公共部门人力资源管理的关键

1、公共部门人力资源管理的关键21 世纪初，人类社会正在从工业文明，走向知识经济文明。经济全 球化步伐加快，高新科技迅猛发展，信息技术广泛应用，互联网络日 益普及。 伴随着新时代的到来， 人力资本的作用在一定意义上已超过 物质资本和自然资本， 成为最主要的生产要素和社会财富， 成为经济 增长的不竭源泉。对人力资源的争夺，对创新人才的培养，成为当今 各类企业及社会组织时刻关注的重心。 公共部门人力资源的开发和利 用，同样对公共部门工作质量与效率起到举足轻重的作用。公共部门人力资源管理，既要制定战略，明确目标，又要确定战 术，把握策略；既要破除旧观念，更要改革旧体制；既要制定适应知 识经济时代的人事政

2、策，还要解决人力资源管理法制化等问题。 （国 务院研究室，2002 ）1 在这一切过程中， 人力资源管理科学化问题， 是一个基本前提， 同时又是渗透于人力资源管理各个环节之内的重要 元素。笔者在这里无意于全面论述人力资源管理科学化的总框架及基 本原理，而是试图立足于公共部门人力资源管理创新， 对知识经济时 代人力资源管理科学化的几个关键问题进行思考， 提出对策， 旨在使 公共部门人才迅速成长、脱颖而出和才尽其用。一、人力资源管理科学化的涵义 现代人力资源管理是从传统人事管理转化而来的。 人力资源管理脱胎于人事行政，又有别于人事行政，二者差别很大。其质的区别在于所对应的经济形态不同。传统人事行政

3、是适应工业文明的产物， 它 以严格的规制对员工进行管理为主要特征，着眼于提高组织整体效 能，是为完成组织的目标而实行的战术性、技术性管理工作。人力资 源管理是适应后工业文明的产物，它是将工作人员作为一种主动的资 源进行管理，是通过放松规制、开发心智等新措施，激发员工的工作 主动性和创造性，着眼于提高个体智能，进而增强组织适应外部环境 的能力，因而人力资源管理是具有战略与决策意义的管理活动。人力资源管理注重把开发人的潜能与实现公共组织的目标紧紧地联系在 一起，这是传统的人事管理中所没有的。这些区别，决定了人力资源管理科学化与传统人事行政科学化， 也是既有量的区别，又有质的不同。传统人事行政所依托

4、的理念是规 范、管制；而人力资源管理所依托的理念，是发展、创新。人事行政 的理论是以古典管理学、行为科学、行政学等学科为知识背景，运用 常规研究方法，吸收相关学科营养，建立起来的传统理论；而公共人 力资源管理理论则是以现代公共管理学、 资源经济学、公共部门经济 学、公共政策分析、信息科技等为基础，运用知识管理方法，依靠信 息技术作为平台和手段，装备起来的全新理论。传统人事行政有一门 边界比较清晰的学科，即人事行政学，作为其基本的理论形态；而人 力资源管理理论，没有也不可能有一门学科作为其基本的理论形态， 甚至连一门主干理论形态的学科也未必会有，它是以多学科相融合的 理论格局对管理实践产生影响和

5、进行干预。也就是说，学科的边缘化”已经到了完全模糊了学科界限的程度。人事管理理论是一门比较成熟科学，而人力资源管理的理论形态 还处于初创阶段。二、提高别人素质首先要提高自身素质公共部门人力资源管理部门要从传统的主要从事人事行政管理和事务工作中走出来，把人力资源能力的开发放在战略的位置， 作为 工作的重中之重，首先就要提高人力资源管理人员自身的业务素质和 思想水平，将人力资源部门建设为既是人事行政管理的办事机构，又是领导班子实施人才战略的参谋部。人力资源管理的科学化，有赖于 人力资源管理机构和人员自身的科学化。目前，有的公共组织虽然将原来的人事部（司、处、科、股等）改为人力资源部，但部门职能与

