财政资金安全性问题的调研报告

1、财政资金安全性问题的调研报告财政资金的安全始终是财政部门的一项重要工作，也是各级党 委、政府和各级领导非常关心的问题。湖北潜江案发生后，社会各界 反映强烈，财政部党组非常重视，及时进行了调研与分析，决定在全 国范围内开展安全大检查，以此促进财政资金管理水平的提高。一、我市财政资金安全性状况及存在的问题财政资金的安全是财政管理的一条重要生命线。 近几年，随着全 市经济发展水平的不断提高，财政收支规模越来越大， 2008 年，全 市财政总收入达到 26 亿元，财政总支出达到 57亿元，这么大的资金 量，在收、支、使用等多个环节，是否安全，一直是我们十分担心的 问题。对此，市财政局高度重视，坚持把财

2、政资金安全管理工作放在 十分重要的位置来抓， 把资金的安全列入财政反腐倡廉和财政监督的 重中之重。去年年初，市局连续转发了两个文件要求全市各级财政部 门开展财政资金安全检查， 加强财政资金安全管理。 通过开展财政资 金安全检查，强化基础管理、创新制度机制、提高人员素质，不断提 高财政资金安全管理工作水平。 从总体上看， 随着各项财政改革的深 化和发展， 尤其是现代财政国库管理制度不断建立健全， 财政资金安 全管理工作得到进一步改进和加强。但是，通过分析潜江市财政局国库收付中心职工樊红盗窃 580 万 元财政专户资金的案件， 以及张金镇财政所 3 名职工挪用 170万元零 户统管资金的案件，还有

3、 2007 年我省商南县城关镇会计核算中心主 任兼主管会计孙小平盗窃 200 万元核算中心集中账户资金的案件所 暴露的问题， 充分说明当前我们的各项财政改革还没有完全到位， 公 共财政管理体系还有待进一步健全。 在这样一个新旧管理制度特别是 操作机制相互交错的时期，更容易出现资金管理风险。通过对各县区在财政资金管理状况的调查， 可以看出目前在财政 资金安全管理方面还存在一些较为突出的问题：一是有些地方的财政资金安全意识淡薄。 思想意识上的漠视， 会 导致行为上的疏忽， 而领导同志思想意识上的漠视， 则会导致管理上 的疏忽，包括内部管理上的松懈。“重分配、轻管理”的传统观念， 在我们一些领导同志

4、的头脑里依旧根深蒂固， 财政资金安全意识淡薄 问题依然比较突出。 这些案件的发生， 说明在我们有些财政部门内部 管理已经松懈到十分严重的程度。二是国库集中支付制度改革不彻底。 对推进国库集中收付制度改 革，财政部以及省委、省政府和省纪委一直都有明确要求，市政府办 公室也于 2008年 10月专门批转市财政局关于进一步深化我市国库 集中收付制度改革工作意见的通知 （安政办发 200899 号），要求 市级会计集中核算向国库集中支付转轨， 所有单位全部退出会计集中 核算，不得再将资金实拨到会计核算中心沉淀。 但至今还有一些仍然 没有退出会计核算中心。说明我们在推行国库集中收付制度改革时， 还存在认

5、识不到位、紧迫感不足、有畏难思想等问题，没有认真地落 实中省有关要求。由于会计集中核算转轨不彻底，与国库集中支付双 轨运行，削弱了预算单位作为预算执行主体、财务管理主体和会计核 算主体的地位，致使预算单位内部没有形成会计与出纳的牵制机制。三是财政专户管理不规范。财政专户过多、重复设置、管理分散， 安全隐患较大。专户资金仍然采用传统的实拨方式，管理链过短，少 数地方至今还没有落实财政专户归口国库部门统一管理的要求，更是增加了资金运行风险。湖北潜江市财政局和张金镇财政所以及我省商 南县城关镇会计核算中心的个别人，之所以选择财政专户资金和财政 代管的单位资金作案，正是利用了财政资金管理制度上的漏洞。

6、四是国库管理机构没有分设，国库管理机构与执行机构之间的关 系没有理顺。目前，我市还有部分县区没有分开设置国库科（股）， 由于没有专门的国库管理机构，也就没有相应人员配备，几乎所有的 财政国库管理职能，都靠设在预算部门的总预算会计来落实， 其结果 就是很多事情根本得不到落实，资金安全缺法保障，国库改革难以推 开，专户统管无法实施。此外，在一些分设国库管理机构的地方，国 库管理机构与国库执行机构各自独立运行， 造成资金管理链条和流水 作业程序被人为分割，业务管理机构不能有效行使对业务执行机构的 管理和监督。五是内控管理制度不落实。制度是管理的基础，也是约束行为、防范风险的重要屏障。制度缺失或执行不

