税收征管法律制改革与完善的内容

1、我国目前尚无专门的税收征管体制法，有关这方面内容的规定散见于宪法、政府组织法、税收征管法以及国务院关于实行分税制财政管理体制的决定等财税政策中。（一）税收征管体制法律制度。1、根据2000年3月15日通过的中华人民共和国立法法第 8条的规定，有关税收基本制度的规定只能由全国人大及其常委会制定法律。据此，税收征管基本制度应以法律来规定，这有利于统一执法，增强税法的刚性。但地方可就税收征管中的具体问题、特别是在局部地区开征的地方税制定实施办法，以增强征管法的适应性。2、按照分税制财政管理体制的要求，明确国税、地税机构设置的区域、级别和权限。需要指出的是，各级税务机关设置的直属机构、分支机构，如无法

2、律的特别规定或批准机关的特别决定，一般应视同其隶属机关的内设机构，这有利于规范行政执法行为。3、对税务、海关、财政等部门的税收征管权做出明确划分。为了避免重复征管、执法不公，要对国税、地税的管辖范围做出具体规定。赋予税务机关有限的联合或委托征管权，以解决国、地税共管企业的税收征管问题。（二）税务管理法律制度。1、扩大税务登记的范围。根据现行征管法第9条的规定，税务登记只限于从事生产经营并领取营业执照的纳税人，对其他纳税人税务登记的范围和办法，国务院至今未做出规定。近年来，我国纳税人性质和税源发生了很大变化，未领取营业执照从事生产经营、非从事生产经营的纳税人大量存在，且呈大幅度增长趋势。因此，应

3、扩大税务登记范围，将领取营业执照从事生产经营以外的部分纳税人也纳入登记范围，可以考虑办理临时税务登记证，对扣rz I h ii1 li缴义务人办理扣缴税款登记证。2、加强工商行政管理机关与税务机关在税务登记上的配合。目前的税务登记是以工商登记为前提的，但实践中很多企业和个人在办理工商登记后，不办理税务登记就从事生产经营活动，以致工商登记的户数远远多于税务登记的户数。解决这一问题有以下三种方案可供选择：第一，将税务登记与纳税人识别号区分成两种制度，要求纳税人在办理工商登记前必须到税务机关领取唯一的纳税人识别号，否则不予办理工商登记。税务登记可以有所变动， 纳税人识别号则终生不变。 第二，应明确规

4、定工商行政管理机关在为从事生产经营的纳税人 办理完营业执照后， 有义务向税务机关 定期通报办理注册登记、 核发营业执照的情况， 并规 定工商行政管理机关不履行义务的法律责任。第三，纳税人在工商行政管理机关核准后，应先到税务机关办理税务登记，纳税人凭税务登记证件向工商行政管理机关领取营业执照。3、将税务登记与对纳税人银行账户的管理衔接起来。当前，纳税人在银行多头开户的现象非常普遍。税务机关不掌握纳税人开立账户的情况，不仅难以检查纳税人的税收违法行为，即使发现了违法行为，也无法采取税收保全措施和强制执行措施。4、加强发票管理。发票是税务机关控管纳税人的基本手段，管发票就是管税。现有的发票管理规范不

5、够健全、 完善，应从以下几个方面进行修改：第一，在征管法中明确规定税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督； 单位、个人在购销商品、提供或接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票。第二，发票管理应单独立法。我国现行的发票管理办法是经国务院批准、由财政部颁布的，法律效力低；现行发票管理办法是在新税制实施前颁布的，难以适应形势发展的需I II II I III要，特别是缺乏有关增值税专用发票的规定。鉴于发票管理的重要性以及它与账薄、凭证管理的相对独立性，我们认为应单独制定一部发票管理法。第三，加大对违反发票管理行为的处罚力度；运用

