浅析怎样完善行政附带民事诉讼制度

1、浅析怎样完善行政附带民事诉 讼制度浅析怎样完善行政附带民事诉讼制度行政附带民事诉讼，是指人民法院在审理行政案 件的同时附带审理与行政案件相关联的民事案 件，并作出裁判的诉讼活动。行政诉讼附带的民 事诉讼是由行政诉讼派生的，且是在行政诉讼中 附带审理和裁判的，所以称为行政附带民事诉 讼。行政诉讼法没有明确规定行政附带民事诉 讼的问题，最高人民法院关于执行中华人民共 和国行政诉讼法若干问题的解释 第六十一条规 定：被告对平等主体之间民事争议所做的裁决 违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决民 事争议的，人民法院可以一并审理”。这一条文 笼统的规定了行政附带民事诉讼制度，但是对于 行政附带民事诉讼

2、案件的受理、审判及执行程序 并未作出具体规定，审判中难以操作。怎样完善 行政附带民事诉讼制度，结合自己在审判实践中 的经验，浅析一下如何完善我国行政附带民事诉 讼制度。一、行政附带民事诉讼的必要性首先，这是诉讼程序效益原则的要求。 司法 实践中出现行政纠纷与民事纠纷并存时，通常有 以下几种处理方式：（1）行政诉讼先行，民事 诉讼中止。根据行政诉讼的结果确定当事人之间 的民事关系；（2）行政诉讼与民事诉讼同时进 行。可能导致行政判决结果与民事争议处理结果 矛盾；（3）先立案的先审理，后立案的中止诉 讼。以上的处理方式或者导致案件久拖不决，或 者造成两种判决结果相互冲突，而且增加诉讼成 本。行政附

3、带民事诉讼有利于节省当事人的诉讼 费用和时间，提高审判效率，节省诉讼成本。其次，能确保法院裁判的权威性和公信力。 司法权威性主要表现在两个方面：其一是对于当 事人而言的权威性，当事人不仅在诉讼过程中要 充分尊重审判人员，而且必须服从法院作出的判 决；其二是其他机关、社会团体和个人必须尊重 司法机关的地位及司法权的行使，不得对法院审 批进行不适当的干涉。而司法裁判的权威主要 体现之一就是裁判的最终性，如果法院针对同一 案件所作出的裁判相互矛盾则必然影响和削弱 法院的权威。实践中不同法院作出的判决相互矛 盾或同一法院内部不同审判庭之间裁判相互矛 盾冲突的现象比比皆是，使当事人无所适从，争 议无法得

4、到解决。法院裁判相互矛盾的情况最经常出现在行政争议与民事争议相互关联诉讼案 件中，因此将其合并审理，行政附带民事则是一 种很好的解决途径。二、行政诉讼附带民事诉讼可行性行政附带民事诉讼不仅必要， 而且可行。现 代社会由于大量的民事争议具有极强的专业技 术性，由法院来审理这些案件有时难以胜任。因 此专门行政机关被法律授予权力以解决这类民 事争议，如有关房屋、自然资源、专利、商标等 的争议。但是这些领域中行政机关所作出的行政 确认、行政裁决等行为往往并不能解决民事争 议，而且还会引发民事争议双方当事人与行政机 关之间的行政争议，从而出现行政争议与民事争 议并存的局面。法院在解决行政争议的基础上附

5、带解决民事争议，是否会造成行政审判权对行政 权的干预？在司法实践中，法院也多是基于这种 考虑，在这类案件中往往会作出两项判决： 一是 撤销行政机关的决定；二是责令行政机关重新作 出决定。笔者认为这种担心是多余的，因为法律 虽然赋予了行政机关解决民事争议的权力，但最 终解决争议的权力仍然保留在法院手中，行政机 关对民事争议不拥有最终裁决权，因此当事人对 裁决或确认行为不服向法院起诉，法院对行政争 议与民事争议一并加以解决并不是对行政权的 干预。而且，在行政争议与民事争议相关联的案件 中，法院在对行政案件进行审理的过程中事实上 已经对民事争议进行了审理，虽然民事争议的解 决要依赖于行政争议的解决，

6、然而行政争议的解 决不可能完全抛开民事争议，法院在审查行政行 为合法性的过程中不可能无视当事人之间的民 事争议，以林木确权行政案件为例，法院的判决 书查明的事实几乎完全围绕着原告与第三人（林 木产权争议的另一方当事人）之间的林木所有权 争议，原告与第三人所提供的证据主要也是以林 木所有权为中心。双方在行政诉讼过程中竭力想 要证明自己对争议林木拥有所有权， 法院在审理 过程中主要针对民事争议作出裁判， 结果却是撤 销或维持行政行为，民事争议无从解决。这种做 法既不符合诉讼程序效益原则，也可能会造成民 事诉讼判决与行政裁判相矛盾的局面。司法实践中已经有法院尝试将行政诉讼与 民事诉讼相结合，用行政附

