给行政法规，尤其是地方性法规进行具 体化留下了空间。为了保证国家法制的统一，行政

35、法体化留下了空间。为了保证国家法制的统一，行政法 规、地方性法规对法律规定具体化，应当与法律的原规、地方性法规对法律规定具体化，应当与法律的原 则、精神和规定一致，不得与法律相抵触。则、精神和规定一致，不得与法律相抵触。 n从规范和约束行政强制措施的设定来说，法律对行政从规范和约束行政强制措施的设定来说，法律对行政 强制措施已作了规定的，行政法规和地方性法规可以强制措施已作了规定的，行政法规和地方性法规可以 对行政强制措施的对象、条件、种类具体化，但不得对行政强制措施的对象、条件、种类具体化，但不得 通过扩大行政强制措施的对象，放宽采取行政强制措通过扩大行政强制措施的对象，放宽采取行政强制措

36、施的条件和增加行政强制措施的种类，来扩大行政强施的条件和增加行政强制措施的种类，来扩大行政强 制措施的适用。制措施的适用。 n例如，例如，森林法森林法第第3737条规定，经省、自治区、直辖条规定，经省、自治区、直辖 市人民政府批准，可以在林区设立木材检查站，负责市人民政府批准，可以在林区设立木材检查站，负责 检查木材运输。对未取得运输证件或者物资主管部门检查木材运输。对未取得运输证件或者物资主管部门 发给的调拨通知书运输木材的，木材检查站有权制止。发给的调拨通知书运输木材的，木材检查站有权制止。 但是但是森林法实施条例森林法实施条例第第3737条规定，对无证运输木条规定，对无证运输木 材的，木

37、材检查站应当予以制止，可以暂扣无证运输材的，木材检查站应当予以制止，可以暂扣无证运输 的木材。在此，的木材。在此，“暂扣无证运输木材暂扣无证运输木材”就增加了行政就增加了行政 强制措施的种类，从而扩大了行政强制措施的适用。强制措施的种类，从而扩大了行政强制措施的适用。 n2.2.关于法律中未设定行政强制措施的，行政法规、关于法律中未设定行政强制措施的，行政法规、 地方性法规不得设定行政强制措施。但法律规定地方性法规不得设定行政强制措施。但法律规定 特定事项需由行政法规规定具体管理措施的，行特定事项需由行政法规规定具体管理措施的，行 政法规可以设定行政强制措施。政法规可以设定行政强制措施。 n法

38、律在对某项领域进行规范时，都经过慎重权衡，法律在对某项领域进行规范时，都经过慎重权衡， 如果需要设定行政强制措施，就应当明确规定，如果需要设定行政强制措施，就应当明确规定， 如果没有设定的，行政法规、地方性法规在制定如果没有设定的，行政法规、地方性法规在制定 实施性规定时，不得设定行政强制措施。但是，实施性规定时，不得设定行政强制措施。但是， 由于有些法律规定得比较原则，对于有些事项没由于有些法律规定得比较原则，对于有些事项没 有作具体规定，授权国务院规定。有作具体规定，授权国务院规定。 n例如：例如： n农业法农业法第六十四条规定，农业转基因生物的第六十四条规定，农业转基因生物的 研究、试验

39、、生产、加工、经营及其应用，必须研究、试验、生产、加工、经营及其应用，必须 依照国家规定严格实行各项安全控制措施。对实依照国家规定严格实行各项安全控制措施。对实 行什么样的行什么样的“安全控制措施安全控制措施”没有作具体规定。没有作具体规定。 国务院制定的国务院制定的农业转基因生物安全管理条例农业转基因生物安全管理条例 第三十九条，农业行政主管部门履行监督检查职第三十九条，农业行政主管部门履行监督检查职 责时，在紧急情况下有权对非法研究、试验、生责时，在紧急情况下有权对非法研究、试验、生 产、加工、经营或者进口、出口的农业转基因生产、加工、经营或者进口、出口的农业转基因生 物实施封闭或者扣押。

