《农村土地制度改革思考与研究》.doc

1、精品文章农村土地制度改革思考与研究内容提要：土地制度是农村经济社会的基石，是农村基本经营制度的核心，也是破解“三农”问题的根本着力点。本文通过对建国以来土地制度变革历程和土地制度改革经验的回顾总结，指出目前农村土地不完善有些是制度本身的缺陷造成的，有些是经济社会环境变化引起的。要进一步稳定和完善农村有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，从根本上解决当前存在的问题。关键词：农村土地制度研究土地制度是农村经济社会的基石，是农村基本经营制度的核心，也是破解“三农”问题的根本着力点。随着农产品供求关系的变化，改造传统农业，发展现代农业，已成为农业发展的必然趋势。总结农村土地制度改革的经验

2、，逐步建立适应社会主义市场经济体制的农村土地流转制度，对于建设社会主义新农村、统筹城乡发展和实现全面建设小康社会的宏伟目标具有重大战略意义。一、农村土地制度改革的历史进程新中国成立后，我国废除了地主阶级剥削的土地制度，经历了四次大的变革，逐步探索建立起农民集体所有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。第一次变革。从封建地主所有和租佃经营向所有权与经营权相统一的农民所有制和农村家庭经营体制变革，实现了耕者有其田。1949年9月第一次全国政治协商会议通过的共同纲领，要求有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，实现耕者有其田。1950年通过的中国土地改革法，为这次土地制度

3、变革提供了法律依据。到1952年底，全国普遍建立了农民所有和农村家庭经营的土地制度。土地革命使农民成为农业生产的主体，实现了农业劳动力与生产资料的有机统一。从历史的角度看，这一制度安排适应了当时农村生恢复产力的客观要求。第二次变革。从所有权与经营权相统一的农民所有制和农村家庭经营体制向土地集体所有、集中统一经营的土地制度变革，确立了农村有制。为了促进农业生产专业化分工协作，实现土地资源优化配置，1953年开始了农业合作化运动，在不改变土地个体所有权与经营权的基础上，将土地等生产资料作股入社（初级农业合作社），由合作社统一经营，农民按劳取酬，年终进行土地分红。1955年又掀起初级农业合作社向高级

4、农业合作社转化高潮，即农民将土地所有权和经营权无偿入社，农民成为合作社的劳动者，形成所有权与经营权相统一的合作社集体所有、集体经营土地制。1958年夏秋之际开始的人民化浪潮，推动形成了“三级所有、队为基础”的土地所有制，实行队内统一经营、独立核算、按工分酬的经营管理体制。这种一大二公的农村土地制度，在建立之初对促进农业生产发展发挥了一定积极作用，但在技术落后条件下搞集约化生产、分配的平均主义和农产品计划流通制度，严重挫伤了农民生产积极性，逐渐形成农产品全面短缺的局面。第三次变革：从集体所有、集体统一经营向所有权与经营权适度分离的集体所有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制变革，彻底

5、打破了高度集中的计划经济体制。1978年，我国波澜壮阔的改革开放先在农村获得突破，一些地方创造了多种形式以“包”为主的农业生产责任制，从包工、包产、联产到组，发展到“包产到户”、“包干到户”，最终形成以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这一变革突破了一大二公、高度集中的人民制度，在坚持集体所有制的前提下，将土地承包给农户经营，极大地解放和发展了农村生产力。第四次变革：从土地承包经营权不得转让向允许农户在承包期内依法流转土地承包经营权变革，稳定和完善了农村土地制度。xx年12月通过的宪法修正案，解除了土地使用权流转禁令。在第一轮土地承包到期后，国家延长了耕地、草地、林地承包期，通过土地

6、管理法和制定物权法、农村土地承包法等，明确家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，以法律形式将改革开放以来农村土地制度改革的成果确定下来。从总体上看，建立在有制基础上的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，基本适应了中国特色社会主义市场经济的要求。二、农村土地制度改革的主要经验土地制度是农村生产关系的主要内容，牵动着整个农业、农村和农民的神经。改革开放以来，从基本国情出发，尊重农民首创精神，把解放和发展农村生产力作为第一要务，持续不断地完善农村土地制度，积累了一些必须长期坚持的成功经验。主要经验有四条：第一，坚持有制不动摇，确保公有制为主体、多种

7、经营制度并存的基本经营制度。中国特色社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。土地是农村的主要生产资料，只有坚持农村土地国家所有和多种形式的集体所制，才能确保农村经济制度的公有制性质。在稳定和完善农村土地制度的过程中，虽然农村土地使用权的实现形式日益多样化，但始终坚持了农村土地制度的公有制性质不动摇、进一步深化农村土地制度改革也不动摇这根底线。第二，坚持不断完善农村基本经营制度，使农村生产关系始终适应生产力的要求。纵观我国农村土地制度变革的历程，每一次变革都是生产力发展的结果，每一次变革都不同程度地促进了生产力的发展。随着农业发展方式、组织形式和经营模

8、式的变化，必须不断完善农村土地制度，赋予农村基本经营制度新的内涵，激发农业生产要素更大的活力，促进农村生产关系高级化，实现农业生产现代化。第三，必须坚决维护农民的根本利益不放松，保证农产品供应充足。土地作为农业基本生产资料，不仅是国家粮食安全的重要保证，也是农民的命根和饭碗。中国无农不稳，农民无地不稳。维护和增进农民利益是农村土地制度改革的出发点和落脚点，在操作上必须把制度创新和维护农民根本利益结合起来。农村土地制度改革不但要适应农村生产力发展的根本要求，而且要确保农民收益稳步提高。第四，必须切实尊重群众首创精神，循序渐进推进农村土地制度创新。农民是农村生产力中最活跃的因素，是土地的直接生产经