6、发票管理手段， 制裁税收违法行为，规定纳税人实施税收违法行为，不接受 税务机关处理的，税务机关可以收缴其发票或停止向其发售发票。5、推广税控装置，加强税收监控。从国外加强税收征管的经验看， 推广使用税控装置，可以大大降低税收征管成本，方便税源监控，保护消费者权益，打击偷逃税行为。建议在征管法中规定国家逐步推广税控装置，纳税人有义务安装、使用税控装置。6、 完善纳税申报。第一，明确规定纳税人和扣缴义务人有自行申报纳税的义务。第二， 增加申报方式，允许纳税人可以直接到税务机关办理纳税申报， 也可以采取邮寄、数据电文 或者其他方式办理纳税申报。第三，合理安排申报期限。（三）税款征收法律制度。1、确立

7、税收优先原则和税收承继制度。第一，国家税收作为公法上的债权，应享有优先于私法上普通债权的一般优先权，这是各国法律的通行规则。我国民法通则、民事诉讼法、公司法等法律中也涉及到这方面的内容，但现行税收征收管理法对这一重要 原则缺乏规定。现实经济生活中，在一些经济纠纷、企业重组、企业破产过程中，国家税收 得不到有效保护的问题相当突出。因此，征管法中应确立国家税收优先原则，规定税务机关征收税款， 税收优先于无担保的普通债权；纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的，税收优先于抵押权、质权、留置权。纳税人欠缴税款，同时又被行政机关决定 处以罚款、没收违法所得的，税收

8、优先于罚款、没收违法所得。第二，为了防止企业重组中 rz I h ii1 li应当向税规避纳税，应建立税收承继制度，规定纳税人有合并、分立以及其他重组情形的,务机关报告，并依法缴清税款。纳税人合并时未缴清税款的， 应当由合并后的纳税人继续履 行未履行的纳税义务；纳税人分立时未缴清税款的，分立后的纳税人对未履行的纳税义务承 担连带责任。第三，对欠缴税款的纳税人处分财产的行为进行必要的限制。规定欠缴税款较多的纳税人在处分其不动产或大额资产之前，应当向税务机关报告。对于纳税人长期拖欠税款，又不积极行使自己的到期债权，或者以无偿转让财产或低价转让财产的方式，逃避偿还欠缴税款的，税务机关可行使代位权、撤

9、销权。2、完善滞纳金。第一，正确认识滞纳金的性质。税收在本质上是一种特殊的债，应遵循债的一般原理。根据民法原理，返还债务时除了偿还债的本身外，还应返还债的孳息。在纳税义务发生之后，税款所有权已转归国家；纳税人逾期缴纳税款相当于占用了国家资金，除依法补缴税款外，还应加收占用税款期间所产生的孳息。对于纳税人偷逃税款，其制裁措施应通过实施罚款等处罚手段，而不应再同时处以相当于处罚性质的滞纳金。3第三，现行征管法第40条未明确规定对偷税行为在追缴税款的同时，能否加收滞纳金，修改征管法时 应对这一问题作出明确规定。3、扩大税收保全措施和强制执行措施的对象和范围。现行征管法规定的税收保全措施和强制执行措施

10、只适用于从事生产经营的纳税人、 扣缴义务人，范围过于狭窄。为了发挥税 收强制执行的震慑力，应将税收保全措施和税收强制执行措施扩大到所有纳税人、扣缴义务人、纳税担保人，并规定现金和有价证券也在查封、 扣押之列，这有利于个人所得税的征管。但范围和对象扩大后， 有可能会影响到公民的基本权利， 应对其加以必要的限制； 税务机关 实施强制措施时，必须严格遵守法定的程序， 要经过较高级别的税务机关领导批准； 个人维 rz I h ii1 li持基本生活必需的住房和用品，不在税收保全措施和强制执行措施的范围之内。4、从严控制延期纳税。现行征管法对延期纳税的适用条件未作出明确规定，延期纳税的审批权限也过宽，执

11、行中存在较大的随意性，有些延期纳税实际上往往转化为欠税。修改时，应从提高延期纳税的条件和审批权限上来从严控制，即纳税人必须在出现重大自然灾害等不可抗力并需经省以上国家税务局、地方税务局批准方可延期。5、完善税务机关的应纳税额核定权。为了有效推行自行申报纳税制度，应增加规定纳税人申报的计税依据明显偏低，又无正当理由的，税务机关有权核定其应纳税额。（四）税务稽查 法律制度。1、明确税务稽查的法律地位。新的征管模式推行后，稽查已成为税收征管工作的重中之重。但我国现行征管法只规定了税务检查，没有提到税务稽查，其概念和法律地位并不明确，这不利于稽查工作的开展。依据征管法的规定，我们认为税务检查是税务机关