7、力，是一些地方在财政资金 安全管理方面存在的另一重大问题。 包括财政的内部控制制度，财政 与银行之间对账制度、相互制约机制和纠错机制都不健全，漏洞较大； 岗位培训制度、岗位轮换制度和岗位素质教育制度等相关管理制度也 都没有得到很好地执行。此外，由于人员配备不足，财政国库机构和 乡镇财政所在内部管理上存在一人多岗、 岗位交叉的现象，一些关键 环节和重要权限集中在个别人员手中，少数单位未对支付印鉴实行分 人分印管理，定期对账制度流于形式，或者根本就不对账，密码不密， 形同虚设，财政资金运行的各项内控机制无法完整落实，给财政资金安全留下很大隐患。二、加强财政资金安全管理的主要对策一、进一步健全完善财

8、政资金安全管理制度。 科学合理的制度机 制，是加强财政资金安全管理的重要基础和有力保障。目前中、省财 政部门就当前地方财政资金安全管理上存在的突出问题，正在抓紧研 究制定财政部门加强地方财政资金安全管理暂行办法，我市各级 财政部门也要针对这次安全检查中自查出的问题，紧密结合实际，抓紧研究制定出本级加强财政资金安全管理的具体实施办法和总预算 会计基础管理工作的规范，夯实财政资金安全管理的制度基础。 我们 在建章立制时，要注重以下几个方面：是要注重制度体系本身的完整性，从“全面”上下功夫。完整的财政资金安全管理制度，应当包括财政总预算会计岗位责任制， 印 鉴、票据管理制度，财政内部相关业务职能部门

9、之间，财政与预算单 位、人民银行国库、代理银行之间的定期对账制度和相互制约机制， 财政资金专户管理制度，内部监督检查制度，代理银行管理机制，等 等。我们各级财政部门要结合实际情况和管理需要，切实健全完善好这一制度体系。二是要注重规范关键环节，从“重点”上下功夫。要结合检查和 整改情况，认真梳理财政资金安全管理的关键环节和风险点，一个环 节一个环节地加以规范，确保关键环节和风险点不出问题。比如，会 计、出纳、审核岗位分设，印鉴、票据分开使用管理，财政部门与代 理银行之间的权、责、利关系，等等，都是需要重点考虑的关键环节 和风险点。规范好这些环节，防范好这些风险点，就相当于为财政资 金安全管理构筑

10、了牢固的防线。三是要注重制度的真正落实，从“执行”上下功夫。我们目前缺 少的不是制度，更重要的是执行和落实。各级财政部门一定要在执行 上多做文章，采取激励和约束并重的方法，强化岗位责任制，切实执 行好财政资金安全管理的各项制度，同时要对财政资金审核拨付、会 计核算等安全管理基础工作实施定期检查或不定期抽查，使相关制度 不再停留在纸上，而要真正落到实处。四是要注重新形势、新任务、新要求，在“适应”上下功夫。在 当前国内外经济环境发生重大变化的背景下，用于实施积极财政政 策、拉动内需、 改善民生等方面的财政支出规模将大幅度增加，给财 政资金安全管理工作提出了新的要求。我们要主动适应形势的变化， 切

11、实做好财政资金拨付管理等工作， 认真执行好有关制度， 确保财政 资金安全。二、全面深化和完善国库集中收付制度改革建立以国库单一账户体系为基础、 资金缴拨以国库集中收付为主 要形式的现代国库管理制度， 对加强财政资金的管理监督、 提高财政 资金安全的管理水平意义重大，影响深远。下一步，全市各级财政部 门要在巩固现有改革成果基础上， 按照规范化改革要求， 全面深化和 完善国库集中收付制度改革。一是要加快改革步伐。 市财政要在做好本级改革的同时， 加大对 县改革的指导和督导力度， 使改革尽快实现 “横向到边、 纵向到底” ； 2009 年市级将使用国库集中支付系统和动态监控系统，启动财政直 接支付和

12、财政授权支付业务。 要求 1-2 个区县启动国库集中支付改革 试点工作。加快财政业务改革步伐，全面推进财政信息化和“金财工 程”建设。二是要抓紧做好会计集中核算向国库集中收付制度的转轨或衔 接工作。 转轨或衔接工作无论采取什么形式， 以国库单一账户体系为 基础不能变，不能再采取将资金实拨到核算中心账户沉淀，形成“第 二国库”的做法。 条件比较好或者条件具备的地方，要按照规范化要 求，抓紧做好转轨工作；条件尚不具备的地方，可以因地制宜，采取 适宜的过渡性措施， 先把国库集中支付做起来， 将单位在会计核算中 心的实有资金账户改为零余额账户。在没有实行国库集中支付之前， 必须先把会计核算中心的财政性

13、资金账户 （实有资金集中账户） 予以 撤消，由财政国库管理机构将集中核算单位经费直接拨入其基本业务 结算账户，此项工作市级必须在 4月底前完成。 各级会计核算中心都 要强化内部制约机制， 按照资金拨付和印鉴管理等制度规定， 细化并 合理安排岗位分工， 会计之间不能相互兼职， 不得由一人办理资金拨 付的全过程。三是要积极创造条件， 实现财政国库管理机构的机构分设和国库 执行机构的职能整合。财政部早在 2004 年就要求地方对国库管理机 构与国库执行机构的内设机构、 职能及工作流程、 系统建设等进行全 面一体化整合。目前，全省已有咸阳市实现了整合。实践证明，这样 做有利于开展工作，既能减少职能交叉