9、营者，农村土地制度必须反映农民发展生产的根本要求。我国历次农村土地制度创新，都是基层群众在生产实践中首先进行试验，积累经验后，通过国家政策或立法措施向全国推广，逐步建立新的土地经营制度。继续推进农村土地制度改革，仍然要发挥群众的创造力，采取农民自发探索与政府推动相结合的办法。三、现行农村土地制度存在的矛盾和问题随着社会主义市场经济体制不断完善，统筹城乡发展要求农村土地制度为城镇居民向农村流动开辟空间；发展现代农业要求农村土地制度有利于促进农业集约化生产；转变农业发展方式要求充分发挥市场在农村土地资源配置中的基础性作用。“三农”问题的根本是农村土地制度问题，农村的许多矛盾和问题都是由土地问题引起

10、的。目前我国农村土地制度所确立的农地产权关系还不明晰，在建立和完善市场经济体制的过程中，农地产权主体模糊、权能残缺等内在缺陷不断凸现，导致农村土地的流转困境。1、产权不清晰，农民的权益容易受到侵害。土地产权是人们在土地占有、使用、转让、收益分配方面的权利关系，产权具有激励和约束功能，权责对称的产权安排可以成功地使外部性内部化。能够形成有效激励的产权结构具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可转让性和稳定性。土地承包拉开了我国农村的改革的序幕，土地承包调动了亿万农民的生产积极性，促进了农村和整个经济的繁荣。承包地不仅是农民重要的生产资料，而且是农民最基本的生活保障。但在我国，现行的农地产权制度存

11、在一定缺陷，其主要表现为：土地权属关系混乱，所有权主体界定不清，内容界定不完整。目前农村土地所有权主体呈现多样性。我国xx年8月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第29次会议通过的中华人民共和国农村土地承包法第16条规定，承包方享有下列权利：依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的赔偿；法律法规规定的其他权利。从法律的规定来看，我尽管规定农村土地的所用权归集体所有，但各级管理处置权却由国家掌握，集体所有名不副实，再加上农村双层经营体制中，家庭经营层次日益强化扩大，农村集体机构对土地使用方面的监督、管理

12、和调控能力也就非常有限了。土地管理法第十条规定：“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，从法律条文上看农村土地集体所有权界限十分清楚，然而事实上，我国农村集体土地所有权主体是不明确的，产权是虚置的。一方面，法律没有明确国家所有的农村土地具体由哪一级政府代表国家行使所有权；另一方面，农民集体是一个抽象的概念，不符合产权主体的特征，而且国家通过立法和严格的土地管理措施制约农村土地产权主体的权利，导致农村土地的主要产权实际上由国家掌握。从产权内容来看，农村土地所有权不完整，现行法律只将占有权和部分使用权赋予集体经济组织等农村土地的所有权人，并且限

13、定了使用方式即发包给集体经济组织成员，所有权人并没有农村土地的收益权和处分权。从土地承包经营权来看，一方面，现行法律明确规定，土地承包期满后由原承包经营权人继续承包，从法律上确认了农民对土地长期依法占有、使用和收益的权利；另一方面，法律又禁止使用土地承包经营权出资入股、抵押和担保等，致使农民土地承包经营权不完整。当前，为适应发展现代农业需要而在农村推进的土地流转，特别是在我国中西部广大传统农业区，由于城镇化水平较低，吸纳农民就业能力不足，农村剩余劳动力向城市转移空间有限，以及农民自身知识技能储备不足，进城就业门路窄，无法在城市获得稳定的职业和收入，土地对他们兼有生产和社会保障双重功能，可以说是

14、生命的依托、生存之本。在这些地方推进土地制度改革和土地流转，必须按照中央政策要求，矫正农村各级干部多年来形成的工作惯性视角，厘清农民对土地流转中的土地产权、经营权和流转收益权的困惑与担忧，立足围绕农业增效、农民增收这一主题，实现土地经营权良性流转、转出成果。2、土地资源零碎化，不利于规模经营和集约化生产。自家庭联产承包制改革以来，我国农业和农村发展取得了巨大成就，但为了充分体现社区成员平等取得土地使用权的权利，农村土地承包采取按人口平均分配土地的办法。按人口均分土地的制度安排，由于我国人多地少的特殊国情，使得农地经营规模特别小，加之实行好坏搭配以及定期调整等，又造成了地块的数量增加和分布零散。

15、土地规模经营的推进却甚为缓慢，使得农民增收空间非常有限，同时也给控制农产品的质量标准和市场风险带来挑战。这种多地块、小面积、分散狭小的经营规模，不利于合理利用农业机械和水利设施，不利于实行合理耕作和采用先进技术，不利于调整作物结构和防止病虫害，不利于保持优良品种的纯度和品质，不利于增加农户对土地的投入，必然造成农业的粗放经营和低效益，并且与现代市场经济的大规模、集约化经营相违背，特别是与当前大力发展现代农业、提高农业效益相冲突。现阶段农村土地流转和规模经营形成很多还处于自发性初级阶段的现状，田地肥沃程度不一，地理区域不佳，土地常常不能连成片，规模经营不好操作，风险也比较大，阻碍了规模经营的进一