12、依法对纳 税人履行纳税义务的情况进行检验、核查的活动，其目的是监督纳税人是否遵守税法和国家财务会计制度，有无实施偷逃税等税收违法行为。税务稽查则不仅包括上述活动，而且还对查出的税收违法行为依法给予处罚，即除了行使检查权外， 还行使征管法和行政处罚法赋予的行政处罚权。将税务检查权和处罚权同时赋予税务机关内部的一个机构（稽查机构）行使，使稽查工作具有连续性、系统性，有利于提高稽查效率。2、扩大税务检查的适用范围，增大检查权的刚性。第一，目前，纳税人的生产经营场所与财务核算场所分离的现象十分普遍，由于现行征管法没有规定税务机关可以进入财务核算场所进行税务检查， 税务机关检查人员被拒之于财务核算场所之

13、外的现象时有发生。应赋予税务机关有权进入纳税人、扣缴义务人的财务核算场所，检查有关纳税资料。第二，税务I II II I III机关在对纳税人以前年度的纳税情况进行检查时，经常发现纳税人有逃避纳税义务的行为, 待税务机关查清后， 纳税人已经预先将财产转移、 隐匿，使税务机关无法追缴税款。根据现行的征管法，税务机关只能在有根据认为纳税人有逃避纳税义务行为时，才能对其采取税收保全措施。因此，应增加规定税务机关在税务检查时可以采取税收保全措施。第三，现行征 管法对违反税务检查的行为没有规定制裁措施，使征管法规定的纳税人应依法接受、协助税务检查的义务很难落到实处。应增加规定纳税人逃避、拒绝或者以其他方

14、式阻挠税务机关检 查的，税务机关有权予以处罚。第四，为了给税务机关调查税务违法案件提供必要的手段， 解决税务行政强制执行中的执行难问题，应赋予税务机关搜查权。3、对税务稽查的基本程序做出规定。税务稽查是税务机关依法对税收违法行为给予行政处罚的一项重要执法活动，直接涉及到相对人的权益，因此，税务机关必须严格遵循法定的程序，做到依法行政。现行征管法对税务检查程序的规定几乎是空白，只有表明身分这一项内容。4、根据当前税务机关机构设置的现状，对各种级别和类型的税务机关的执法主体 资格做出明确规定；对税务法规、规章中不符合行政处罚法中关于行政处罚设定权的规定进 行清理；鉴于税收违法行为的特点和税务执法的

15、实际情况，适当延长税务行政处罚的追责时效。（五）税收征管法律责任制度。1、完善偷税的概念及其法律责任。现行征管法关于偷税手段的规定与新刑法偷税罪中的规定不一致，修改征管法时，应将“经税务机关通知申报而拒不申报”规定为偷税手段。在法律责任中明确规定对纳税人偷税的，税务机关在追缴其不缴或者少缴的税款时，应追缴滞纳金。rz I h ii1 li2、增加罚款处罚下限的规定。现行征管法规定，对偷、欠、抗、逃、骗税等税收违法 行为给予偷逃税款 5倍以下的罚款。由于没有处罚下限的规定，税务机关的自由裁量权过 大，为少部分税务人员办关系案、人情案提供了方便，影响了税法的刚性。3、 增加规定扣缴义务人的法律责任

16、。现行征管法第47条规定，扣缴义务人应扣未扣、应收未收税款的，由扣缴义务人缴纳应扣未扣、应收未收税款。这样规定，一是扣缴义务人承担的法律责任过轻， 二是没有明确纳税人是否应当继续履行纳税义务。 修改时应对扣缴义 务人增加规定处以罚款等法律责任，并明确由税务机关向纳税人追缴税款。4、增加对银行和其他金融机构的处罚规定。现行征管法尽管赋予了税务机关查询、冻结、扣缴纳税人银行存款的权力，但由于缺乏相应的法律责任的规定，在实际执行中，一些金融机构不配合税务机关依法履行职责， 有的甚至帮助纳税人转移资金的现象突出。 为了加 大银行等单位的协税护税力度，征管法有必要规定给予相应的罚款等法律责任。5、对纳税

