人大法工委关于综合行政执法情况调查报告

1、人大法工委关于综合行政执法情况调查 报告 从“发展才是硬道理”到“科学发展观” ，其核心就是 发展，发展就有变化，变化需要创新。随着经济发展和城市 化进程的推进、社会主义法律制度的日趋完备，如何加强城 市管理、构建城市管理综合执法体系及工作机制，理顺城市 综合行政执法体制，使其高效规范的运行，就成为一个重要 课题。12 月，经区人大常委会研究决定，成立了由法工委牵 头的“综合行政执法”调研组，通过历时两个多月较为深入 细致的调查研究，形成了调研报告。 一、综合行政执法形成的背景与推行现状 1996年 10月 1日实施的中华人民共和国行政处罚法 第 16 条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自

2、治区、直 辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的 行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关 行使。”自 1997年以来至，全国有 23 个省、自治区的 79 个 城市和 3 个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工 作，并取得了显著成效。 8 月 22 日，国务院作出关于进一 步推进相对集中行政处罚权工作的决定 ，该决定指出并明 确了开展相对集中行政处罚权工作的指导思想、相对集中行 政处罚权的范围、进一步做好相对集中行政处罚权工作的要 求。10 月 11 日，国务院办公厅转发了中央编办关于清理 整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见，该 意见从充分认识清理整

3、顿行政执法队伍，实行综合行政执法 试点工作的重要意义、试点工作的指导思想和原则、试点的 基本内容、试点的组织实施等四个方面提出了意见。重庆市 政府相继批准了我市渝中区、南岸区、大渡口区、北陪区综 合行政执法试点实施方案，大渡口区人民政府关于综合行 政执法试点改革的实施意见，即三定方案，将大渡口区城 市管理综合执法局更名为大渡口区综合行政执法局，为政府 组成部门，专司行政监督处罚职能。至此，管罚分离的行政 执法法制格局和综合行政执法的大格局基本形成。 从全市综合行政执法试点推行的现实状况来看，已有渝 中区、南岸区、大渡口区、北陪区实行了综合行政执法工作 格局，其推行情况亦不尽一致，有的完全没有了

4、管理职能， 有的还交叉了部分管理职能，有的是综合行政执法局一块牌 子一套班子，有的是并列环保局、市政绿化局等多块牌子一一 套班子，但不论哪种机构设置形式，都基本形成了管罚分离 的法制格局。 二、综合行政执法面临的矛盾和问题之分析 综合行政执法是提高城市管理法制化水平，构建管理长 效机制的一种新型行政执法模式，具备执法主体唯一性、执 法体制统一性、执法职能综合性、执法范围灵活性的特点， 但该项工作的推行也面临着各种矛盾和问题。具体表现如下： 现行法律资源与综合执法实践需要的矛盾 第一，我市试点的综合行政执法局是根据“三定”方案 明确的授权方式进行执法。政府规章进行授权的方式，适用 于行政机构，这

5、是没有问题的，但根据这样的授权，综合执 法队伍只能实施政府规章的规定，无法实施国家法律和行政 法规的有关规定，因为由人大授权方式取得执法主体资格的 对象，主要是具有管理社会公共事务职能的事业单位。因此， 现行综合执法主体的合法性、包括其执法内容和程序均受到 挑战。 第二，综合执法的法律依据过于分散，带有不确定性。 目前综合执法依据散见于相关地方性法规、规章中，这些地 方性法规、规章规定的执法程序、内容和方式，部分是按照 原行政执法体制和主体设定的，所以，一旦相关法规、规章 发生变化，综合执法依据也将随之变化，执法体系始终处于 不确定的动态之中。 专业执法与综合执法的矛盾 有些执法行为往往同时涉

