PPP项目投融资管理与风险防范

1、ppp项目投融资管理与风险防范PPP项口融资环节涉及的内容较为广泛，会受到各种因素影响，项LI参与方 需要及时采取有效的风险防范控制措施，提高PPP项U融资风险管理质量和效 率。本文对PPP项訂实施过程中可能发生的主要投融资风险进行分类分析，并提 出政府和社会资本参与防范应对风险的措施。PPP项目具有参与主体多、投资规模大、合作期限长、交易结构复杂、合同 体系庞大等特点，因此，如何进行投融资管理，釆取适当的措施，对可能发生的 风险进行有效的防范非常重要。本文对PPP项U实施过程中可能发生的投融资风 险进行分析，提出相应的防范措施，以期能够促进PPP项LI投融资不断的完善。一、投融资风险分析(-

2、)资本金不到位风险口前，在PPP项H实施过程中，一般都要求实行资本金制度。一方面，项LI 资本金制度从1996年国务院关于固定资产投资试行资本金制度的通知(国 发199635号)首次规定以来，后续只是对第四条的具体行业和项曰的资本金 比例做了儿次调整，但没有对其他部分内容规定具体实施细则，尤其对第一条公 益性投资项口不实行资本金制度没有进一步规定。一方面，政府一般都要求社会 资本提供一定的资本金，保证PPP项口顺利进行。另一方面，根据2009年中国 银行业监督管理委员会发布的固定资产贷款管理暂行办法中笫九条的规定： 贷款人受理的固定资产贷款申请应具备符合国家有关投资项口资本金制度的 规定的条件

3、”。银行在审批PPP项H贷款时也要求从严适用项H资本金制度。因 此，资本金能否及时到位，是解决项目资金的首要问题。1社会资本拿不出足够的资金现行PPP项口操作中资本金比例不低于20%,并且PPP项目投资规模较大， 这就要求社会资本具有一定的资金实力，但是，在政府采购社会资本过程中，由 于对资格设置不够合理，或者社会资本在中标后，企业内部出现了严重问题，造 成了资金链断裂，无法及时拿出足够的资金，不能满足项訂资本金的要求。2. 资本金来源不合规资本金本身应该是自有资金，不应该以债务性资金充当资本金，无论是项LI 公司、社会资本还是政府出资代表的债务性资金都不可以充当资本金。有些社会 资本自身资金

4、实力不足，与其他金融机构一起组成联合体投标PPP项H,表面上 满足了资本金出资额要求，实际上，社会资本和金融机构单独签订了刚性兑付的 保本协议，并约定期限退出；或者直接以借款的名义补充资本金，无论项LI公司 在金融机构贷款偿还之前还是其后偿还给股东，对于项U公司而言，均是“负债”, 这就出现了以名股实债、股东借款、借贷资金等债务性资金违规出资或出资不实 的问题，这种资金来源违背了资本金是山投资者认缴的出资额，对投资项LI来说 是非债务性资金，项LI法人不承担这部分资金的任何利息和债务，投资者可按其 出资的比例依法享有所有者权益的本质，资本金来源是不合规的。(二) 融资不到位风险PPP项目融资，

5、指在PPP项口设计、建设、运营、维护、移交等各环节中安 排融资方案实现对PPP项LI的资金支持。融资主要包括股权融资和债权融资，通 常说的融资主要是债权融资，从资金来源讲，包括银行、保险、信托等金融机构 及私募基金等其他非金融机构的融资，山于PPP项LI周期较长，收益率不高，在 实际应用中，债权融资主要是通过银行贷款来完成。下面主要介绍一下银行贷款 融资不到位可能出现的风险因素。1.项LI公司原因融资不到位现行的PPP项LI中，一般以项LI公司作为融资主体，社会资本提供必要的支 持。山于项口公司进行融资时，是刚刚注册成立的新公司，还没有形成一定的资 产，如果以项目公司作为融资主体，由于银行体系

6、对PPP模式不熟悉，沿用常规 的放贷要求，追求抵押、担保等传统模式。但是，大部分PPP项口资产不属于项 LI公司，无法以土地及未来形成的资产进行抵押，这就造成对于项LI公司而言， 只能考虑应收账款来进行贷款，也就是通常说的现金流。项U公司的资金来源主 要包括政府付费和使用者付费。在项忖财务测算中，我们可以看到，项LI的资金 来源能够完全覆盖银行的本金和利息，表面上看，通过项U的应收账款就可以解 决银行的贷款问题了。实际操作中，应收账款是财务测算中的数据，是否稳定、 持久，缺少必要的支撑，完全依靠应收账款进行银行贷款存在一定的难度，下面 从政府付费和使用者付费这两种收入的来源分析其原因。(1)银

