建立法官员额制度的几点思考

1、建立法官员额制度的几点思考推行法官员额制度是当前全国法院改革的内容之一， 是推进法官职业化建设的一个重要举措。所谓法官员额制 度，笔者理解，就是将法官定编，确定一个科学的、相对 稳定的员额，经过严格的遴选，使少数专业化、道德化、 法律化的高素质人才担任法官，行使审判权，而其他任何 人都无权行使审判权，其他一些审判辅助性事务由法官助 理和书记员承担的一种审判工作制度。推行法官员额制度 的意义在于：1、使审判工作更趋专业化。无论是在英美法系国家还是大陆法系国家，审判活动都是一项专业技 术要求相当高的工作，而从事审判活动的法官都是具有丰 富专业知识、丰富实践经验且经过严格的筛选出来的，绝 对称得上是

2、社会的精英，而我国法制建设时间比较短，加 上受历史传统、经济发展水平、文化背景等因素的影响， 审判活动没有按其应有的规律去进行，而是带有极强的行 政色彩，法官职业也是一个大众化的职业，许多不具有法 律专业知识的人也可以当法官，而推行法官员额制度，就 是通过严格法官遴选，缩减法官数量，使少数具备丰富法 律专业知识和审判经验的法官独立行使审判权，而其他不 具备法官条件的法院人员 （包括原有的任命过的审判员和助 理审判员 ）不能行使审判权，从而提高审判活动的严肃性和权威性，提高审判活动的公信度，逐步推进审判活动专业化进程。 2、有利于提高审判质量，促进司法公正。首 先，行使审判权的法官本身就是经过严

3、格选拔脱颖而出 的，具有较高的业务素质和政治素质；其二，推行法官员 额制度以后，分工更为精细，法官只管“审”和“判”，而将大 量的审判辅助性工作交由法官助理处理，使法官更能集中 精力和时间放在审判决策上，有利于作出正确决策；其 三，推行法官员额制度，使当事人和法官之间建立起了一 条隔离带，法官一般不能在开庭前与当事人接触，庭前的 一切准备工作由法官助理来做，而法官助理不会参与案件 的审理与裁判，有利于法官中立、超然地行使审判权，有 助于维护司法的独立和公正。3、有利于提高诉讼效率。由于法官员额制度是和分工精细、合理配置审判资源 紧密结合在一起的，法官、法官助理、书记员之间职责清 晰，分工明确，

4、且相互衔接，审判流程更加科学、规范， 审判运作更加有序，可以更加有效地利用审判资源，促进 审判效率的提高。4、有利于形成法院内部的竞争和激励机制，促进法官素质的提高。通过严格选拔出来的法官 不仅仅是一个荣誉，更担负着责任和压力，一旦不能适应 法官工作，将会被淘汰掉，因此，激烈的竞争压力将会迫 使法官不断去钻研业务，认认真真办好每一起案件，不断 提高自身的业务素质和政治素质。同时，法官助理也可以通过自身努力，被选任为法官，这就使得法官助理也能够 产生工作动力，积极去进取，不断地钻研业务，力争达到 法官的条件。这就容易形成法院内部的良性循环，推动法 官整体素质的提高。5、有利于转变法院内部的一些工

5、作职能。实行法官员额制度后，法官成为法院工作的中 心，院长、副院长、庭长、副庭长的行政管理职能必将弱 化，他们如果被选任为法官，也必将把主要精力放在审判 上，这样有利于转变工作职能，加强审判力量。当然，任 何一项改革都要受到各种条件因素的制约，任何一项改革 都必须符合各地的情况，推行法官员额制度也是如此。由 于我国各地法院人员状况、案件情况、自身经济条件等方 面各不相同以及受现行法院内外部管理体制的制约，推行 法官员额制度将会面临许多困难，笔者认为，其制约因素 有： 1、受法院内部管理模式的影响。目前，我国各级 法院普遍实行的是行政化的管理模式，法院设有院长、副 院长、庭长、副庭长等职务，而且

6、大多数法院机构庞大， 领导职数众多，约占各级法院总人数的一半左右。他们除 了从事审判工作以外，还担负着管理干警、抓好本部门全 面工作以及协调各方面关系等大量行政性工作。他们还大 多是法院的业务骨干，根据目前法院情况，如果推行法官 员额制度改革，他们理应被选为法官，而且很有可能就是 确定法官员额后的主要力量，这就有可能产生这样一个矛盾，一方面他们不得不把大量精力用于审判案件上，另一 方面，又不得不抽出精力处理大量的行政事务。这样一种 现状，必然影响改革目的的实现。笔者以所在法院为例进 行一个大胆设想，我院在职干警总人数为86 名，拥有审判资格（审判员和助理审判员 ）70 名，院领导、庭长 （不包