7、带民事诉讼的方式处 理行政争议与民事争议相关联的案件， 通过这种 方式彻底解决以往行政诉讼中 官了民不了 ”的 难题。三、行政诉讼附带民事诉讼符合的条件及范 围（一）行政诉讼附带民事诉讼符合的条件1、以行政诉讼的成立为前提。如果行政诉 讼被法院裁定不予受理或判决驳回，则附带民事 诉讼也将被裁定不予受理或判决驳回。2、民事争议与行政争议具有关联性。这种关联性表现为：行政争议因民事争议而发生；或 民事争议因行政争议而发生；或行政争议夹杂着 民事争议。3、两种争议的诉讼请求之间具有关联性。 这种关联性表现为：两种性质的争议是由同一具 体行政行为引起的，且民事争议的解决有待于行 政争议的解决。4、民事

8、诉讼必须在行政诉讼过程中提起。 至于具体在什么时间提起，理论界尚未定论，有 学者认为 可以在提起行政诉讼时同时提起，也 可以在行政诉讼开始后、终结前的任何时候提 起。”也有学者认为 附带提起的民事诉讼，最 迟应在一审法庭辩论结束前提出。”（二）行政附带民事诉讼的范围行政附带民事诉讼的范围，有的国家由法院 判例加以确定，有的国家由法律加以规定。但附 带民事诉讼的范围宽窄不一，最窄的仅仅附带解 决行政行为所引起的行政机关与相对人之间的 损害赔偿，最宽的可附带解决所有与行政案件相 关的民事争议。从理论上而言，如果把两个不同 性质但又有关联的案件一并审理有利于实现诉 讼程序效益原则，有利于保障法院判决

9、的统一 性，就可以考虑采取 附带”的方式加以解决。然 而也不能无限制地拓宽行政附带民事诉讼的范 围，否则会与建立行政附带民事诉讼制度的初衷 南辕北辙。结合实践，行政附带民事诉讼应当包 括以下几种情况(1) 对行政确认行为不服提起的诉讼。所 谓行政确认，是指行政主体依法对行政行为相 对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行 甄别，给予确定、认定、证明(或否定)并予以 宣告的具体行政行为”。行政确认属于准行政行 为中的一种。行政确认行为的特点是并不直接创 设对相对人发生法律效果的权利和义务，而是对 已经形成的权利和义务加以某种形式的认可，增 强该行为的确定性。由于这种确认来源于国家授 权，所以不

10、同于民间的确认，是能够间接产生行 政法效力的行为。行政确认行为主要采取以下几 种形式：确定、认定、登记、鉴证、证明等，实 践中常见的主要有确定、鉴定、责任认定和证明 行为。其中确定主要包括颁发土地使用权证、宅 基地使用证与房屋产权证书；认定包括对解决合 同效力的确认，对交通事故责任的认定；证明包 括各种学历、学位证明及居民身份、货物原产地 证明等，鉴证包括工商行政管理机关对经济合同的鉴证，此外还有医疗事故鉴定、劳动局对工伤 事故确认等等多种形式。(2) 对行政裁决行为不服提起的诉讼。所 谓行政裁决，是指行政机关依照法律法规的授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切 相关的、与合同无关的民事

11、纠纷进行审查，并作 出裁决的行为。”在一些特殊领域，行政裁决得 到了广泛的运用，其形式包括以下几种：其一， 权属纠纷的裁决，即双方当事人因某一财产的所 有权或使用权的归属产生争议时双方当事人依 法向有关行政机关请求裁决；其二，侵权纠纷的 裁决，即一方当事人的合法权益受到他方的侵犯 产生纠纷，当事人请求行政机关予以裁决，如商 标权、专利权的侵权纠纷分别由工商行政管理部 门和专利管理机关进行裁决。其三，损害赔偿纠 纷的裁决，即一方当事人的权益受到损害后要求 侵害者给予损害赔偿所引起的纠纷，这种纠纷广 泛存在于治安管理、仪器卫生、药品管理、环境 保护等领域。由于行政裁决是由法定的行政机关依照法 律、