16、步发展。土地规模经营的一个非常重要条件就是农民的自觉和自愿参与，但是传统农村一家一户为生产单位的自然经济惯性和部分农民恋土思想偏重，还没有摆脱小农经济思想的束缚；现实外出打工的艰辛使得农民把具有保障性功能的土地仍视为不可放弃的最后防线；少数农户的“忌富”心理，宁愿自己的田荒芜，也不给别人搞规模经营，从而制约了规模经营的形成。所以应采取各种形式深入宣传土地流转和土地规模经营的作用、意义及做法，提高广大农村干群的认识，消除广大农民的各种疑虑，消除传统的小农意识影响，使他们切实认识到，实现土地规模经营是实现农民致富的重要举措，是实现农村高质量小康的重要条件。3、没有统一的土地流转市场，承包经营权流转

17、不顺畅。在我国，农地流转主要是指农地使用者的农地权利全部或部分地从一个主体转移给其他主体的行为，即农地使用权的流转。随着我国市场经济的不断发展，城市化进程的不断加快，大量的农业人口转为非农业人口，从事非农产业将不可逆转，这样就产生了土地流转的客观需要。农业用地在转变为非农业用地时，农民几乎没有议价的权利，导致大量土地交易徇私舞弊，养肥了一些开发商和一些腐败分子，让国家和农民双双吃亏。因为农民没有议价的权利，使得一些地方的土地交易成为一种黑箱操作，农民极度不满。为了解决这方面的问题，中央政府也出台了许多政策，但因为政策执行主体的利益往往与农民的利益不一致，结果使政策的执行总是被大打折扣。新的土地

18、征用补偿标准，使农民的利益得到了较高程度的保障，但有效实行这个制度的成本仍然很高，真正消除一些地方政府在土地征用中对农民利益的损害。关键在于让市场机制发挥基础性的作用。农地使用权流转如果主要是农民自发的，政府或集体组织协调和服务缺乏，流转往往在亲戚、朋友、邻居间进行，交易成本大，流转关系不稳定，同时也限制了土地流向边际产出率高的使用者。在竞争激烈而自身又与市场联系不紧密的情况下，由于农民个人或家庭获得土地流转收入较少，其积极参与市场的动力不强，在市场交易谈判中也就容易处于不利地位，最终因与预期存在明显差异，土地流转失败可能性较大。因此必须建立农地使用权流转中介组织，发挥专业机构的优势，规范和畅

19、通市场交易，促进农地资源的优化配置。而现实情况是中介组织不健全，土地流转的信息不畅通、不及时，无法真正建立起土地供给者与土地需求者之间的桥梁，导致统一的土地流转市场很难形成。由于缺乏农村土地承包经营权交易市场，难以形成反映真实价值的农村土地承包经营权流转价格，农民只能是较低价格的被动接受者，宁愿撂荒、交由他人代耕而不愿流转土地承包经营权，造成农村土地承包经营权流转难。有意愿出让的农民找不到租赁者，而一定经营能力农户则因信息不畅找不到合适的土地来进行规模化经营。土地流转的中介组织不健全主要还表现在缺乏土地测量评级，土地评估以及从事土地信用，融资和保险等的中介服务机构。使土地的跨区域流动难以实现。

20、现行法律虽然允许依法流转承包经营权，但集体经济组织内的其他成员具有优先受让权，而且采取转让的方式流转土地承包经营权必须经过发包人同意，土地承包经营权流转还存在很多无形的制约。4、法律法规体系不完善，操作的随意性较大。如同一切公有资源一样公有土地只要它拥有足够的价值，必然会成为强者掠取的对象。土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割，但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界。土地承包法的本意是要克服传统集体所有制的弊端，但又想继续维持集体所有制的框架，不免在逻辑上漏洞昭然，在实践中弊端丛生。当法律不能清晰界定权利边界，或者界定之后又不能维护这种界定的有效性，实际的政治力量就要发

21、生作用。这其中最大的问题是在政治关系中处于弱势地位的农民会受到利益的侵害，而法律本来想削弱的“集体”力量却因现实的政治关系而得到加强。大量调查发现，地方政府和乡村干部对土地控制的强度决定于下述方面的因素。第一，国家权力的配置状况。地方政府违反中央土地承包法关于承包期限的规定几乎没有任何风险。土地承包的频繁调整已经不是村干部的行为，而变成乡里、县里的行为。县政府把调整土地作为一个时段的中心工作去抓。县政府调整土地承包期限的动力在于增加税收。在目前政治权力格局之下，每一级政府对上级政府都有很强的隐蔽信息的能力，除非有告状事件（特别是集体“上访”事件）发生，上级部门并不纠正下级的违法行为。从立法来看

22、，目前仅制定了农村土地行政管理、所有权归属、土地承包经营等方面的法律法规，相当一部分农村土地关系仍由政策性文件和地方法规来规范，下位法超越上位法的现象还在一定范围内存在。从法律法规的内容来看，重实体规定轻程序规定的问题比较突出，不同法律法规之间关于所有权主体、土地承包经营权抵押担保等关键问题的规定相互冲突，难以有效规范农村土地的生产、使用、收益和处置等活动。从法律适用来看，由于多部同位法交叉规范农村土地关系，以及法律法规对农村土地关系的一些规定比较模糊，出现了一些部门、地方选择性地适用法律法规的问题，难以维制的统一性和权威性。此外，户籍制度改革、农村综合配套改革以及支农惠农措施等制度和政策调整

23、，使农村土地制度和经营体制的环境正在发生深刻变化。农村家庭人口自然增减，不同家庭人均承包耕地面积呈现持续扩大趋势；大量农民转移就业，造成投入降低、粗放耕作甚至弃耕、撂荒等问题；同时，城镇化和工业发展大规模征用耕地，土地征用制度不科学，导致土地承包纠纷不断增多。目前农村土地制度存在的问题，有些是制度本身的缺陷造成的，有些是操作不规范导致的，还有一些是经济社会环境变化引起的，从根本上解决这些问题，必须进一步稳定和完善农村有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。为解决农村土地制度面临的突出问题，近几年有关部门和地方大胆探索，积累了有效的做法和经验。如正在推广的集体林权制度改革，允许把森林