7、括在 非审判业务部门的中层正职 ）20 名。按照我院每年正常办案 3000 起左右估算，在配备法官助理的情况下，法官每年结 案应该在 100 起左右，再结合我院现有的人力资源，各部 门的人员配备，法官员额确定为 30 名比较合适。如果算上 院领导、从事审判业务的庭长为当然的法官，其他素质较 高的法官也就只能选任 10 名左右。这样以来，院领导、庭 长必 然构成法官的中坚力量，他们不得不一门心思去 审判案件，而在现有的体制下，能否实现这种工作职能转 变，笔者表示怀疑。2、受法官素质的影响。目前我国各地法院的法官队伍状况差异较大，大致情况为，东部及 沿海地区法院法官整体素质较高，中部及西部地区法院

8、法 官整体素质相对较低，中级以上法院法官整体素质较高， 基层法院特别是内地基层法院法官整体素质较低，而大量 的案件却是在基层法院。这就使得在确定法官员额时很难 把握，如果法官员额确定得少，工作量又大，必然增大法 官的工作压力，如果法官员额确定得多，法官素质又难以 保证，案件质量也无法保证。因此，如何确定法官员额也是改革的难题之一。3、受法院人员数量的影响。近年来，随着社会主义市场经济的建立和发展，国际交往的日 益增多，法院涉案的领域越来越广，受理的案件越来越 多，而法官职业化的步伐也逐步加快，法官“门槛”逐步提 高，法院进人把关更严，使得法院人员数量增长较慢，特 别是一些贫困地区的基层法院，由

9、于自身条件差，法官待 遇低，很难吸引人才。高素质的法律专业人才引进不来， 低素质的人员进不来，法院警力长期得不到补充，甚至随 着法院人员退休，有的法院警力还在减少。因此，许多法 院内部面临着警力不足问题，有的业务庭甚至连一个合议 庭也组织不起来，更别说配备法官助理。有的法院根本没 有书记员，开庭时大都有审判员兼任，警力严重不足也影 响了以分工协作为基础的法官员额制度的推行。4、受各地区收案情况不同的影响。目前，我国各地区经济发展 水平不平衡，受理案件的特点也不一样，经济发展快的地 区，其所在法院受理的案件可能比较丰富，新类型案件、 复杂、疑难案件、大标的案件会比较多，而经济欠发达地 区，其所在

10、法院可能仍以传统案件为主，审理起来可能会 相对简单。以笔者所在法院为例，近年来刑事案件以伤 害、抢劫、盗窃、强奸等多发性案件为主，民事案件以婚 姻、赔偿、借款等类案件为主，行政案件大多涉及行政机 关的行政处罚是否合法，这些案件处理起来一般难度不大，加上多年来许多审判人员也积累一些这类案件的办案 经验，因此，即使一些业务素质不很强的法官也能办下这 类案件，而且许多案件都可以适用简易程序审理。推行法 官员额制度反而不利于案件的繁简分流，不利于法官集中 力量办大案，办难案，不利于降低诉讼成本，提高审判效 率。5 、推行法官员额制度后，法官待遇如何解决。法官待遇是实行法官员额制度后必须要解决的一个问题

11、，因 为经过严格选拔上来的法官的地位必须得到确认，他必须 拥有独立行使审判权，必须独立承担责任和风险，否则选 任法官也就失去了应有的意义。这种通过选任的法官待遇 不同于原有的审判人员的待遇，他一定要高于原来的待 遇，这种待遇只有通过立法的形式才能够得到保障，而目 前没有这方面的立法，法院自身又不能够解决这些问题， 法官员额制度就不能够真正建立起来。 综上所述，笔 者认为，实行法官职业化、建立法官员额制度是中国司法 改革的方向。但是，任何一项改革都必须从自身实际出 发，因地制宜，稳妥推进，要充分考虑到地域的差别，经 济文化的差别和自身条件的差别。任何一项改革都是一项 复杂的系统工程，都必须由其他

12、方面的改革相配套，都必 须争取方方面面的大力支持。就建立法官员额制度而言， 有条件的法院应当积极探索，搞好试点，加强调研，广泛 宣传，不具备条件的法院不能盲目赶时髦，贪功冒进，草 率行事，急于求成。推行法官员额制度改革还应当与以下 几个方面的工作配套进行。一是努力提高法官的整体素 质。通过提高法官“门槛”，严把“进口”，疏通“出口”，保证 法官质量，实现良性循环；通过拓宽法官的遴选渠道，保 证有充足的人才供应；通过严格法官选任程序，确保少数 高素质的法官行使审判权；通过强化学历教育、在职培训 等形式，提高法院现有人员的素质；通过加强思想政治教 育和职业道德教育，着力提高法官的职业意识。二是改革 法院现行的管理体制，改变目前“司法权力地方化、司法活 动行政化、法官职业大众化”的现状，建立一套符合审判工 作特点、有利于司法公正的法院人、财、物管理体制。三是建立和完善对法官的监督制约机制。通过实行对法院 各类人员的分类管理和流程化管理，创新监督机制；对法 官八小时以内和八小时以外，实行全方位监督；拓宽监督 渠道，自觉接受人大、政协、检察机关、上级法院