6、及综合执法和专业管理部门， 完整统一的执法行为被人为割断，制约了综合执法队伍职责 的有效履行。专业管理部门囿于无明文规定，缺乏专业的有 效指导，综合执法队伍面对部分专业性较强的执法领域，颇 有无从下手之感。有效的沟通机制尚未建立，使得有的地方 出现管理和处罚盲区，专业部门和综合执法部门两不管。 综合执法工作机制不当、责权界限不清 从调研组了解的情况来看，地方性规章对综合行政执法 定性不准确，导致这支队伍存在职能职责不清现象，各部门 出于自身利益考虑，责权利也很难划清。这主要涉及两个方 面的矛盾。 1. 管罚分离的法律要求与执法实践中管理和执法脱节 的矛盾 综合执法是解决管理权和审批权合二为一、

7、权权不分的 一项举措，但执法是管理的形式之一，在实际工作中管理和 执法又是不能截然分开的。 主要表现在： 第一，管罚分离后， 各试点区均出现不能及时处理违法行为的现象，管理部门在 管理中发现的所有违法行为已无权处罚，综合行政执法局赶 赴现场处理的当事人已逃逸，行政执法无法实施，由此造成 管理和执法效率低下的后果。第二，执法工作超越不了“事 后执法”的现状，前期管理不到位， 执法队伍成为 “救火队”， 后期管理跟不上，执法效果难以保持。第三，有的试点区现 在两权分离的深度和广度还极为有限，管理和执法在许多方 面处于“剪不断、理还乱”的状态，部门之间相互监督的机 制尚未建立，导致管理和执法形不成合

8、力。 2. 综合执法与街镇管理的矛盾 首先，街镇作为第三层面的基层组织，存在着两面性： 一方面，面对量大面广的社区、村社综合管理任务，承担大 量区政府下达的经济、社会等各项硬指标，其工作是需要有 一支“拉得出、能办事”的队伍 ; 另一方面，大部分街镇尚 未真正从长期形成的经济利益关系网中摆脱出来，还无法真 正站在管理和服务的角度对执法活动履行管理职责。 其次，面对权力上收、任务下放的综合执法格局，必然 要求综合执法机构与管理部门加强联系与沟通，必然要求综 合执法机构熟知各项行政执法的法律法规，否则就不能切实 履行综合执法的职能，但实际工作中，由于上述必然要求之 要素在客观体制和综合执法机构主观

9、素养方面的双重缺失， 使得条、块管理与执法的界限不明、责权不清。 第三，权责分离现象严重， “三定”方案明确授权执法 主体和执法权力属于综合执法机构，而工作责任则延伸到了 只有管理职能的街镇和相关部门，出现了街镇执法越位和执 法不安的现象和心理，致使执法局综合执法编制和经费投入 不到位，不仅使管理部门与执法部门均提出工作异议，而且 更为严重的是，存在政府不依法行政的隐患，如若涉及行政 复议和行政诉讼，政府将处于不利与不法的地位。调研中我 们了解到：街镇普遍认为综合执法局指导不力，人力不足， 自己冒充执法主体冲锋陷阵，其不合法履职的隐患令人担忧， 希望尽早取得合法执法主体资格，扭转条块管理和综合

10、执法 不尽协调的工作局面。 综合行政执法体制不顺 一是综合行政执法机构没有上级行政主管部门。对此， 每一个试点的综合行政执法局无一例外深感困惑，同时法律 赋予行政相对人申请行政复议的复议机关也缺位，不论从法 律规范角度还是行政管理角度都有先天不足，部门设立的缺 位，法律规定的缺失。 二是综合行政执法的工作职能名不副实。综合行政执法 确切的表述应该是城市综合行政执法，是与城市管理相配套 的行政执法，即关于市政环卫、环保、园林、绿化等城市管 理的行政执法，职能超出或职能不足都是不恰当的。而综合 行政执法的职能超出和职能不足的现象尤为突出，综合行政 执法未真正实现其综合执法的目的。 三是现行综合行政

11、执法本职任务受到较为严重的冲击。 “三定”方案以“ 7+1”规定了综合执法的职能、职责和工 作对象，各试点综合执法区均反映执法局半成左右的时间和 精力都在完成 +1的任务，此项工作严重冲淡了其原本的 7 项 综合行政执法任务。 三、对综合行政执法体制与工作机制的几点思考 综合行政执法局进行管理审批权与监督权处罚权分离， 是按照行政管理科学化、法制化的要求，规范行政部门政务 行为的重要举措。该工作格局有利于在相关的行政权之间保 持一定的制约关系，防止行政权力的过量裁量 ; 有利于行政 执法队伍规范执法行为，防止执法权力部门利益化; 有利于 提高城市管理部门工作效率，防止相互推诿扯皮现象发生。 因