24、、林木和林地使用权作为抵押、担保、出资入股的条件。四、农村土地制度改革的基本着力点统筹城乡发展要求农村土地制度为城镇居民向农村流动开辟空间；发展现代农业要求农村土地制度有利于促进农业集约化生产；转变农业发展方式要求充分发挥市场在农村土地资源配置中的基础作用。为此必须建立归属清晰的农村土地产权制度，构建市场化土地承包经营权流转机制，形成有序流畅的土地承包经营权流转机制，健全以法律为手段的农村土地权益保护制度。第一，建立归属清晰、权能完整的农村土地产权制度。目前农村土地实行国家所有制和劳动群众集体所有制相结合的所有权制度，其中国家所有的农村土地交由集体经济组织经营，劳动群众集体所有制包括农村集体所

25、有、村内两个以上农民集体所有、乡镇农民集体所有等三种形式。进一步明确农村土地所有权主体，可以考虑由县级人民政府代表国家行使国家所有的农村土地所有权，科学界定农村土地所有权主体，逐步将经济管理职能与村委会的社会管理、公共管理职能分开，简化农村土地所有权主体结构。在此基础上，适当拓展农村土地承包经营权的权能，有条件地允许以农村土地使用权作为抵押、担保、出资入股。第二，探索建立农村土地使用权评估制度。尊重农民对承包土地的长期使用权，发挥市场在农村土地使用权价格形成中的有效作用，借鉴我国固定资产评估的经验，考虑农村土地的功能，建立以市场为基础，现代评估方法为手段，职业化、专业化、社会化的评估机构为依托

26、，完善的法规体系为保障的农村土地评估制度。经过科学评估确定的农村土地使用权价值，可以作为转包、出租、互换、转让、抵押担保、出资入股的定价基础和确定征地补偿的主要依据。第三，逐步建立农村土地产权流转市场。参照我国目前各类产权交易市场的做法，运用信息化的交易平台，遵循依法、自愿、有偿的原则，开展农村土地产权交易市场试点，逐步建立区域性和全国性的农村土地产权交易市场。可以先在县域范围内进行农村土地产权交易市场试验，取得经验后再全面推开。配套推动建立农村土地产权国家赎买制度，对举家转为非农业户口，以及举家流入城镇就业达到一定年限并纳入城镇社会保障体系的家庭所承包土地，由国家按照剩余承包年限和收益现值法

27、评估的价值赎买。国家赎买的土地所有权属于国家，优先用于解决人均承包耕地面积差距过大问题，剩余部分按照市场化原则租赁给农业产业化企业经营。逐步放开政策，允许城镇居民携带资金、技术到农村租用土地承包经营权从事农业生产等经营活动，推动城乡统筹发展。第四、正确划分政府和市场在农村土地管理中的作用。进一步转变政府职能，减少政府对农村微观经济的干预，发挥市场促进农村土地资源优化配置的作用。政府应通过制定法律法规、土地利用规划等，调控农村土地用途结构，保证国家粮食安全；依法进行农用地转用审批和监督检查，维护农村土地使用权市场秩序；出台相关政策，引导农村土地集约化经营，转变农业发展方式。农村土地产权交易、土地

28、资源配置等应在完善市场规则的基础上逐步交由市场机制解决。第五、加快完善农村土地法律法规体系。抓紧修订土地管理法、土地承包法、物权法以及农村土地相关法律法规，消除法律法规在农村土地制度规范上的冲突，明确原有农村土地所有权主体、权能等方面的模糊规定，并为深化农村土地制定改革留有法律空间。在此基础上，率先在经济特区、国家改革试验区推进农村土地制度改革试点，就农村土地使用权市场定价机制、价值评估制度、使用权流转机制以及农村土地使用权转让、抵押担保、出资入股等重大问题进行试验，条件成熟后制定统一的土地法典，将城乡土地的产权归属、产权功能、权利义务、使用权流转程序等纳入一部法律。同时修订公司法、担保法等相

29、关法律，逐步形成以宪法为原则、城乡土地法典为主体、相关法律法规有效衔接配套的土地法律法规体系。第二篇：中国农村土地制度改革研究中国农村土地制度改革研究1、国内外研究综述1.1国外研究综述1.1.1xx等人对土地制度问题的研究xx和恩格斯在探索社会主义的建立与发展过程中，对土地制度问题进行了深入研究。xx在与恩格斯合著的共产党宣言（1848）中，广泛论述了土地所有权、土地价值、土地生产方式、土地规模经营、土地规划及土地所有制变革等基本理论。此外，xx在经济学手稿（1857-1858）和xx关于土地所有制的发言记录（1869）等著作中论述了土地制度问题，在论土地国有化（1872）年中论述了土地国有

30、化政策，在资本论（1894）中研究了土地所有权政策。1.1.2西方学者对土地制度等问题的研究英国的xx图认为，资本家是资本主义制度中一个重要的并且是占统治地位的生产当事人，而土地所有者却完全是多余的；斯密从维护产业资本家的利益出发，提出反对土地私有权存在的地租理论，并且想或多或少地把土地私有直接变为国有。舒尔茨在改造传统农业中，论述了土地制度安排对农业增长的影响。他认为，改造传统农业最重要的制度保证是运用以经济刺激为基础的市场方式，通过农产品和生产要素价格来刺激农民；控制农场规模，用所有权和经营权合一的，能适应市场变化的家庭农场来改造传统农业，改造农业中低效率的所有制形式，实行居住所有制形式等