12、法规授权，居间裁判某一领域中与行政管理 密切相关的民事争议的一种行政行为。这种行政 行为不同于一般行政行为的特殊之处在于行政 裁决必须以民事争议的存在为前提。如果行政相 对人对行政裁决不服就会出现民事争议与行政 争议并存的局面，即行政裁决机关与行政相对人之间的行政争议以及行政相对人之间原有的民 事争议并存。行政相对人提出诉讼请求要求撤销 行政裁决，其实质是为了解决民事争议双方当事 人之间的民事争议。例如，甲、乙两村因一片耕 地的所有权发生争议，县政府依申请作出裁决确 认该耕地所有权归甲村所有，乙村对此裁决不 服，遂提起行政诉讼，认为该裁决错误，耕地应 当归自己所有。在该诉讼中乙村的根本目的不在

13、 于撤销县政府的确权决定，而是在于通过法院纠 正县政府的行政裁决，确认自己对耕地的所有 权，这类案件民事争议的解决与行政争议的解决 密不可分。如果采取行政附带民事诉讼的方式， 法院在判决撤销行政裁决之后继而对民事争议 作出判决不失为一个便捷的方法，同时也彻底解 决了民事争议。（3）存在民事侵权行为被害人的行政处罚案件。 行政诉讼中最常见的行政处罚案件， 但是并非所 有的行政处罚案件均须用行政附带民事诉讼的 方式来解决，应仅限于存在侵权行为被害人的行 政处罚案件，即因侵权行为而发生损害赔偿。损 害赔偿是指当事人之间原无法律关系之联系； 因一方之故意或过失行政不法侵害他*利（或 法益）运行时。前者

14、为侵权行为之行为人，后者 为侵权行为之被害人。行为人因其行为而加害于 被害人，因而应负赔偿之责任。”这类案件中被 采取行政处罚的公民、法人或其他组织所实施的 某一行为既违反了相关行政法律法规， 同时又构 成了民事侵权，因而既要承担行政法律责任，又 要承担民事法律责任，这两种法律责任基于同一 行为而产生，因而具有紧密的关系。实践中最常 见的是某些治安处罚案件、环境保护行政处罚案 件等。最适宜的解决办法是法院在解决行政争议 的同时附带解决民事争议。四、如何完善行政附带民事诉讼制度（一）当事人问题。行政附带民事诉讼中行 政诉讼部分当事人地位是明确的。原告为有权提 起行政诉讼的公民、法人或其他组织，被

15、告是作 出具体行政行为的行政机关。附带民事诉讼的当 事人应当为民事争议的双方主体，行政诉讼的原 告和第三人既可能是附带民事诉讼的原告， 也可 能是附带民事诉讼的被告。但行政机关不能作为 附带民事诉讼部分一方当事人，因为行政机关并 非民事争议的当事人。（二）行政附带民事诉讼的审理。1、证据问题。行政附带民事诉讼涉及到行 政法律关系和民事法律关系两种不同性质的法 律关系，行政诉讼部分或附带民事诉讼部分应当 分别适用行政诉讼法和民事诉讼法的规 定。在证据问题上，行政诉讼部分遵循行政诉 讼法所遵循的证据规则。以举证责任为例，在 行政诉讼过程中被告行政机关对具体行政行为 负有举证责任，应当提供具体行政行

16、为的证据和 所依据的规范性文件，并且在诉讼过程不得自行 向原告和证人收集证据。在附带民事诉讼部分则 实行 谁主张谁举证”的证据规则，附带民事诉讼 双方当事人各自负有举证责任提出证据以证明 自己的主张。2、调解问题。根据现行行政诉讼法的规定， 行政案件（除行政赔偿案件外）一律不适用调解， 但行政附带民事诉讼中的附带民事部分可以适用调解，因为附带民事诉讼从本质上而言属于民 事诉讼，作为民事诉讼基本原则之一的调解原则 当然适用。根据民事诉讼法第9条规定：人 民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原 则进行调解；调解不成的，应当及时判决。因此, 法院对附带民事诉讼当事人之间的民事争议在 双方自愿的前

17、提下应当依法进行调解，经调解达 成协议的，审判庭应当及时制作调解书，如果经 调解无法达成协议或者调解书在签收之前，当事 人反悔的，法院应当将附带民事诉讼部分与行政 诉讼一并审理判决。3、审理方式问题。行政附带民事诉讼的审 理一般有三种方式：其一，附带民事诉讼与行政 案件一并审判。附带民事诉讼与行政诉讼之间的 因果关系清楚、案件事实简明无异议时，人民法 院就将两种诉讼一并审理及判决，以迅速、及时 地解决争议。其二，附带民事诉讼与行政案件分 开审理，一并作出判决。这种方式下人民法院首 先对行政案件进行审理，然后在此基础上审理民 事争议、附带将其解决。其三，附带民事诉讼与 行政案件分别审理、分别判决