7、行对政府付费的认可ppp项目的政府付费，需要一定的条件才能实现。首先，项目纳入了政府和 社会资本合作综合信息平台项LI库；其次，项U实施方案通过了政府审核；最后, 财政部门结合中长期财政规划统筹考虑，把该付费纳入同级政府预算，经本级政 府同意并报本级人民代表大会审议通过后才能安排支出责任。除此之外，银行还 要考虑当地政府的信用情况，财政压力能否满足PPP项U的实际支付，同时，还 要查看政府对项LI公司绩效考核的难易度，通常是进行了最严格的风险评估后， 综合评定项LI公司能够从政府获得的实际财政支付。因此，银行对政府付费责任 的认可度非常重要，尤其对全部或者大部分依靠政府付费的PPP项目。（2）

8、银行对使用者付费的认可对于使用者付费或者可行性缺口补助的PPP项LI,银行需要评估使用者付费 来确认项LI公司的营业收入。山于使用者付费收入是依据对市场的分析，同行业 发展以及当地的配套设施等综合预测出来的，而且，对项LI缺乏足够的认知度， 因此，银行很难认可这些应收账款，除非，项口公司签订了销售合同，或者能够 签订银行、客户以及项目公司三方合同。对于刚刚成立的项Id公司而言，签订这 些被银行认可的销售合同难度可想而知。因此，在PPP项目的融资过程中，完全依靠项U公司的实力获得银行贷款很 难实现。2.社会资本原因融资不到位通常情况，实施机构在社会资本采购文件中要求社会资本必须具备一定的融 资能

9、力，给项LI公司融资提供必要的支撑，确保资金到位，满足项LI建设需求。 根据财政部PPP中心2018年第1期季报（总第10期）数据：“截至3月末，843 个落地示范项U中包括442个独家社会资本项U和401个联合体项U。签约社会 资本共1449家，包括民营567家、港澳台38家、外商16家、国有790家，另 外，还有类型不易辨别的其他38家。”可以看出，国企和民企分别占了签约社 会资本数量的54%和39%,下面从社会资本占比最大的国企（包括央企）和民企 进行分析，找出社会资本融资不到位的原因。一般来说，国企具有资金雄厚、技术先进、规模较大、信用度高等优势，从 银行获得贷款还是相对容易的。但是，

10、很多国企不愿意为项LI公司做担保，更倾 向于山项LI公司自身完成融资，一方面是考虑国企自身审核的问题，出于对项U 公司盈利能力、偿债能力、现金流量和资产负债状况等的不确定性，不想增加财 务等方面的风险，而且作为国企中的代表央企来说，受国务院国有资产监督管理 委员会发布的关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知限制，对PPP业 务实行总量管控，从严设定PPP业务规模上限，防止过度推高杠杆水平，增加了 为项LI公司承担融资责任的难度。而对于民企来说，山于资金规模和企业信用等 方面的因素，从银行贷款成本高、难度大，当地政府也更多倾向于由国企参与 PPP项目，感觉更放心、更有保障。这就造成了民企只是参

11、与了投资规模不大的 小部分PPP项大部分项特别是投资规模较大的项U主要由央企主导的现 状。3. 银行原因融资不到位为了充分体现融资能力，社会资本在投标文件中出具和银行签订的诸如贷款 合作协议、授信额度证明等有助于融资的资料。表面上看，PPP项LI融资问题已 经解决。实际上，社会资本和银行真正进行贷款时，银行还是按照常规的要求进 行贷款审批，对主体授信条件、信用评级、增信担保措施等都有严格的规定，并 且对PPP项H了解不够，对风险控制更加严格，造成融资迟迟不到位，影响了项 目进度。4. 政府原因融资不到位虽然政府对PPP项LI融资不承担责任，但政府的信用、财政状况，以及对项 U的要求会对融资产生

12、一定的影响。绝大部分PPP项LI都需要政府承担支付责任，一般来说，政府的财政状况越 差、层级越低，融资难度越大。政府对合同的履约情况会直接影响金融机构对项 LI来自财政补贴收入的认可度，另外，有些政府对社会资本投资回报率提出过低 要求，绩效考核条款过于苛刻等，这种情况下，项LI还款来源或未来收益具有较 大不确定性，金融机构风控管理会更加严格，造成PPP项LI融资困难。二、投融资风险防范出于对上述PPP项LI投融资的风险分析，本文提出以下防范措施。(-)增强项口自身实力，提升盈利能力政府和社会资本应该以伙伴关系为基础，双方共同协作，以真正提高公共产 品质量和供给效率为LI标，发挥社会资本的专业化