17、人未按照规定使用税务登记证件，或者转借、涂改、损毁、买卖、伪造税务登记证件的；纳税人、扣缴义务人伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证，或者在账簿上多列支出或者不列、少列收入，导致其计税依据虚假等违法行为，分别增加规定相应的法律责任。（六）税务代理法律制度。目前，我国的税制正在日益健全，税法越来越专门化、精细化，“申报、代理、稽查”三位一体的征管方式也在逐步推行。在新的形势下，进一步扩大财税代理范围，规范税务代理行为，培育税务代理市场，是实行税收征管公开化、 社会化，促使税收征纳关系向法治化、 规范化方向发展的迫切需要。因此，应尽快制定财税代理法，对税务代理的宗旨、原则、业I II II I

18、 III务范围、代理师资格的取得、代理机构的设置、代理人的权利义务、法律责任等做出全面、具体规定。根据代理业务的特点，建立代理师行业协会管理制度；建立税务援助制度，为经济困难的纳税人提供无偿税务服务等。（七）税务监督法律制度。1、在税收征管实践中，由于片面强调纳税人要依法纳税，忽视了税务机关及其工作人员必须严格依法行政的重要性，以致税务机关及其工作人员滥用职权、随意执法、有税不征、变通税收政策等侵害国家利益和纳税人合法权益的现象时有发生。因此，在加强税收征管、强化税务执法力度的同时，需要加强税务监督法律制度建设，避免滥用职权、滋生腐败、侵犯群众利益。2、建立健全内部监督管理制度。内部监督在税收

19、执法监督体系中具有重要作用，是一种主要的监督形式。修改征管法时，应明确规定各级税务机关要建立健全内部监督管理制度， 上级税务机关应当对下级税务机关的执法活动依法进行监督，各级税务机关应当对其工作人员执行法律、法规和廉政自律准则的情况进行检查，实行税收执法回避制度等。3、建立和完善税务行政执法责任制。应在法律上对税务行政违法行为的概念、种类、构成、处分等作出明确规定，建立岗位目标责任制、领导责任制、执法过错责任追究制、违法违纪责任追究制等税收执法责任体系。要通过执法检查、廉政建设等多种形式，严格执法督查，确保各项责任制度落到实处。（八）税务争议救济法律制度。1、税务争议救济法律制度，是指为在因税

20、务机关的具体行政行为侵犯纳税人、扣缴义务人、纳税担保人等税务当事人的合法权益，而与税务机关发生争议时提供救济途径的法律I II II I III制度，包括税务行政复议、税务行政诉讼、税务行政赔偿等。完善税务救济法律制度，对维护纳税人合法权益， 保障和监督税务机关依法行政，推进依法治税具有重要意义，也是我国当前加强税收征管法律制度建设的一项重要内容。2、 修改因征税问题发生的税务行政复议的提起条件。根据现行征管法第56条第1款 的规定，纳税人同税务机关在因纳税问题上发生争议时， 必须先缴纳税款和滞纳金， 然后才 能提起行政复议。我们认为这一规定不够合理：第一，税务机关拥有独立的强制执行权，如果纳税人、扣缴义务人不缴纳或解缴税款及滞纳金，税务机关完全可以通过行使强制执行权来迫使其缴纳税款，没有必要用限制诉权的方式来收缴税款。第二，如果税务机关的征税决定的确有违法或不当之处，而当事人又因税务机关征税过多而无力缴纳，或因有特殊困难而不能按期缴纳，此时，当事人既不能申请复议又不能直接申请诉讼，在这种情况下，税务机 关的征税行为将得不到审查， 当事人所受的不法侵害也无处寻求救济。这显然是对当事人诉权的变相剥夺，与行政救济的初衷相悖，导致财税风险。3、 取消在复议和诉讼期间税务行政处罚停止执行的规定。根据行政