40、物实施封闭或者扣押。 n我国相关立法者经过梳理，到目前为止有十几件我国相关立法者经过梳理，到目前为止有十几件 行政法规属于上述情形而设定了行政强制措施，行政法规属于上述情形而设定了行政强制措施， 从行政管理的需要考虑，应当采取上述行政强制从行政管理的需要考虑，应当采取上述行政强制 措施。因此，本条授权在法律对特定事项只作原措施。因此，本条授权在法律对特定事项只作原 则性规定，未规定具体管理措施的情况下，行政则性规定，未规定具体管理措施的情况下，行政 法规可以设定行政强制措施。法规可以设定行政强制措施。 n但是，这种情况下，行政法规也不能设定应当由但是，这种情况下，行政法规也不能设定应当由 法律

41、设定的行政强制措施。法律设定的行政强制措施。 n最后，需要强调的是，本法没有授权地方性法规最后，需要强调的是，本法没有授权地方性法规 在这种情况下可以设定行政强制措施！在这种情况下可以设定行政强制措施！ 备考提示备考提示1 n在在行政复议法行政复议法、行政诉讼法行政诉讼法和和国家国家 赔偿法赔偿法中，中，行政强制措施行政强制措施均作为一种独立的、均作为一种独立的、 仅排位于行政处罚之后的第二种可以被申请复仅排位于行政处罚之后的第二种可以被申请复 议、提起诉讼和请求赔偿的议、提起诉讼和请求赔偿的具体行政行为具体行政行为而得而得 到规定到规定。 备考提示备考提示2 n行政强制措施可以行政强制措施可

42、以类比刑事诉讼程序中的刑事强类比刑事诉讼程序中的刑事强 制措施制措施来理解。在刑事诉讼中，有权机关为了审来理解。在刑事诉讼中，有权机关为了审 判上的便利而采取的刑事传唤、刑事拘留、监视判上的便利而采取的刑事传唤、刑事拘留、监视 居住、取保候审和逮捕等措施是为了最终追究犯居住、取保候审和逮捕等措施是为了最终追究犯 罪嫌疑人的刑事责任。罪嫌疑人的刑事责任。 n行政强制措施亦如此行政强制措施亦如此，它是为了最终追究违法相，它是为了最终追究违法相 对人的行政法律责任而由有权机关作出的使相对对人的行政法律责任而由有权机关作出的使相对 人人身或财产保持一定状态的一种程序上的处置人人身或财产保持一定状态的一

43、种程序上的处置 行为。例如，区县工商局对价格欺诈嫌疑企业账行为。例如，区县工商局对价格欺诈嫌疑企业账 号的冻结以一个月为限，一个月后要么再续批，号的冻结以一个月为限，一个月后要么再续批， 要么解冻，要么作出实体的处罚予以没收。要么解冻，要么作出实体的处罚予以没收。 备考提示备考提示3 n行政强制措施既是一个学理概念，更是一个法律行政强制措施既是一个学理概念，更是一个法律 术语。术语。 n在各类应试复习中，应当特别注意在各类应试复习中，应当特别注意与其他相临近与其他相临近 的行政检查、行政征收、行政处罚、行政强制的行政检查、行政征收、行政处罚、行政强制 执行等易混淆的概念执行等易混淆的概念加以区

44、别、比较。加以区别、比较。 n具体如下：具体如下： n3.3.与相近概念的区分与相近概念的区分 n（1 1）行政强制措施与行政检查）行政强制措施与行政检查 n行政检查作为一种独立的具体行政行为，是指行政检查作为一种独立的具体行政行为，是指 有权的行政主体依据法定的检查职权，对于行政有权的行政主体依据法定的检查职权，对于行政 相对人是否遵守和执行法律或其它规范性文件以相对人是否遵守和执行法律或其它规范性文件以 及具体行政行为的情况进行的影响相对人程序性及具体行政行为的情况进行的影响相对人程序性 权利的了解检查行为。权利的了解检查行为。 n 行政检查是发现问题、进而制裁违法行为的行政检查是发现问题

