公共资源交易平台整合问题对策

1、公共资源交易平台整合问题对策，这一文有料 近年来，对于如何建立和管理公共资源交易平台，一直是业 界热议的焦点，各种模式可谓百花齐放，没有统一的标准规 范，直到2015年国务院办公厅下发整合建立统一的公共 资源交易平台工作方案（国办发201563号，以下简称 63号文），全国才有了统一的指导性文件，也为各地政府继 续对交易平台改革创新提供了新的依据。那么当前交易平台 存在哪些问题该如何解决？公共资源交易平台的建立，起源 于城镇化建设需要，是“自下而上”推行的产物，经过10多年的发展，当前大多数地市已经建立了自己的交易平台， 包括交易事项、场所资源、专家信息等内容基本整合完毕， 并且都有一套地方政

2、府制定的规范性文件保证正常运行，管 理模式和工作流程也已基本固化，从全国范围看，虽然63号文的标题主语突出了“整合” 一词，方案中提出了很多整 合内容，但下一步的关键工作还是对现有交易平台的层级整 合和机构改革。一、认清当前现状现有交易平台存在问题一 是管理模式不一，职责定位不清。交易平台是个自下而上的 创新产物，当初搭建时很大程度上体现了当地政府的意志， 看问题的角度不同，搭建起来的平台管理模式也不一样。如 有的地市建立交易平台同时成立了综合监管机构，并且两者 是上下级或者代管的关系，也有的看似没有综合监管机构， 但成立的交易平台除了服务功能外，又具有监管的职责。并 且这些监管权力都是地方政

3、府以规范性文件赋予的，和法律 法规有着比较明显的冲突。随着交易活动的开展，很容易和 其他法定监管机构出现职责交叉，多头管理的情形。二是监 管介入太深，责任主体不明。各招标主管部门原来各自为政 的时候，虽说是关起门来招标，但还明白出了问题是自己的 责任，推也推不出去，一旦交易项目拿到平台上公开招标， 反而会认为全部事项都委托给了交易平台，应承担的责任也 随着转移了。再加上当前不少交易平台是综合监管机构建立 的，对交易项目又是实行“步步跟踪”式的管理模式，比如 交易文件要备案审核通过才能发布，交易过程发生的问题都 依从监管部门的决定去解决，一切似乎成了监管部门通过交易平台实行替代招标，如此更加剧了

4、招标人的误解。实际上 这种管理模式，招标人的责任主体没有变化，但一定程度使 得监管机构揽上了责任，并且容易造成这样的局面，“交易项目不出问题时，这个归我管，那个需要管，一旦出了问题， 各方又都会抢着推卸责任”，结果造成责任主体的责任心普 遍不强，集体负责变成无人负责。三是成绩报导过多，问题 少有提及。平台建立初期及发展过程中，各地政府对交易平 台的宣传报导，都是鲜有负面内容，基本以成绩和特色为主， 甚至出现过“交易平台成立几年来，实现招标项目零投诉” 类似的报导，显然这是不正常的。再就是各地互相参观学习 时，都是宣传本地的交易平台的成功经验，至于运行中有哪 些问题，很少或者不会提及。这种表象在

5、一定程度上也影响 了地方政府的决策，使得各种交易平台任性的发展了很多 年。近两年，涉及交易平台的腐败案件也开始出现，比如已 落马的湖北宜昌市公共资源交易中心原主任宋红兵，合肥市 公共资源交易监督管理局督查处原处长胡道发等，都是在任 时出现的问题。虽然不能以偏概全，但从另一个角度来看， 交易平台确实已经到了必须正视和梳理职责岗位的时候了。 交易平台整合面临困难国家下发的63号文只是对公共资源交易平台的定义和职责作了统一规定，至于交易平台是独立 的还是有主管部门，以及对进入平台的交易项目如何监督管 理，都留给了各省级人民政府自己把握。从目前各省已下发 的交易平台的整合方案或指导意见来看，除了未建立

6、省级平 台的以外，各省级行政区基本都是坚持了原来的已有模式。 比如江苏省成立了省级政务办作为综合管理机构，职责是会 同有关部门加强对本地区公共资源交易工作的指导和协调， 承担公共资源交易综合管理职能，负责法律法规尚未明确监 管部门的公共资源交易事项的监管。然后各级公共资源交易 中心在政务办的领导下履行公共服务职责，负责公共资源交 易平台的建设、管理和维护，负责为公共资源交易活动提供 场所、设施和服务，收集、发布和存储各类公共资源交易信 息等。同时，两个省级政府采购中心也划转政务办管理。再 如安徽、甘肃、河北等省，对公共资源交易项目采取的也是 类似于综合监管机构加交易中心的管理模式，但也有省份如

7、 山东，并没有成立省级综合监管部门，对于进入交易平台的 交易项目的监管，仍然归属法定监管部门。综上所述，当前 公共资源交易平台的整合工作，面临的难题主要有以下两 个。一是省级交易平台的整合方案需要完善。目前已出台的 省级方案中，有一些整合方案将综合监管机构和交易平台的 运行机构（一般是公共资源交易中心）之间的关系定为隶属 或者代管，或者刻意回避了两者之间的关系，但不管怎样， 如果只是将不应该赋予交易中心的监管职能剥离出来，再次 划转给作为主管部门的综合监管机构，那么在外界看来，看 似两个单位，其实还是一体的，反而操作上又多了一道程序; 再者如何将政府采购项目纳入交易平台，特别是政府集中采 购机