31、。他认为，地租在配置农业资源中执行着一种必要的经济职能，任何对地租的压抑都有损于指导和引诱农民有效地使用农地的信号和刺激与舒尔茨一样，马尔科姆吉利斯等发展经济学家同样关注土地制度对农业发展的影响，认为土地所有制的条件确定了所有提高农业产量的努力必须据以发挥作用的环境;而且土地所有制对农业生产率有很大影响，拥有土地的个体农民都知道，促使产量提高的技术和不断的努力会增加其收入，如果土地归别人所有，就不一定会出现这样的结果3。对于产权和土地产权问题，巴泽尔认为，个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中获益和让渡这些资产的权利或权力构成，产权通过交换得以实现4。利贝卡普认为，产权制度是一种社会制度

32、，包括宪法、法令条款和司法规则，以及非正式的传统和习惯。促进产权制度调整的力量，包括新的市场价格和新的生产可能性。1.1.3当代国外学者对我国农村土地制度等问题的研究卜凯在1920年至1925年对我国7个省17个县的2866个农场进行了详细调查后认为，中国的贫困在于农场面积的零细，生产力的薄弱，总根源是人口过密，解决这一问题的出路是实行人口节制。putterman等学者利用“公有物悲剧”理论和分析方法，对我国农村土地所有权制度进行研究和分析后认为，中国的农村土地所有权与其说是农村集体所有权，不如说是一种地方政府的所有权，这种土地所有权制度不可避免地导致中国农村土地资源过渡开发和利用，必须将中国

33、农村的集体土地所有权制度改革为土地私人所有权制度，才能避免农村土地的过渡开发和利用，实现农业和农村经济的持续发展。ostrom，stevenson等却认为，集体土地产权比私有产权拥有更多的益处，如更低的制度成本、规模经济以及降低风险等，在一些特定的自然、社会和经济条件下，集体土地产权制度可能产生更优的绩效和结果。德国学者franzvonbenda-beckmann从土地财产权利功能的角度对我国农村土地制度进行了分析后认为，土地权利作为最重要的财产权利具有四个功能，即社会功能、经济功能、环境功能和政治功能;中国农村土地制度的改革和设计，必须充分考虑这四个方面的因素，否则，中国的农村土地制度就会阻

34、碍社会经济的发展、造成环境退化和危害社会公共利益与政治稳定等。1.2国内研究综述1.2.1关于农地制度范畴的研究曹泽华（xx）等选择从西方产权理论的角度来定义和理解农地制度，认为农地制度与农地产权制度是等同的，土地制度就是通过界定土地产权，从而决定土地产权的价值及其相关收益，进而决定与土地产权相关的人的一系列行为以及收入。土地制度的核心即界定产权。曹泽华等认为农地产权是一系列将农地作为载体的权力集合，不仅包括所有权，而且还包括使用权、收益权、抵押权、租赁权、交易权等多种权利。李明秋（xx）从法律法规的角度来定义农地制度。认为农地制度是指农地的所有制度、经营制度、流转制度和管理制度。正是这些子制

35、度共同构成了农地制度。吴亚卓（xx）等选择xx生产关系所有制理论来理解农地制度。认为农地制度就是农地所有制，就是以土地为载体所体现出来的生产关系的总和，土地制度是指土地的生产、分配、交换、消费诸环节所形成的土地关系制度化后的总称。1.2.2关于集体产权理论的研究我国农村土地财产权的法律文件和政策规定为。“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”从法规中可以明确得出我国农村的土地所有权归农村的集体所有，对于集体产权是否适应市场经济发展的需要，理论界有着不同的观点李桂梅（xx）认为土地产权界定不清晰，表现为土地产权的残缺，土地的

36、所有权、使用权、收益权以及处分权在产权主体之间的分配和定位模糊，从而导致了实践中土地产权运行的混乱。迟福林（xx）等认为，我国农地集体产权边界是清晰的，是一种共有权利，集体中的每一个成员共同占有土地产权，农村的基层组织代表集体行使这种所有权。但在市场经济运行中这种代议产权制度不适应现实状况的需要，因此应该予以改善。王环、王金柱（xx）等认为我国农地的集体所有权是一种虚的、抽象化的产权，只有集体、没有成员。1.2.3关于农地集体产权发展方向的研究王景新、迟福林（xx）等主xx持和完善当前的农村集体土地所有制，在坚持农地集体产权前提下把农地使用权物权化，赋予农户长期而稳定的农地使用权。进而把农地集

37、体所有制的成员共同占有改造为按份共有。张德元、周天勇（xx）等认为对农村集体土地进行国有化改造，由统一的国家作为农地产权的唯一代表。把农户土地租赁期限延长至xx9xx或者永佃制度，租赁农地还可以进行继承。杨小凯、蔡继明，（xx）等认为彻底的农地制度改造应该进行农地产权私有化，把农地产权交给农户农地经营完全按照市场经济模式由农户自主经营，所有权与使用权相互分离状况由生产力发展水平决定，政府法规保证市场运行的秩序。2、农村土地制度及其改革意义2.1农村土地制度的含义如何准确把握土地制度的定义，直接关系到现实生活中农村土地制度的改革的核心问题。迄今为止，我国理论界对“土地制度”的范畴尚未达成共识，。

