广州律师陈琦法律实务文选之六：《行政诉讼法修正案》的六大突破

1、广州律师陈琦法律实务文选之 六：行政诉讼法修正案的六 大突破广州律师陈琦法律实务文选之六： 行政诉讼法修正案的六大突破( 2014.11.01)行政诉讼法修正案历经三次审议，三次修改，于 2014年 11 月 1日由人大常委会会议表决通过， 将于 2015年 5月 1日生效实施。 行政诉讼法的条文经过此次修正案后将扩充到 102 条，而现行行政诉 讼法不过才 75 条，加上对原条文的修改，行政诉讼法 的变化可谓 是“脱胎换骨”。 我们在行政诉讼法修正案 带来的诸多变化中梳 理出行政诉讼法修改的六大突破。一、对行政诉讼争议解决功能的强调和保障行政诉讼法修正案 对行政诉讼的功能进行了重新的定位，

2、甚 至可以戏称之为 “拨乱反正”。行政诉讼法修正案 特别强调了通过 行政诉讼解决行政争议的功能， 并为该功能的实现进行了立法上的保 障。首先，行政诉讼法修正案通过修改第一条对立法目的进行了 修改。一是将“正确”改成“公正”， 意味着不强调行政诉讼不需要 彻底查清客观事实再进行判断， 只需要做到法律意义上的“公正”即 可；二是增加了“解决行政争议” ，这强调了行政诉讼的任务在于解 决行政争议， 明确了行政诉讼的任务； 三是删掉了“维护”字眼， 表 明行政诉讼的基本立场是以第三方的角度对行政机关进行监督， 使行 TX/FficPLAWFIRM广强律师事务所 精益求精

3、铸造经典广州市天河路45号天伦大厦23层 邮编:510600Add:23/F,Talent Center,45 Tianhe Road,Guangzhou,510600,P,R,chinaTel: 020-3781 2500 Fax: 020-3781 2036政诉讼彻底转变成行政相对人寻求司法救济的途径其次，行政诉讼法修正案修改了受案范围，使行政诉讼的受 案范围不再局限于“具体行政行为”，从而使过去同样会侵犯公民权 利却不可诉的抽象行政行为变成了行政诉讼可审查的对象，大大地扩 大了司法权对行政权力的监督，也使民众的权利能够得到更全面、更充分的救济。再次，增加了相应条文要求人民法院必须保障公民

4、、法人和社会组织的起诉权利，使法院必须认真审慎对待的起诉，不再能随便拒绝 立案。结合十八届四中全会作出的 中共中央关于全国推进依法治国 若干重大问题的决定提出“改革法院案件受理制度，变立案审查制 为立案登记制；对人民法院依法应当受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”，可以发现行政诉讼法修正案对公民 诉权的高度关注，希望能够破解过往行政诉讼立案难的问题。二、修改行政诉讼的被告以保证行政行为能够得到 全面的审查行政诉讼法规定行政复议决定维持原具体行政行为的由作出 原具体行政行为的行政机关作被告，而目前行政复议往往流于形式， 行政复议机关不愿意改变原具体行政行为一方面是不想让下级行政机

5、关难看，另一方面也是避免成为行政诉讼的被告。 这种心态下作出 的行政复议决定往往错漏百出。例如我们代理过的一起行政诉讼， 行 政复议机关竟然能遗漏几名行政复议申请人， 但犯下如此严重程序错 误，无视行政相对人权利的行政复议机关却不是被告，实在让人啼笑皆非。行政诉讼法修正案为了使行政复议能够起到实效，规定“经 复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行 政机关和复议机关是共同被告”，从而使复议机关必须认真审查原具 体行政行为的合理性与合法性，如果不能做到有理有据地维持原具体 行政行为，自己同样要承担行政诉讼败诉的风险。 另外，当维持原具 体行政行为的复议机关作为共同被告被诉至法

6、院后， 其作出的行政复 议行为同样是法院审查的范围。也就是说，像我们遇到的行政复议程 序严重违法的情况将不再面临无法救济的窘境了。三、探索建立跨行政区域管辖制度以保证行政诉讼的公正行政诉讼过去被人诟病的地方在于绝对的地域管辖制度使行政 诉讼的司法权难免受到行政权的干预，尤其是在人民法院的财政收支 需要通过政府财政部门划拨的情况下人民法院更难做到客观中立地 处理行政诉讼案件。行政诉讼的被告不乏省部级的政府部门，比进行 案件一审的基层法院、中级法院级别更高，这些情况也影响了最终判 决的作出。行政诉讼法修正案规定：“高级人民法院可以确定若干基层 人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”，这意味着行政诉