45、、进而制裁违法行为的 前提。行政检查的主要内容是发现公民、法人和前提。行政检查的主要内容是发现公民、法人和 其他组织履行法律义务的情况和信息，它其他组织履行法律义务的情况和信息，它有别于有别于 目的是为了核实相对人违法行为的行政调查目的是为了核实相对人违法行为的行政调查。 n行政检查的职权表现主要为：进入权；询问权；行政检查的职权表现主要为：进入权；询问权； 了解权；查阅权、复制权；索取资料权；搜查权；了解权；查阅权、复制权；索取资料权；搜查权； 检查权。这些职权在检查权。这些职权在行政许可法行政许可法、煤炭煤炭 法法、证券法证券法、娱乐场所管理条例娱乐场所管理条例等法等法 律、法规中均有集中

46、体现。律、法规中均有集中体现。 n须注意：须注意： n行政检查行政检查并不并不直接处理或改变行政相对人的法直接处理或改变行政相对人的法 律地位律地位、不、不直接对相对人行政法上实体权利、直接对相对人行政法上实体权利、 义务作出处理和改变义务作出处理和改变，也并非，也并非对相对人作出的对相对人作出的 法律上的一个正式结论法律上的一个正式结论，这一点与行政强制措，这一点与行政强制措 施相近。施相近。 n行政检查的主要方式是进入、了解、询问、查阅、行政检查的主要方式是进入、了解、询问、查阅、 复制、搜查、检查与索取资料等，它并非像行政复制、搜查、检查与索取资料等，它并非像行政 强制措施与行政处罚那样

47、采取一定的硬性措施而强制措施与行政处罚那样采取一定的硬性措施而 剥夺或限制了相对人的实体权利，而往往剥夺或限制了相对人的实体权利，而往往只是导只是导 致或引起行政处理程序的一个独立的前期阶段。致或引起行政处理程序的一个独立的前期阶段。 n行政检查行政检查作为行政主体对相对人进行监督的一作为行政主体对相对人进行监督的一 种主要方法，是获知、发现相对人违法的重要种主要方法，是获知、发现相对人违法的重要 方式，因而它又往往方式，因而它又往往是采取行政强制措施的前是采取行政强制措施的前 置程序。置程序。 n在立法实践中，它们往往同时体现在一个法条在立法实践中，它们往往同时体现在一个法条 之中。例如：之

48、中。例如： 食品安全法食品安全法第第7777条：县级以上质量监督、工商条：县级以上质量监督、工商 行政管理、食品药品监督管理部门履行各自食品行政管理、食品药品监督管理部门履行各自食品 安全监督管理职责，有权采取下列措施：安全监督管理职责，有权采取下列措施： n（一）进入生产经营场所实施现场检查；（一）进入生产经营场所实施现场检查； n（二）对生产经营的食品进行抽样检验；（二）对生产经营的食品进行抽样检验； （三）查阅、复制有关合同、票据、账簿以及其（三）查阅、复制有关合同、票据、账簿以及其 他有关资料；他有关资料； （四）（四）查封、扣押查封、扣押有证据证明不符合食品安全标有证据证明不符合食品

49、安全标 准的食品，违法使用的食品原料、食品添加剂、准的食品，违法使用的食品原料、食品添加剂、 食品相关产品，以及用于违法生产经营或者被污食品相关产品，以及用于违法生产经营或者被污 染的工具、设备；染的工具、设备； n（五）（五）查封查封违法从事食品生产经营活动的场所。违法从事食品生产经营活动的场所。 n n显见显见，虽然该条中以措施为题加以集中规定，但，虽然该条中以措施为题加以集中规定，但 该条却确立了两种具体行政行为：该条却确立了两种具体行政行为： n其中，前三项为行政检查行为，后两项则为行政其中，前三项为行政检查行为，后两项则为行政 强制措施行为。强制措施行为。 n（2 2）行政强制措施与