6、工作内容并没有发生相应变化。这些机构中的人员结构也没有大的变 化，不少干部是由政治工作干部或军队干部转业而来的，有的未经过现代人事管理知识的正规训练。 而且，由于人事工作仍然以手工操作 为主，效率与质量难以提高，人力资源管理工作没有全面展开，直接 影响了公共组织战略的实施效果。公共部门人力资源管理者，要把转变自身观念作为第一位的任 务。从过去 管”字当家，习惯于做管理性工作，喜欢别人叫自己 领 导”，转变到 服务”为主，既为上级领导服务，又为普通工作人员服 务；从满足于事务性工作，转变到做好实施人才开发战略的参谋性工 作；从满足于片面做好静态管理，转变到全面实施动态管理；从历来 的等人上门的被

7、动式工作方法，转变到走出去主动参与式工作方法。公共部门人力资源管理者，要有学习的紧迫感，先学一步，快走一步，多学一点，多会一点，尤其要学习自己过去所最缺的知识。同 时，提倡人事部门与其他部门人员交流， 形成知识结构和业务优势的 互补。此外，还可以探索人事部门工作的 “开放式 ”运行方式，如在提 拔干部、决定政策、制订计划等重要工作时，实行 “听证会 ”、“专家 咨询”、“网上调查 ”等制度，听取人事部门之外，甚至组织以外人员 的意见，借用别人的 “慧眼 ”，开阔视野，使公共部门人力资源管理者 的能力得到延伸，视野更加开阔。三、用人力资源知识管理促进人力资源智力开发 公共组织管理从根本上讲就是对

8、人的管理。 要充分发挥公共组织 中每一个人的作用，必须使人事管理真正做到 “公平、公正、合理 ”。 传统人事行政很难做到这一点，其中一个重要原因就是信息不充分、 不对称，信息分析和信息利用的工具不适用。于是，传统人事行政往 往借助其它途径减少损失， 如建立规章制度和颁布有关政策。 这并不 能完全弥补管理上的缺失。 现在有了电子计算机和网络技术， 有了知 识管理的理论和方法， 就可以通过建立全面的人力资源信息系统， 将 与人相关的信息统一地管理起来，实现人力资源管理的科学化。依靠信息技术和知识管理， 建立人力资源管理系统， 其发展历史 可以追溯到 20 世纪 60 年代末期。首先是在企业中实行的

9、。由于计 算机技术已经进入实用阶段， 同时大型企业用手工来计算和发放薪资 既费时费力又容易出错， 为了解决这个矛盾， 第一代的人力资源管理 系统应运而生。当时由于技术条件和需求的限制，用户较少，而且其 系统只是一种自动计算薪资的工具， 既不包含非财务的信息， 也不包 含薪资的历史信息， 更没有报表生成功能和薪资数据分析功能。 但是， 它的出现为人力资源的管理展示了美好的前景， 即用计算机的高速度 和自动化来替代手工的巨大工作量， 用计算机的高准确性来避免手工 的差错和误差， 使大规模集中处理大型企业的薪资成为可能。 第二代 的人力资源管理系统出现于 20 世纪 70 年代末。由于计算机的普及，

10、 以及计算机系统工具和数据库技术的发展， 为企业和公共部门人力资 源管理系统的发展提供了可能。 第二代人力资源管理系统基本上解决 了第一代系统的主要缺陷， 对非财务的人力资源信息和薪资的历史信 息都给予了考虑， 其报表生成和薪资数据分析功能也都有了较大的改 善。但这一代的系统主要是由计算机专业人员开发研制的， 未能系统 地考虑人力资源的需求和理念， 而且其非财务的人力资源信息也不够 系统和全面。公共部门人力资源管理引入信息技术和知识管理， 所产生的革命 性变革，是在 20 世纪 90 年代末。其特点是从公共部门人力资源管 理的角度出发，用集中的数据库将几乎所有与人力资源相关的数据 （如薪资福利

11、、招聘、个人职业生涯、培训、职位管理、绩效管理、 岗位描述、各种假期等个人信息和历史资料）统一管理起来，形成了 集成的信息库。 完整的信息记载了工作人员从笔试、 面试开始到离职 或退休整个周期的人事信息。 报表生成工具、分析工具和信息的共享， 使人力资源管理人员得以摆脱繁重的日常工作， 把精力集中到更富有 挑战性和创造性的人力资源分析、规划、激励等工作中去，从战略和 宏观的角度来考虑组织人力资源开发政策。 此外，这里还可以包括识别和认证的功能，如对工作人员的身份、历史、学历等进行鉴别人力资源管理系统不仅提高了管理的质量和效率， 而且使干部的 提拔有了更加客观而准确的依据。过去干部的提拔主要根据