14、，理顺业务流程，提高工作效 率，又能进一步加强财政资金安全管理。 已经分设国库支付执行机构 县区，要创造条件整合国库管理机构和国库支付执行机构， 充分发挥 人力资源优势，提高行政效率；尚未分设国库支付执行机构县区，不 要再单独分设国库支付执行机构， 可直接参照财政部的模式， 实行“一 套人马、两块牌子、合署办公”的机构设置和人员配置方式，直接建 立起环环相扣、无缝衔接的财政资金支付“流水线”。四是要切实加强财政专户管理， 确保财政专户资金安全。 目前财 政资金专户尚未归口财政国库部门统一管理的县区， 要在 6 月底之前 将各类财政资金专户归口到同级财政国库部门管理， 并办理完账户移 交手续，实

15、现财政专户资金的统一和规范管理。 各级财政部门都要按 照财政部的要求， 加大力度清理规范财政资金专户， 能归并的要归并， 能撤消的要撤消，原则上严禁开设新的财政资金专户。此外，我们要 积极创新财政专户资金运行模式， 可以借鉴深圳市财政局的做法， 在 财政局内部对专项资金按照预算内资金管理的模式， 实行“指标管理， 资金集中，预算总控，统一调度，统筹管理”，同时建立财政专项资 金存放商业银行评价激励机制。 将专项资金中暂时闲置部分向商业银 行进行存款分配。这种做法，第一，可以有力地带动商业银行支持地 方经济的积极性。第二，可以彻底解决财政专户重复设置，过多过滥 的问题。第三，能够保证专项资金的安

16、全运行。第四，可以杜绝商业 银行之间的恶意竞争。第五，能够实现财政存款利息收益最大化。目 前，省级和西安市正在着手准备实行这种模式， 我们也准备学习借鉴。五是要加大信息化建设力度，建立健全预算执行动态监控机制。 建立动态监控的信息系统和管理机制， 对资金支付实时动态监控， 构 筑起预算执行的外部监督和内控管理两条防线， 充分发挥动态监控的 威慑作用。三、认真开展资金安全检查。各级财政部门一定要充分认识这次财政资金安全检查工作的重 要性和紧迫性，做到思想上认识到位、行动上落实到位，组织好、布 置好、落实好安全检查任务。 要把安全检查工作作为加强财政资金安 全管理和加强惩防体系建设的一项重要工作来

17、抓， 一方面要组织好本 级的自查，随时了解和掌握工作进展情况，协调解决各种问题，保证 自查工作顺利实施。 另一方面， 要对本级和下级自查工作进行认真的 检查和抽查， 确保财政部要求检查的每一条内容都落到实处。 特别是 要从规章制度、操作程序、岗位设置、内部管理、外部制约等有关资 金安全管理的方方面面进行认真检查， 把存在的隐患和管理漏洞都查 找出来，确保不留死角。要按照财政部关于开展地方财政资金安全 检查工作的通知规定的 10 个方面的检查内容，制定出详细的对本 级自查和对下级检查的实施计划， 10个方面共计 51 条自查内容要逐 条落实，一条都不能少， 尤其要对资金收付管理的关键环节和风险点

18、 进行重点检查，确保每一阶段的工作都扎实到位，绝不能走过场。要 结合自查出的问题， 边查边改， 抓紧研究提出加强财政资金安全管理 的整改措施。对自查出的重大问题，要及时向上级财政部门报告；应 当移交司法机关的，要及时依法移交。四、狠抓财政总预算会计队伍建设财政总预算会计工作是一项十分重要的财政基础工作， 专业性和 技术性很强。 各级财政部门一定要高度重视财政总预算会计工作， 在 财政总预算会计编制、人员和岗位配置上，采取一些有效的措施，确保满足资金安全对机构、人员编制和人员素质的基本要求。 财政部门 要会同人事部门开展专题调研，就加强财政总预算会计机构建设和人 员配备问题，研究提出既能强化管理又切实可行的制度措施。切实抓好财政总预算会计队伍的日常教育、 管理和监督。引导干 部树立健康向上的生活情趣，自觉抵制赌博等不良风气的侵蚀，始终 保持公职人员的廉洁性。要建立和完善有关制度，比如定期轮岗制度、 财政内审制度等等，总之，要在干部教育、管理和监督上，形成一级 抓一级，层层抓落实的局面，确保各项工作和制度落到实处，收到实 效。五、加强财政部门内部的协同配合力口强财政资金安全管理，离不开财政部门内部各职能部门之间， 特别是财政监察部门、财政监督部门和财政国库部门之间的协同配 合。下一步，在加强财政资金安全管理工作方面，各职能部门要继续 通