7、讼成为 我国探索建立跨行政区域管辖制度的“先行者”，与中共中央关于 全国推进依法治国若干重大问题的决定要求避免领导干部干预司法 活动的精神相切合。行政诉讼法修正案生效实施后，行政诉讼方 面在跨行政区域管辖取得的经验将成为今后 民事诉讼法和刑事 诉讼法修改的借鉴。四、加强行政诉讼对行政机关的约束力过去民众与行政机关产生行政争议后往往不愿求诸于司法诉讼， 形成“信访不信法”的尴尬局面，造成如此现象的原因在于民众上访 找到的是直接领导行政机关的“上级”，其“批示”对行政机关更有 威慑力，而法院不过是“平级”甚至是“下级”另一方面则因为行政 诉讼法对行政机关不自觉遵守判决没有太多追究相关人员法律责任

8、的武器。这使得行政诉讼变成“无牙的纸老虎”，使行政诉讼即使胜 诉也难以实际执行。行政诉讼法修正案针对上述情况有两大修改措施:一是新增的第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭 应诉”，设定了行政机关负责人出庭应诉的法律义务，避免过往行政诉讼中“告官不见官”的怪现象再次发生。二是在新增追究被告违反行政诉讼义务法律责任的规定。行政诉讼法修正案规定，“被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以根据情节轻重，予以训诫、 责令具结悔过或者处一万元以下的罚款、十五日以下的拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，另外亦规定“行政机关拒绝履行判决、 裁定、调解书的，第一审人

9、民法院可以将行政机关拒绝履行的情况予 以公告，造成恶劣社会影响的，可以对该行政机关直接负责的主管人 员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。这些规定都使得行政机关的相关负责人必须认真对待行 政诉讼，否则其个人将直接承担相应的法律责任，能够有效地克服过去行政机关人员“责任为公”的错误心态，保证行政诉讼的审理和裁 决执行能够依法进行。五、完善行政诉讼的证据规则由于原行政诉讼法规定在1989年，其间近25年时间没有进行立 法上的修改，其对证据种类的规定远不能满足司法实践的需要。 虽然 最咼院分别于2000年、2002年出台关于执行中华人民共和国行 政诉讼法若干问题的解

10、释（简称为行政诉讼法解释）以及关 于行政诉讼证据若干问题的规定（简称为证据规定），但这些司 法解释距离现在也已经有十余年，更何况解释本身就存在许多难以解 决司法实践的问题。因此，行政诉讼法修正案对行政诉讼的证据 制度进行修改是意料之内的重点。行政诉讼法修正案吸取了证据规定中合理的内容，使之从司法解释成为立法，同时根据司法实践的需要新增了许多内容， 新 行政诉讼法证据制度由此变得更加细化以及有可操作性。 行政 诉讼法修正案对证据制度的修改主要包括几个方面：一是举证责任与举证期限规定的完善，包括允许被告补充证据的 规定、原告举证不成不免除被告的举证责任、 原告举证责任的分配等。二是对补充证据和调取

11、证据制度的细化。 原行政诉讼法仅有一条 文概括地规定了人民法院有要求补充证据或者调取证据的权力，缺乏可操作性。行政诉讼法修正案根据证据规定的内容，对补充 证据和调取证据的具体条件、方式等问题进行了细化，使证据的补充 与调取有“法”可依。三是建立证据质证和审查制度，通过规定“证据应当在法庭上出 示，并由当事人互相质证”使证据真实性、合法性和关联性的认定过 程，同时规定“对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由”要求法 院在作出判决时充分说明，保证行政诉讼能够做到有理息讼而不是无 理偏帮，使司法成为能够真实解决行政争议而不是形式主义的“把 戏”。六、使裁判结果更符合现实原行政诉讼法在第五十四条规定了

12、行政诉讼的裁判结果可以有 判决维持、判决撤销或部分撤销并可以要求被告重新作出具体行政行 为、判决在一定期限内履行作为义务以及判决变更共四种裁判结果， 但是这四种裁判结果并不能完全适应司法实践的需要。例如某行政处罚行为因程序违法而无效，相对人向人民法院提起 行政诉讼，法院因为不能判决维持、一定期限内履行作为义务或变更， 而只能判决撤销，但既然该行政处罚行为因程序违法而从未生效，又 何来撤销之说？因此行政诉讼法解释特别增加了确认具体行政行 为违法或者无效的判决、驳回诉讼请求的判决。行政诉讼法修正案吸取了行政诉讼法解释的内容，规定行政诉讼可以根据实际情况作出驳回诉讼请求、 撤销或者部分撤销并可以判决被告重新作出行政行为、被告在一定期限内履行作为义务、 确认行政行为违法或无效、变更行政行为等五种判决，便行政诉讼的 裁判结果能够满足司法实践的需要。本文