12、谁在领导 面前表现得多少，有了人力资源管理系统，就可以根据他的全面情况， 特别是知识、技能和以往的绩效，决定是否升迁。这使公平原则得以 落实。同时，人力资源管理系统还有利于管理民主化。在这个管理系统 中，工作人员可以进行自助服务，即当他的个人信息发生变化，他本 人就可以去更新自己的信息，经过一定的批准程序即可生效。同样， 对于培训、假期申请、报销等日常的行政事务也可作类似处理。这样 不仅减轻了人力资源管理人员用于数据采集、确认和更新的工作量， 也较好地保证了数据的质量和数据更新的速度。 而且由于计算机和因 特网不受时间和地理位置的限制， 即使首长远在国外，他也可以及时 地处理其下属的各种申请，

13、不会因为人不在机关而影响工作。同时， 公共组织的各种政策、制度、通知和培训资料也可通过这种渠道来发 布，有效地改善了内部沟通途径。四、规划管理使人力资源开发刚性化和长远化关注终身学习，这已经不仅是企业的理念，而且是公共组织必须 高度重视的问题。公共管理人员自身也会日益重视和投资于教育， 组 织更需要制定规划，持之以恒地抓好这方面的工作。规划管理的优点 就在于使本来 软约束”的任务 硬”起来，把 短打算”变成 长计划”。有的学者认为，规划是为配合组织发展的需要，预测未来所需人力资 源的种类、数量和提拔使用的时机，以及所需人力资源的培训等，进 行前瞻性的规划，以期人力与需求相适应，达到组织目标。

14、（赵其文， 2001 ） 2 这样给人力资源规划下定义，是比较准确的。人力资源规划要解决公共组织不断提出的更高的要求。 既要为组 织选择和提供适当的人才及储备，发展和提升组织和个人的创新能 力，还要及时发现人才方面存在的问题，提供综合解决问题的方案， 对有关人力资源特定问题建立专家 “会诊 ”制度，以及传递专家的咨询 意见的渠道等等。（徐颂陶、徐理明、迟耀春， 1998 ）3规划的重点是规定培训的内容， 将更多地注重能力的改善。 在课 程设计上，更多地重视战略思维、领导能力、解决实际问题能力、决 策能力、技术能力以及道德水准、团队合作和知识管理等方面内容， 而不再仅仅是简单技能上的锻炼。人力资

15、源实行规划管理， 必须赋予人力资源主管部门以相应的职 权，从单纯的行政执行功能为主的传统角色转向公共组织领导者的良 好的合作伙伴的角色。 在公共组织的最高会议上， 人力资源管理部门 的负责人不仅仅是以政策执行者的身份出席， 而且也应该是以政策制 定的主要人员之一的身份出席。 通过他们参与决策性的会议， 可以把 研究业务与培养、考察干部结合起来，发现人才，并从人力资源的角 度鉴别平行部门提出意见的真伪对错， 提高会议主持人决断的全面性 和科学性。 人力资源管理者已经到了给自己重新定位的时候了： 他们 不再是唯唯诺诺、引经据典、照章办事的执行者，也不再是单纯地对 工作人员进行监控的 “警察 ”。他

16、们开始在组织领导者的队伍中找到自己的席位， 在工作人员群体中确定自己的定位， 而两者的共同特征就 是开始运用他们的睿智和专才，为公共组织和工作人员提供引导变 革、改善绩效、开发潜力的最可信赖的意见和建议。五、整合企业与公共部门人力资源管理经验 一般来说，公共部门尤其是政府部门的管理方法与私营机构是有 质的区别的，因为政府和社会公共事务管理部门， 其主要目标是公正、 公平；而私营机构则多是赢利单位，追求效率、效益是它基本的价值 取向。然而，自 80 年代以来，很多国家特别是欧美一些国家，由于 国内经济状况差强人意， 再加上长期以来实施的福利国家制度， 公共 开支居高不下， 政府部门的工作成本和效