8、构，合并到公共资源交易中心是采取“物理整合”-单 独挂牌，还是“化学整合”-作为单独科室？这些问题下一 步都需要彻底解决，只有省级交易平台的管理模式明确了， 才能在本行政区由上而下的进行统一整合。二是市县级交易 平台的机构改革应加快推进。交易平台是由下而上推行建立 的，甚至在同一省份，各地市建立的平台模式也不尽相同， 如何改革市县一级的交易平台，实现和省级直至国家级的平 台并轨，将是一项艰巨的工作。尤其在中国这种地方“红头 文件”效力“大于”上级文件甚至法律法规的形势下，这项 工作的难度会更大，并且一些地市的交易平台已经运行了相 当长的时间，现在再让各方转换工作思路，重新制定交易规 则，估计又

9、需要很长一段适应时间。地方政府只有敢于“破 而后立”，全面清理本地规范性文件中违法违规问题，才能 真正落实63号文的有关规定，最终实现整合方案的目标。 二、探索解决办法是否需要成立综合监管机构？目前看来， 这种将公共资源交易项目集中到一个统一的平台，或者说在 同一个大市场中进行交易的做法，包括职责定位为一个服务 机构，业界基本已达成共识，争议之处主要在于如何监管这 些交易项目。要么成立综合监管机构，要么监管权还在法定 监督部门。但如果是后者的话，可以想象当这些法定监督部 门，比如招标项目较多的建设、水利、交通等部门作为招标人时，交易平台只是提供了一个公开的服务平台，虽然改变 了以往“关起门来招

10、标”的情形，但若招标项目有问题时， 投标人的投诉渠道还是只有一个，即作为招标人的法定监督 部门，那种监管部门“既当裁判员，又当运动员”的模式并 没有改变，投诉救济渠道不畅通的问题仍然存在。所以，从 打破“同体监督”的角度看，成立综合监管机构有其必要性。 如何厘清监管机构和交易平台的关系？ 一是从法律规定上 来看。招标投标法实施条例中规定，“依法成立的招标投标交易场所不得与行政监督部门存在隶属关系，不得以营利 为目的”，“县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投 标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定”。从以上法律条款可以推出，当前很多地市成立的集中监管机构，其实 就是建设、水利、交通等这些

11、行政监督部门的综合体，显然 也是不得和招标投标交易场所有隶属关系的。再是从交易项 目办理流程上来看。如果交易平台由监管机构建立并管理， 实际上就是后者的一个下属科室，名义上是服务，实质上还 是代表着监管机构的意志，业务流程的每一步，都仍由监管 机构做出决定，回过头来当这些项目出现问题时，如果投诉 到监管机构这儿，即使真有确凿证据是招标人和代理机构的 问题，监管机构也会否定，并且还会担心承担监管不严的连 带责任，处理结果最多是将项目推倒重来，难以有人被追责，甚至交易过程中还会形成各种寻租空间。实践已经证明，依 靠行政监督部门建立服务平台进行监管市场的模式是行不 通的，就象工商局建立的市场，官方组

12、建的协会、行业协会 或者商会，都已经或者正在与上级主管部门脱钩。这样的体 制有一个根本的弊端，服务平台会习惯于依靠监管机构开展 工作，监管机构也习惯将服务平台作为其附属机构直接指 挥，时不时的贯彻一些主管部门的意图。如何明确监管机构 和交易平台的职责？对监管机构的职责分析当前很多情 况下，监管职责走入一个误区。其防范作用被过度放大了， 不少人存有这样一种惯性思维，对于事后出现的问题都是由 果推因，总认为只要有监管的介入，并且监管到位了，就可 以提前避免。其实这只是一种理想化的想法，尤其是专业性 很强的公共资源交易项目，事后出问题的，往往都是交易文 件中带有排他性的技术条款和投标人场下达成的联盟

13、行为， 监管人员难以有相应的能力和精力可以提前发现。但即便如 此，不少监管部门又有能监管多少算多少的思想，看的懂容 易管的内容进行管，专业技术性强的部分就不管，人为的将 整体的交易活动割裂开来。实践中这种监管方式使得监管部 门经常陷入被动，小问题可能提前发现纠正了，但其他专业 性问题依然存在，事后再通过其他渠道发现了，由于监管部 门全程都参与了交易活动，就会有监管不严的连带责任，以 致于难以对责任主体进行追责。实际上，不论是法定监督部 门，还是综合监管机构，其基本的职责应是对不论在任何时 候发现的问题，依法依规进行查处。这些问题的线索来源主 要有三类，一是对备案的交易文件进行审查，二是在依职权

14、 检查的时候发现的违法行为，三是社会各界的投诉举报。具 体来讲，监管机构应加强事中、事后的监管力度，灵活运用 多种监督方式，加强和提高招标人和代理机构的责任心和专 业技术能力。比如对公告期质疑较多的交易文件，可组织专 家进行论证，一旦发现问题则立即叫停该项目并责令限期改 正，或者不定期对近段时期重要的交易项目的信息资料进行 审查，并向有关责任人书面出具审查报告和处理意见书。落 实主体责任最有效的方法是“问责”，不论在什么时候发现 的问题，都应视情节轻重进行相应的处理，而不是简单的纠 错改错，违法违规者的成本太低，是造成当前招标采购人和 代理机构不断重复同类错误的根本原因。对交易平台的职 责分析当前形势下，交易平台主要是指各地的公共资源交易 中心。作为交易平台的运营机构，目前的职责主要是提供各 类服务。一是安排场所和发布信息。交易平台不仅包括有形 场所，还包括建立的电子网站，相当于监管部门指定的发布 媒介。安排场所和发布信息两项工作是连续的，交易信息发 布前，交易中心应落实好监管部门制定的发布规则，检查招 标人或其委托的招标代理机构是否具备项目批准文件，并经 双方确认无误后在规定的时间内发布。