50、行政征收）行政强制措施与行政征收 n行政征收，指行政主体凭借国家行政权，根据国行政征收，指行政主体凭借国家行政权，根据国 家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强 制地征收税、费或者实物的行政行为。制地征收税、费或者实物的行政行为。 n行政征收具有强制性、法定性、无偿性（对象为行政征收具有强制性、法定性、无偿性（对象为 税和费时）等特点。税和费时）等特点。 n20042004年宪法修正案规定对私有财产、农村集体土年宪法修正案规定对私有财产、农村集体土 地所有权的行政征收应予补偿，这是对以往传统地所有权的行政征收应予补偿，这是对以往传统 理论行政征收无

51、偿性的一次颠覆。理论行政征收无偿性的一次颠覆。 n行政征收属于实体上确立相对人权利、义务关系行政征收属于实体上确立相对人权利、义务关系 的行政行为，它有别于程序上临时控制的行政强的行政行为，它有别于程序上临时控制的行政强 制措施。制措施。 n在执法实践中，行政征收与行政强制措施的在执法实践中，行政征收与行政强制措施的 表现载体均为行政处理决定书，而非处罚决表现载体均为行政处理决定书，而非处罚决 定书。定书。 n行政征收为税、费时，必须以立法规范为依据，行政征收为税、费时，必须以立法规范为依据， 且作为一种公共负担不予补偿。比如，我国且作为一种公共负担不予补偿。比如，我国税税 收征收管理法收征收

52、管理法规定了税务机关最重要的的几种规定了税务机关最重要的的几种 特殊规则的行政行为，具体反映了行政征收与行特殊规则的行政行为，具体反映了行政征收与行 政强制措施的密切关系。政强制措施的密切关系。 n请见下例对某法条的解读：请见下例对某法条的解读： n税收征收管理法税收征收管理法第第8888条：条：“纳税人、扣缴义纳税人、扣缴义 务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议 时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解 缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以 依法申请行政

53、复议；对行政复议决定不服的，可依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可 以依法向人民法院起诉。以依法向人民法院起诉。”显见，显见，在税收中，在税收中， 行政征收为必经式。行政征收为必经式。 n“当事人对税务机关的处罚决定、强制执行当事人对税务机关的处罚决定、强制执行 措施或者税收保全措施不服的，可以依法申请行措施或者税收保全措施不服的，可以依法申请行 政复议，也可以依法向人民法院起诉。政复议，也可以依法向人民法院起诉。”此处的此处的 “税收保全措施税收保全措施”即税收行政强制措施即税收行政强制措施。 n可见，在这一规定中，可见，在这一规定中，行政强制措施是选择式行政强制措施是选择式。 n“当

54、事人对税务机关的处罚决定逾期不申请当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请 行政复议也不向人民法院起诉、又不履行的，作行政复议也不向人民法院起诉、又不履行的，作 出处罚决定的税务机关可以采取本法第四十条规出处罚决定的税务机关可以采取本法第四十条规 定的强制执行措施，或者申请人民法院强制执定的强制执行措施，或者申请人民法院强制执 行。行。” n这一规定，表明税收强制执行措施也是选择执行这一规定，表明税收强制执行措施也是选择执行 n概言之，概言之，该条正确适用的前提是必须正确区分这该条正确适用的前提是必须正确区分这 各种类型的具体行政行为，并在具体行政活动加各种类型的具体行政行为，并在具体行政活动加

55、以自如应用。以自如应用。 n比如，在国家质量技术监督总局的某一个通知中，比如，在国家质量技术监督总局的某一个通知中， 就将这三种具体行政行为排序为：行政强制措施、就将这三种具体行政行为排序为：行政强制措施、 行政处罚、行政强制执行。行政处罚、行政强制执行。 n（3 3）行政强制措施与行政处罚）行政强制措施与行政处罚 n行政处罚是特定的行政主体对违反行政管理规范行政处罚是特定的行政主体对违反行政管理规范 的行政相对人所给予的一种法律制裁，是一种最的行政相对人所给予的一种法律制裁，是一种最 富力度的行政执法行为。富力度的行政执法行为。 n从理论上说行政处罚是对被处罚人权利的剥夺，从理论上说行政处罚