17、率受到抨击。 公共部门特别 是政府部门实行改革，建立以市场为导向的观念，强调放权，公共管 理引入了竞争机制， 强调效率和效益等。 这就使得人力资源管理方式 渐趋一致。公共管理与企业还有一个共同点，即都要对社会资源进行配置。 公共部门的职位对人群有相当大的吸引力，人事部门执掌着这些职 位，也就拥有了这种稀缺资源的配置权。（罗纳德 克林格勒，2001 ） 4 致力于公共部门人力资源开发，就是要主动地研究企业的经验， 整合共性，借鉴强项。在这些变革中，最引人瞩目的是改变公务员的 终身雇用制度和长俸制度，开始逐步实行有弹性的入职和离职制度， 建立以工作表现为基础的激励机制。 同时，增强公务员为公众服务

18、的 责任感和使命感。 这种种改革， 一方面使政府部门形成了类似私营机 构的具有竞争性的人力资源管理新体制， 另一方面创造出以公正、 效 益为本的行政哲学， 反过来又进一步影响着私营机构的经营理念与管 理文化。（欧育诚， 2001 ） 5企业人力资源管理的一条重要经验，就是必须打破常规去发现、 选拔和培养杰出人才。 要看到人才的层次性， 不能将人才仅仅理解为 高层管理人才和技术尖子， 有时由于中层和基层缺乏人才也严重阻碍 了公共事业的发展。但是也要看到，杰出的创新型人才，在任何时候 都是最重要的。所以，必须对人才有全面的理解。评价人才，不能仅 仅根据学历、学位，以及档案里的 “死”情况，必须根据

19、发展的观点和 实践检验的思想，依其能否胜任其岗位，是否有创新能力，是否有发 展前途，来选拔人才。对人才不能求全责备。吸纳人才，不能只依赖 从外部引进，还要注意从内部发现和培养。总之，对人才的理解要走 出片面性的误区， 对人才的使用要打破传统的论资排辈的做法， 学习 现代企业 “不拘一格降人材 ”的气魄和经验。尽管政府与私营机构的最 终目的仍然差异很大， 但两者在管理方式上的逐步接近趋势却越来越 明显。六、流动法则和宽松环境是留住人才的秘诀 传统人事行政认为， 人才静态的数量是衡量人事部门工作成效的 主要指标。 从人力资源管理的意义上理解留住人才， 其立足点和着眼 点，不能是静止的，而要以动态的

20、观点，着眼于吸引、发现和发挥人 才的作用。在市场经济条件下，人才流动是客观法则。据统计，目前 全球约有 1.3 亿人在国外工作。 6 （段余应， 2002 ）影响人才流 动的各项因素，根据专家的研究，物质待遇的比值为14.4%，居第四位；晋升机会公平居第一位，比值是2 1.2% ;领导重视为第 二位，比值是2 0.5% ;居第三位的是人际关系和谐，比值为1 8.6%;工作对身体健康的影响居第五位，比值是1 1.7%;专业对口为第六位，比值是8.4%。（汪怿，2001 ） 7这个调查 数字虽不是绝对的，但是值得参考，从中可以看出，吸引人才，不能 简单靠一两项措施， 而应作为一项系统工程， 在整个

21、公共组织造成尊 重知识、尊重人才的环境、 氛围。不单是领导者和人力资源部门要成 为伯乐，全体工作人员都要关心人才的发现与培养，争当伯乐。也就 是说，尊重人才、关心人才成长，要成为行政文化的核心。科学地实现留住人才的目标， 还有一个民主管理、 改善领导者与 被领导者关系的问题，也就是人力资源管理柔性化、扁平化。所谓柔 性化，就是在新时代，劳动者文化素质日益提高，领导者与被领导者 的知识差距日益缩小，整个劳动市场上双向选择，劳资双方（组织与 受聘者）的关系，从“上下关系 ”、“职务关系 ”日渐演变为 “同事关系 ” “盟约关系 ”。原来“金字塔 ”式的层级管理正在逐步柔性化，就是说， 以原来的命令方法越来越难以奏效， 权威的维系， 越来越难以凭借权 力。同时，信息的网络化，大家可以处于一个互动、共享的信息平台 上。在这种情况下，管理出现新的特征：内在重于外在，心理重于物 理，身教重于言教，肯定重于否定，激励重于控制。管理