12、此，应扩大试点范围，巩固试点工作的成果，深化综合行 政执法的改革。 理顺体制 严格使权力主体、监督执法主体相分离，从体制上形成 一种行政处罚职能相对集中、执法机构相对独立、权力主体 相互制约的格局。 1. 成立重庆市综合行政执法管理机构。可以成立业务全 面的大部委形式工作机构，通过机构设置整合综合行政执法 资源，解决一些专业执法问题，彰显综合行政执法的威严， 同时让行政相对人多一条合法的行政复议救济渠道。 2. 努力探索综合行政执法规范高效的工作体制。现在重 庆的试点区中，南岸区市政环卫和综合执法两块牌子一套班 子的做法，在未实现“大综合”情况下，其权宜之法显得较 为合理，既满足了管罚分离的法

13、制要求，又能较灵活地处理 管理与执法相脱节的矛盾，能一定程度避免多头管理执法难 到位、多头管理不便执法的现象发生。 3. 明确综合执法的功能定位。要对综合行政执法局的功 能进行科学定位，综合执法不能越俎代庖。 “三定”方案中 明确给执法局的“ 7+1”项职能，对“ +1”职能中任务过于 繁重应当引起重视，分析其产生的原因，做好疏导工作，加 强相关职能部门的职责，少用甚至不用行政执法队伍进行 “围堵”，适当调整其该项职能，应“本位”而非“越位” 转换机制 要解决管罚分离法制要求与管理和执法脱节的矛盾，要 解决综合执法与街镇管理的矛盾，首先应当认识到：审批、 许可等管理权与处罚执法权的分离，不是行

14、政权力的简单加 减，而是对行政权力的规范和制衡，综合执法与街镇管理同 是行政行为，是同一行为的不同阶段。其次，就综合执法的 整体状况而言，合理分配管理和执法的功效、合理区分条块 管理的职能重点，既有利于发挥综合执法的协调性、综合性 和全局性特点，又有利于发挥行业管理的技术优势，依托街 镇管理的人财优势，建立一个高效协调、运转和谐的衔接机 制。一是建立综合执法与行业管理之间科学、有效的沟通运 作机制 ; 二是探索街镇管理与综合执法之间既联系又独立的 运作机制 ; 三是建立疏堵结合、以疏为主的长效管理机制， 疏与堵是城市管理的两种手段，两者不能偏废 ; 四是建立城 市管理综合执法评估机制、监督机制

15、和反馈机制 ; 五是建立 执法队员能进能出、干部能上能下的人才流动机制。 就大渡口区实际情况，可形成各街道、相关部门和管理 处相对工作独立性和自主权，又可由区综合行政执法局调度 集中的工作局面，建立“以块为主，条块结合”工作机制， 广泛调动各方面城市管理积极性和主动性。 法制保障 执法的有效性是基于执法的合法性，加快调整完善授权 方式、组织开展前瞻性的立法研究都是不可或缺的内容。要 以确立综合执法队伍的法律地位为核心，以取得强有力的综 合执法手段为抓手，以清理修订相关的地方性法规、规章为 配套，建立一套较为科学可行的综合执法法制保障机制。由 市人大制定城管综合执法方面的地方性法规，进一步确立综 合执法队伍的法律地位、执法手段和执法程序等。对现有的 涉及市容市貌的有关专业执法依据进行整体清理，并按照责 权利统一的要求进行完善，为构建专业管理相对集中、综合 管理重心下移的工作机制，整合行政执法资源，实现高效综 合行政执法提供有效的法制保障。现行法律法规与综合执法 实践需要的矛盾，专业执法与综合执法的矛盾亦随之消弭。 技术支撑 在理顺体制、转换机制和提供法制保障的前提下，城市 管理执法手段应当现代化、科技化。对于当今信息时代，特 别要加强对信息技术的运用，建立重庆