56、是对被处罚人权利的剥夺， 行政强制措施则是对被采取措施人权利的限制。行政强制措施则是对被采取措施人权利的限制。 n例如：例如：为程序之目的的暂扣车辆和行驶证的行为为程序之目的的暂扣车辆和行驶证的行为 是行政强制措施，为实体结论的吊扣驾照三个月是行政强制措施，为实体结论的吊扣驾照三个月 的行为就是行政处罚了。的行为就是行政处罚了。 n在执法实践中，虽然在对人身自由采取时则无论在执法实践中，虽然在对人身自由采取时则无论 是处罚还是限制，对行为人来说其结果是没有区是处罚还是限制，对行为人来说其结果是没有区 别的，即均丧失了以时间为载体的空间移动权且别的，即均丧失了以时间为载体的空间移动权且 这一后果

57、难以弥补。这一后果难以弥补。 n但是，它们在法律属性上仍存在差异。但是，它们在法律属性上仍存在差异。 （二）行政强制执行（二）行政强制执行 1.1.概念与特点概念与特点 定义：定义：指行政机关或者将行政机关申请人民指行政机关或者将行政机关申请人民 法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他 组织，依法强制履行义务的行为。组织，依法强制履行义务的行为。 特点特点 2.2.种类种类 （1 1）金钱给付义务的执行（第）金钱给付义务的执行（第45-4945-49条执行罚）条执行罚） （2 2）代履行（第）代履行（第50-5250-52条）条） （3 3）申请人

58、民法院强制执行（第）申请人民法院强制执行（第53-6053-60条）条） 请见以下司考试题：请见以下司考试题： n1.1.某区城管局以甲摆摊卖某区城管局以甲摆摊卖“麻辣烫麻辣烫”影响环境为影响环境为 由，将其从事经营的小推车等物品扣押。在实施由，将其从事经营的小推车等物品扣押。在实施 扣押过程中，城管执法人员李某将甲打伤。对此，扣押过程中，城管执法人员李某将甲打伤。对此， 下列哪一说法是正确的？（下列哪一说法是正确的？（20102010年试题）年试题） nA.A.扣押甲物品的行为，属于行政强制执行措施扣押甲物品的行为，属于行政强制执行措施 nB B. .李某殴打甲的行为，属于事实行为李某殴打甲

59、的行为，属于事实行为 nC.C.因甲被打伤，扣押甲物品的行为违法因甲被打伤，扣押甲物品的行为违法 nD.D.甲被打伤的损失，应由李某个人赔偿甲被打伤的损失，应由李某个人赔偿 解析解析 n选项选项A A错误。一般情况下，行政强制措施是第一性错误。一般情况下，行政强制措施是第一性 的，行政强制执行是跟在义务后面出现的。本题的，行政强制执行是跟在义务后面出现的。本题 中，甲并不存在逾期未履行行政法义务的行为，中，甲并不存在逾期未履行行政法义务的行为， 城管局扣押甲物品仅是为了制止甲的违法行为，城管局扣押甲物品仅是为了制止甲的违法行为， 属于行政强制措施，不是行政强制执行。属于行政强制措施，不是行政强

60、制执行。 n选项选项B B正确。行政机关及其工作人员在行使行政职正确。行政机关及其工作人员在行使行政职 权时造成相对人人身或财产损害的行为，是行政权时造成相对人人身或财产损害的行为，是行政 事实行为。因此，李某将甲打伤的行为，不存在事实行为。因此，李某将甲打伤的行为，不存在 行政机关的意思表示，故属于行政事实行为。行政机关的意思表示，故属于行政事实行为。 选项选项C C错误。甲被打伤与扣押行为本身是否合法没错误。甲被打伤与扣押行为本身是否合法没 有直接关联，不能因为甲被打伤，就认定扣押行有直接关联，不能因为甲被打伤，就认定扣押行 为本身违法。为本身违法。 n选项选项D D错误。城管执法人员是在