38、主要有以下三种观点：一是认为农地制度与农地产权制度是等同的，土地制度就是通过界定土地产权，从而决定土地产权的价值及其相关收益，进而决定与土地产权相关的人的一系列行为以及收入。二是认为农地制度是指农地的所有制度、经营制度、流转制度和管理制度。正是这些子制度共同构成了农地制度。三是农地制度就是农地所有制，就是以土地为载体所体现出来的生产关系的总和，土地制度是指土地的生产、分配、交换、消费诸环节所形成的土地关系制度化后的总称。完整的土地经济制度应当包含土地所有制、土地产权制度。土地所有制度主要解决土地归属问题，它要明确土地所有权主体。它是生产资料所有制的重要组成部分，决定一国或社会生产关系的性质；土

39、地产权制度涉及到土地如何利用和有效使用问题，主要包括土地使用、土地流转和转让制度。土地所有制度决定了生产过程中形成的人们之间的生产关系，土地产权制度决定了土地使用过程中各种利益主体之间的权责利关系。2.2农村土地制度的特征2.2.1地位的基础性土地是一个国家最基本的资源和资产。在资本主义大工业发展起来之前，当社会处于农业阶段的时候，土地是最基本的生产要素，因而成为最主要的财富形式。在资本主义社会之前，土地的占有形式基本上决定了社会财富的占有和分配形式。因而土地制度成为当时最具基础性的社会经济制度。18世纪产业革命以后，人类逐步进入现代大工业时代，国民财富大量增加，财产结构发生巨大变化，土地己经

40、不再占据财产构成中的决定性地位。但是在现代发达的资本主义国家中，由于人口膨胀和城市化进程加快，使城市土地口渐稀缺与昂贵。因而使土地制度在决定国家财富的占有和分配中仍然居于相当重要的地位。如美国的土地价值占国民财富总价值的23%左右;口本1973年的土地价值达到206万亿口元，相当于上一年国民生产总值的3.22倍。2.2.2国度的差异性在现代世界各主要的资本主义国家中，就一般财产来说各国的占有形式比较单一。而惟独土地占有形式各个国家之间仍然保留着明显的差异性。因为土地制度除了直接受一个国家生产方式与生产力水平的决定性影响之外，同时还受到土地资源的状况、民族经济文化发展的历史等多种因素的影响，因而

41、形成国与国之间明显的差异性。2.2.3构成的复杂性相对于一般财产来说，土地财产关系要复杂得多。土地作为一种财产，其所有、占有、使用、收益、处分及管理等等构成一系列复杂的财产关系和产权体系。这是由于土地作为一种不动产所具有的特性所决定的。2.3农村土地制度改革的重大意义2.3.1农村土地制度改革关系到中国未来经济、社会战略发展目标的实现。农村稳定则社会稳定，农业、农村和农民问题始终是中国革命和建设的根本问题，是经济发展、社会安定、国家自主的基础。而三农问题的根本是农村土地问题。如果说农业是国民经济的基础，那么土地就是农业的基础，而我国只占世界7%的耕地却要养活占世界20%以上的人口，土地资源的稀

42、缺，使得土地成为农村特殊的也是最基本的生产资料，是农民的生存之源、发展之本。土地制度的安排成功与否，直接关系到中国未来经济、社会战略发展目标的实现。2.3.2农村土地制度改革是农业可持续发展的基础。对于我们这样一个人口众多的农业大国来说，我国农业必须走可持续发展之路。农地制度在农业可持续发展中的作用是由农地在农业生产中的重要作用所决定的。农业可持续发展的关键在于农地资源的可持续利用，资源能否可持续利用又取决于人们对资源的利用方式，而资源的利用方式又受到农地制度的制约和影响。不同的制度选择对农地资源的开发利用会产生不同的影响，成功的制度安排能够激励生产者以可持续利用的方式利用土地资源，积极改善农

43、业生产条件，促进农业生产快速持续增长。2.3.3农村土地制度改革是社会主义市场经济的发展的要求。改革开放以来，我国的农村改革实际上是一直以变革土地制度为核心展开的。在确立了社会主义市场经济体制总体目标以后，农村改革仍必须从土地制度改革中寻找突破口，以使农村经济适应社会主义市场经济的发展，适应农业现代化的发展。建立社会主义市场经济体制，不仅要发展商品市场，更为重要的是要加快建立生产要素市场，这是社会主义市场经济体制的要求，也是建立和完善农村市场体系的重要内容。要通过深化农村土地制度改革，建立与市场经济体制相适应的土地制度，通过市场运行机制按经济效率原则实现土地与其它生产要素的优化组合和合理配置，

44、从而促进土地的流转与集中，实现土地适度规模经营，提高土地利用率和生产率，促进农村经济的发展，以实现农业增长方式的转变。3、我国农村土地制度改革进程、现行模式和存在问题3.1我国农村土地制度改革进程十一届三中全会以来，我国农村经济体制改革发展进入了新时期。以家庭联产承包责任制为主体的农村改革实现了农村土地集体所有家庭经营的历史性变革，推动了农业生产力的大发展。这也是我国现行的土地制度。所谓家庭联产承包责任制是指农民合作经济组织通过契约，将集体公有的土地等基本生产资料和经营项目发包给农民家庭自主经营，在农民家庭分散经营的基础上，合作经济组织统一经营单家独户难以承担的公共服务，统分结合、双层经营，因