13、管理能力和政府的监管作用， 使PPP项目本身技术上可行、经济上合理、财务可持续、风险上可控，同时，优 化成本、增加项LI收入、创新盈利模式，打造一个有充分吸引力的项H,靠项LI 本身的资产和收费就可以解决融资问题。投资者也愿意投，金融机构也愿意提供 融资服务。（二）加强对社会资本的审核在社会资本的釆购文件中，要求社会资本要有充足的资金实力和融资能力， 避免由于社会资本没有足够的资金，或者由于经营状况恶化导致社会资本拿不出 足够的资金作为PPP项LI的资本金，除了资本金外，社会资本还要有很强的融资 能力，在投标文件中，要求出示与贷款机构签署的针对本项LI的融资协议或者贷 款意向书等融资文件，中标

14、后确保及时支付。另外，财务投资人以联合体成员的身份加入社会资本当中，也是解决资本金 问题的一个办法，应按照“穿透原则”加强资本金审查，确保资本金来源合法合 规，融资项U满足规定的资本金比例要求，避免存在以“名股实债”、股东借款、 借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的 问题。（三）增加保障措施为了提高社会资本对PPP项LI的重视，避免中标后在合同签订、注入资本金 以及融资时出现拖延现象，在满足招标投标法实施条例第二十六条：“招 标人在招标文件中要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过招标项口 估算价的2%o投标保证金有效期应当与投标有效期一致。”的前提下，

15、提高投 标保证金的额度，例如，一个十儿亿其至儿十亿的PPF项LI,投标保证金仅仅设 定为80万元，无形中降低了社会资本的违约风险，同时对项LI公司成立、资本 金注入以及融资协议的签订等重要时间点设定期限并与投标保证金挂钩，当然处 罚不是口的，应该增加之询的审查力度，避免影响项口的正常进度。另外，适当增加资本金比例，例如，不得低于30%,在保证资本金到位的前 提下，降低项U资金成本，减轻了贷款机构的风险担忧，从而减少PPP项LI融资 不到位的风险。（四）拓宽投融资渠道现行ppp项LI融资过于偏重银行贷款。理论上讲，融资的多样性有利于风险 的分散。而当前PPP项U般都是相对单一的投资结构、单一的还

16、款结构、单一 的资金来源，不利于分散项U风险，无法有效降低资金成本，人为增大项LI的风 险。可以运用基金、股票、债权、信托和其他金融工具作为融资工具，特别是增 加保险资金、社保基金、养老基金等长期资金参与PFP项LI的积极性，能够保证 资金稳定，促进PPP项LI长期发展。（五）为融资提供增信在PPP项LI融资过程中，山于融资主体是新设立的公司，既缺乏历史经营业 绩，乂缺乏足够的既有资产，难以获得高水平的主体信用评级。要想获得贷款， 需要项U公司的股东方、与项U利益相关的笫三方或者商业机构为PPP项LI提供 增信支持。合适的增信方式有利于实现PPP项U风险在不同投资者或项U参与方 之间的分担。社

17、会资本提供担保，地方人大常委会出具相关的“人大决议”，将 PPP项目政府支付责任列入中长期财政预算，并按年支付，这些都有助于项LI融 资。与项利益相关的笫三方主要包括项口的承包商、设备供应商、运营商等。 相关方为项LI融资提供担保在一定程度上有利于保持利益一致性，促进他们更有 动力按时、保质地提供相关服务，在获取增信收益的同时取得长期稳定的营业收 入，有利于实现长期商业利益。商业机构主要指专业提供商业担保或保险的机构, 承担相应风险并以担保费和保险费作为盈利手段的机构，通过分散化经营的方式 控制风险。（六）加大金融机构业务转型和创新力度金融机构风险控制由后端向询端转移。在PPP项LI前期方案论

18、证阶段介入， 应全面识别、论证主要风险，做好PPP项U策划、融资方案设计、风险控制、可 融资性评估，提供金融、财务等专业服务。同时，密切关注社会资本、当地政府 历史信用、项LI入库合规性，以及地方债务、财政管理与年度预算等。基于项忖 自身性质及必要的增信措施进行融资，逐步实现有限追索或无追索融资。另外， 可以与社会资本合作，全程参与PPP项实现产融结合，共享长期投资收益。（七）加强地方政府信用建设，完善守信践诺机制在PPP项LI中，政府部门必须始终坚持诚信原则，要严格兑现向社会资本依 法作出的承诺，认真履行PPP项目合同，不得以政府换届、领导人员更替等理山 违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。因国家利益、公共利益或者其他法定事曲需要改变政府承诺和PPP项LI合同 约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对社会资本因此而受到的财产损失 根据PPP项