18、。附带民事诉讼关 系复杂、案情事实以及与行政案件的内在关联性 含混不清、一时难以查明，如果一并审理，会超 过行政诉讼的法定审理期限，影响行政案件的及 时解决。此外，如果附带民事诉讼当事人因故不 能出庭的，也应当考虑先对行政诉讼案件审判后再解决民事争议。在此情况下，人民法院应当将 两种诉讼分开审理，先审理行政案件，待行政案 件审理完结后，再由同一审判组织继续审理附带 民事诉讼，并另行作出判决，这样处理有利于人 民法院按照法定程序、集中时间和精力，准确、 谨慎地解决好两种不同性质的争议。4、审理期限问题。根据行政诉讼法的 规定，人民法院应当在立案之日起3个月内作出 第一审判决，民事诉讼法则规定适用

19、普通程 序的案件审理期限为6个月。行政附带民事诉讼 的审理期限一般应为3个月，一般在3个月之内 法院能够将案件审结，但如果附带民事诉讼部分 较为复杂或出现其他原因不能在 3个月之日审 结的，可以在行政案件审结后，由原合议庭继续 审理附带民事部分，但必须在受理附带民事诉讼 之日起3个月内审结。值得注意的是，如果附带 民事诉讼是在行政诉讼进行过程中提起的，附带 民事诉讼的审理期限应当自人民法院受理附带 民事诉讼之日起计算，而不是一律从行政诉讼立 案之日起计算。5、审判组织问题。行政诉讼法规定， 人民法院审理行政案件由审判员组成合议庭， 或 者由审判员、人民陪审员组成合议庭。行政诉讼 排除了简易程序

20、的适用。但根据民事诉讼法 的规定，对于事实清楚、权利义务关系明确、争 议不大的简单民事案件适用简易程序处理。 简易 程序可以由基层法院或基层法院的派出法庭审理。对于行政附带民事诉讼而言， 其审判组织应 当统一为合议庭，不适用简易程序。6、判决问题。在审理的第一种方式和第二 种方式下，法院对行政诉讼部分与附带民事诉讼 部分应当一并作出判决，并制作一张行政附带民 事诉讼判决书。判决书的事实部分对具体行政行 为合法性的事实和民事争议的事实应当予以叙 述；判决书的理由部分应当分别阐述行政诉讼部 分和附带民事诉讼部分的判决理由；判决主文部 分应当将行政诉讼部分与附带民事诉讼的主文 分开撰写。如果由于客观

21、原因行政诉讼部分与附带民 事诉讼部分不能一并判决的，可以分别制作判决，但是两份判决书对各自未处理的民事或行政 部分应当有所交代。如果附带民事部分是调解结案的，应当分别 制作行政诉讼判决书和附带民事诉讼调解书。（三）行政附带民事诉讼的诉讼期限问题。 根据行政诉讼法的规定，公民、法人或其他 组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道或 者应当知道作出具体行政行为之日起 3个月内 提出，法律另有规定的除外。行政机关作出具体 行政行为时，未告知诉权或者起诉期限的，根据 最高人民法院司法解释，该起诉 期限从公民、 法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起 诉期限之日起计算，但从知道或应当知道具体行 政行为

22、内容之日起最长不超过 2年；公民、法人 或其他组织不知道行政机关作出的具体行政行 为内容的，其起诉期限从知道或应当知道该具体 行政行为之日起计算，具体为涉及不动产的具体 行政行为从作出之日起不超过 20年，其他具体 行政行为以作出之日起不超过 5年。这是以行政 机关作出具体行政行为时是否告知公民、法人或 其他组织诉权或者起诉期限以及公民、 法人或其 他组织是否知道具体行政行为内容为界限， 分三 个不同层次的诉讼期限。根据民法通则的规定，向人民法院请求 保护民事权利的诉讼时效期限为 2年，对涉及身 体受到伤害要求赔偿等四种情况，诉讼时效期限 为1年；诉讼时效期间从知道或者应当知道权利 被侵害时起计算，但是从权利被侵害之日起超过 20年的，人民法院不予保护。相比较而言，行 政机关作出的具体行政行为，相对人起诉期限为 3个月，这是最短的诉讼时效；在行政机关未告 知诉权或者起诉期限时诉讼时效期限为 2年，正 好与民事诉讼中的一般时效期限相吻合。那么，在行政附带民事诉讼中应当如何确定 诉讼时效期限呢？行政附带民事诉讼中的行政 诉讼部分与附带民事诉讼部分分别适用各自的 诉讼时效期限