45、而它通常被人们表述为“家庭联产承包责任制”。从其产生到最终确立，大体上经历了四个阶段：家庭联产承包责任制的萌芽和起步（1978年秋一一xx年4月）：家庭联产承包制的全面展开阶段（xx年5月一一xx年底）；家庭联产承包责任制的全面完成阶段（xx年春xx年初）；家庭联产承包责任制的稳定与完善阶段（xx年初一一至今）。3.2我国农村土地制度改革现行模式3.2.1“大稳定、小调整”模式这是目前最普遍的一种模式，被广大中等发达地区所采用。它是在稳定家庭承包经营的条件下，对土地的承包权以及承包期进行适时的调整。多数情况是在农民自发要求下来进行的。这种调整是基于人口的变动而对土地产权的要求。在承包期上，农民

46、更倾向于“大稳定小调整”。这一现象普遍存在的原因在于，土地承包权从根本上说是一种社区集体成员权。土地承包权的福利性分配，使得土地承包权演化为农民生活和就业的保障。只要土地集体所有制继续保留，就不能排除农民对土地的承包权，也就无法从根本上消除对土地进行调整的可能。这正是此种制度普遍存在的重要原因。3.2.2“两田制”模式20世纪80年代发韧于山东平度的“两田制”是农地使用制度的又一重要模式。“两田制”是将耕地分为口粮田和责任田。其中，口粮田按人口均分到户，只承担农业税;责任田则实行招租形式承包经营，不仅要承担农业税，还要承担粮食定购任务和缴纳土地承包费。其核心思想是将公平和效率原则结合起来，以便

47、更加集约地使用土地。由于责任田在一定程度上弥补了口粮田平均承包的效率损失，兼顾了农户、社会二者的利益，使得土地效率有所提高，制度安排取得了一定成效。3.2.3苏南模式随着经济改革的深入，中国的工业化和城市化取得了长足的发展，特别在沿海地区，非农产业异常发达，农业所占份额在不断地下降。这一方面造成了耕地的闲置现象;同时又存在着想扩大经营规模的农民无地可扩的现象。受规模经营能够带来规模经济的诱导，中国许多地区都有实行规模经营的冲动。像北京顺义、苏南地区、广东南海、山东一些有条件地区等都进行了尝试。其中最具代表性的为江苏苏南地区的土地规模经营，被称为“苏南模式”。其基本做法是通过农户间土地的转让形成

48、“种粮大户”，采取“反承包”、“倒租赁”、“异地承包”等形成规模经营，或通过“土地使用权入股”等形式，集中土地招租来形成股份制农场、站办农场、村办农场等。3.2.4“生不增地、死不减地”模式贵州媚潭是典型的传统农区，耕地资源极其有限。全县制定了明确土地集体所有权主体，稳定农户的承包经营权的制度安排。只在xx年调整了一次承包土地.目前这种“生不增，死不减”的经营模式己在贵州省全面推广，并以地方法规的形式规定耕地承包期_50年不变，非耕地承包期60年不变。如此之长的承包期基本上己接近永佃制。此项制度己写进中央的有关文件，为此项制度在全国推广奠定了基础。3.2.5土地股份制模式广东南海县地处珠江三角

49、洲，该地区人多地少，且好坏搭配远近插花，不适应现代化大生产的要求，其次该地区的非农产业相当发达。这一方面造成了农地无人耕种，但又不愿意放弃承包权;另一方面造成了一部分从事农业生产的农民无地可耕或耕地不足。于是在不同地区，采取不同的折价形式，把土地和固定资产折股量化给农民，农民在获得承包权后，再把土地的使用权交给集体，纳入股份由合作组织统一使用，实行农民股权“生不增、死不减”制度，对新增人口实行配售股。这样就实现农户承包权与使用权的分离。3.3我国农村土地制度改革面临的问题家庭承包经营责任制是中国农民在生产实践中的伟大创新，是农民实践经验的总结的和推广，它响应了中国农民发自内心的呼唤，符合农民的

50、愿望和要求，有力地促进了我国农业生产的发展，然而，近年来，随着农村生产力水平的提高，农业机械化逐步推广，农业产量不断增加，而农民的纯收入，却一直在迂回爬坡。这种农民的“增产不增收”的现象，使我国“土地集体所有，家庭承包经营”的土地制度的局限性口渐暴露，集中表现在以下几方面：3.3.1土地产权界定不清，主体不明确，集体所有权被虚化宪法规定。“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”但是对于农村土地，哪些是国家的，哪些是集体的，并没有明确规定，而且集体所有土地的产权主体也不明确。民法通则将产权主体赋予了行政村，而土地管理法将产权主体

51、赋予了合作经济组织。实践中，集体土地的产权主体，各地差异很大除中央政府之外，各级行政组织都对地权进行了不同程度干预，从而造成地权的不完整。集体土地产权主体的模糊性，导致了产权运行上的混乱，另外，集体土地所有权受到来自国家与农户的“两面夹击”，使农地集体所有制有名而无实。土地集体所有的虚置使集体在经济上并无实质性意义，集体组织只是以土地收入为支撑承担社会行政职能而己。因此，要对农村土地产权制度进行系统变革不能忽视这一问题。3.3.2农地经营分散，难以形成规模效益我国农村实行土地集体所有制，无论从法律意义上还是从经济意义上看，每个集体成员天生有权分享集体土地的收益。因此大多数地方根据集体土地的数量

52、和质量，将土地按人口或按劳动平均分配。由于我国土地资源和人口分布不均，因此这种均田承包造成了人地关系结构性失衡。随着人口增减变化，许多地区每隔几年就对土地进行大规模调整，地块变得极其零碎分散。土地的超小规模经营不利于引进资金和技术，难以形成规模效益，而且单个农户从市场获得信息的能力有限，对市场的参与程度较低，也没有足够的能力抵御自然灾害、技术创新等风险，不利于农业生产的社会化、规模化和集约化发展，成为我国传统农业向现代农业转变的主要障碍。3.3.3土地流转十分困难，资源配置效率低其一，集体土地实行人为的静态配置，被排斥在市场之外。目前我国农地集体所多以村民小组为边界，农地的流转空间受到限制。无

53、论土地的分配还是土地的转让，都表现出很强的对外排斥性，不利于农地市场的充分发育和包括土地在内的各种生产要素的合理优化组合。其二，土地流转缺乏有效的制度法律保障.土地承包经营权的性质以及权能构成在法律和理论上没有明确界定，因此土地承包经营权的流转没有法律和政策依据。目前我国农村土地市场机制还没有建立起来，一些承包使用权的流转基本是小范围私下的隐形交易，不利于实现土地资源的合理流动和有效配置。3.3.4非农建设用地使用和管理混乱，不利于农村城市化发展目前在我国农村中，由于对农民宅基地使用缺乏约束机制，乱占耕地、超标占地的现象十分普遍，宅基地使用也没有按规划进行，致使许多地方出现了“空心村”，土地浪

54、费严重。另外，乡镇企业的发展和小城镇建设也占用了大量的耕地。地方政府为了追求当地经济的发展，违法越权批地或占地，为乡镇企业用地大开方便之门，使乡镇企业用地呈现出无偿无限供给的特征。同时，乡镇企业发展和小城镇建设用地安排缺乏统一规划，布局分散不合理，难以形成集聚效应和规模效应，与农村城镇化建设背道而弛。3.3.5农村滋生了许多特权腐败现象现行的土地家庭承包经营制度，理论上说土地应归农民集体所有与支配，但在现实中，现行土地政策赋予了乡，镇领导干部研究过大的权力，由乡、村或村民小组的领导者以集体的名义掌握与行使土地所有权与支配权，使得农民在土地权利往往落不到实处。4、政策建议4.1建立归属清晰的农村

55、土地产权制度当前我国农地财产制度在法律名义上属于农村土地集体所有制，“。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山1属于农民集体所有。”而对于集体的界定根据土地管理法相关规定至少有三个，村集体、村民小组和乡（镇）集体，但在现实的经济生活当中，实际上对于农地财产可以实行一定影响也至少有三个即集体、农户和政府，从经济产权的角度而言，这实质上三者都具有一定的经济所有权。但对每一个主体而言，都没有获得“绝对”的经济所有权，因此对于每一个主体而言，这种经济所有权又都是残缺的，而相对于法律名义上的集体产权而言，这种产权权利残缺性更为严重，这也是许多学者关注

56、集体产权的原因之一。法律名义产权与经济实质产权的名实不符，对我国市场化建设的危害很大。法律名义上，集体是农村土地的所有者，应该可以行使占有、使用、收益和处分的权利，但实际上，集体在现实生活中只有按照国家的有关政策实行发包土地与调整农户承包地的权利;而落实到农户对于土地的经济权利上，农户没有土地的法律名义所有权，也没有处分土地的权利，农民仅仅有占有、使用土地的权利。国家在法律上对于农村集体土地没有任何权利，但在具体的经济现实中，国家却可以通过相关法规政策对土地实施处分的权利，由于三者之间关系纠缠不清，任何单方面都没有对于农地的绝对“支配权”，因此造成农村土地缺乏明确的经济主体，农地的流转性很差。

57、而市场经济恰恰需要生产要素具有较强的流动性，以实现生产要素的增殖功能。因此，加快农地要素的市场化建设要求，首要的是清晰农地的产权状况。4.2加快农地流转中介组织服务体系建设。农地产权交易是一个比较复杂的交易过程，涉及到交易技术细节比较繁多，农地交易的中介组织的设立可以高效率的解决这些问题，农地交易中介组织的服务水平是完整统一成熟市场的标志。西方资本主义国家的农地产权中介组织机构十分发达，他们提供从信息搜集、价格评估、金融信贷、代理登记等一条龙服务，它使得农地产权流转程序和流转机制更为健全，为农地产权有意转让者和受让者提供各类层次的需要。而我国在这方面的发展还比较薄弱。加快农地产权流动的服务性机

58、构的建设，对于我国农地产权市场初步建立与培育，对农地的自发性交易逐渐成为被经常性交易，能够很好的担当产权交易双方的平台，为农地交易双方降低交易成本。4.3积极培育和建立农地产权交易市场。土地股份制的目的是土地的可流动性，这就要求农地具有可交易性，农地的交易才会产生土地生产要素的优化组合，促进农地的兼并、集中，实现农地的规模化、产业化经营。通过农地产权交易市场实现农地生产要素兼并集中是市场经济发展的内在要求。同时，土地流转的市场化是土地流转的必然趋势，也是通过经济手段调节土地要素优化组合、保障农民权益的长效机制。政府在积极培育农地产权交易市场、促进农地要素优化配置方面可以做到以下几个方面：第一，积极建立鼓励农地产权流转的约束和激励机制，通过优惠的农地产权流转政策鼓励农地生产资料的集中、兼并。第二，建立完善多层次的农地产权交易市场体系，为农地产权交易提供多种服务平台。把各种农地产权流转方式纳入规范管理，确保交易双方权利明确。第三，建立专门的权交易信息平台以及各种形式的土地产权交易结算中心，及时发布各种土地交信息，统一为交易双方办理土地出租、租赁、出让、抵押等多层次登记服务。第四，建立健全农地产权变革登记制度。农地产权市场一旦形成，农地生产要素流动性增强，其权属变革的主要见证在于