教育均衡发展需要体制创新0001

1、 教育均衡发展需要体制创新 国家教育发展研究中心 杨银付 如果说教育公平可以分为入学机会的公平、教育资源配置的公平和教育质量的公平三个层 次、三个维度的话，我国现在正处于从入学机会公平向教育资源配置公平的发展过程中。 在教育资源的均衡配置中，布局调整和办学条件的均衡是基础，教师资源的均衡是关键， 生源的均衡则是突破。 义务教育不仅是社会发展的助推器，而且应该是社会发展的均衡器 教育是一项战略性的产业。 教育使人成为人， 教育通过人的发展而实现社会发展。 它是社会 发展的助推器，是促进经济、科技和社会全面进步的基本动力。对于一个人来说，对于一个国家 来说，对于整个全球来说，教育都是一项战略性的投

2、资。 另一方面，教育又是一项崇高的事业，义务教育尤其如此。它不仅是社会发展的助推器， 而 且应该是社会发展的均衡器，应该是促进社会公平、改变社会分层、建设和谐社会的重要手段。 如果说可持续发展就是要求做到上一代人的发展不能给下一代人的发展造成障碍， 那么教育就是 要进一步做到上一代人的不发展不给下一代人的发展造成障碍。 人人都有权利接受应 这也就是要求全民教育， 要求面向全民的高质量的教育和公平的教育 是富人，他在东部还是西部，他在城市还是乡村 有的教育， 使他在原有的基础上有所发展， 在天赋允许的范围内充分发展， 而不因为他是穷人还 义务教育和非义务教育具有共同的属性， 也具有不同的特性。

3、这种不同的特性表现在非义务 教育是竞争性的， 而义务教育是非竞争性的。 国家立法下的义务教育应该保障其在一定标准下的 资源充分性和公平拥有性。 整体来讲， 义务教育不是英才教育而是国民教育， 不是淘汰性教育而 是普及性教育， 不是选择性教育而是发展性教育， 不是竞争性教育而是保障性教育。 由于这一点， 从实际出发，非义务教育阶段，可以提 “和谐发展 ”；而义务教育阶段，应该坚持 “均衡发展 ”。 我国正处于从入学机会公平向教育资源配置公平的发展过程中 义务教育应该均衡发展。 但由于我国地区之间经济社会的不平衡和长期以来城乡二元结构的 影响，以及其他多种原因，目前在义务教育的资源配置（师资质量、

4、生源质量、经费投入等 ）和质 量水平 （教育教学质量 ）等方面存在着巨大的地区差异和城乡差别，校与校之间的发展也很不平 衡。如果说教育公平可以分为入学机会的公平、 教育资源配置的公平和教育质量的公平三个层次、 三个维度的话，我国现在正处于从入学机会公平向教育资源配置公平的发展过程中。 多年来， 为了确保我国义务教育的基本普及， 中央和地方各级政府采取多种有力措施， 向弱 势地区和弱势人群倾斜。 普及九年义务教育的难点在贫困地区、 贫困农村和贫困家庭， 因此也成 为政府努力的重点。 “九五 ”和“十五 ”期间，为促进中西部地区普及九年义务教育，国家实施第一 期和第二期 “贫困地区义务教育工程 ”

5、，中央财政分别投入 39 亿元和 50 亿元，加上地方配套资金， 有力地促进了贫困地区和少数民族地区义务教育的普及。 目前中央财政又分 4 年投入 100 亿元用 于西部地区 “农村寄宿制学校建设工程 ”，大力实施国家西部地区 “两基 ”攻坚计划。 针对义务教育阶段的不均衡和薄弱环节， 国家采取有力措施， 巩固普及成果。 要求各地继续 组织实施 “东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程”、 “大中城市学校对口支援本省 （自治 区、直辖市 ）贫困地区学校工程 ”和对西部地区 “两基 ”攻坚县教育对口支援工作。要求把农村初中 义务教育作为普及九年义务教育巩固提高的重点， 采取措施切实降低农村初中

6、辍学率。 将残疾儿 童少年的义务教育作为普及九年义务教育巩固提高工作的重要任务。 重视解决流动人口子女接受 义务教育问题， 以流入地区政府管理为主， 以全日制公办中小学为主， 依法保障流动人口子女接 受义务教育的权利。继续抓好农村女童教育。为保障贫困家庭儿童接受义务教育，免课本费、 免 杂费、补助贫困住宿生生活费的 “两免一补 ”政策惠及 3500 万以上贫困学生。 以上措施，极大地促进了我国义务教育的发展。但是进一步的均衡发展必须进行体制创新。 关于义务教育的管理体制和投入体制 2001 年以来明确的 “国务院领导下、地方政府负责，分级管理、以县为主 ”的管理体制促进 了我国农村义务教育的发

7、展，但应该得到进一步完善和发展。我国正在建设社会主义法治国家。 在一个现代法治国家， 哪一级的立法机构通过法律， 那么那一级的政府应该对这个法律的实施负 总责。例如，在我国，全国人大 1986 年通过了中华人民共和国义务教育法 ，那么中央人民政 府就应该对这项法律的实施负总责， 而地方各级人民政府都不能违背此项法律。当然， 地方各级 人民政府可以在本区域内提出更高的要求， 例如有的东部省份提出普及教育的水平应该进一步提 高，但假如他们通过立法提高普及水平，同级的政府同样对这个区域性法律法规的实施负总责。 如果没有这样一个法理基础，你就很难理解 “管理以县为主， 投入分级负担 ”，虽然我们赞成这

8、样 一种精神， 但听起来却违背了事权与财权相统一的原则。 而在我们前面的法理基础下， 我们就能 够理解 “以县为主 ”的真正含义，也容易理解事财统一的原则。这就是： “以县为主 ”实际上是县级 政府受中央政府委托管理本区域内的义务教育。 按照事责与财责相统一、 事权与财权相统一的原 则，中央和地方各级政府都负有发展义务教育的财政责任， 这也就包括根据国家分税制度安排的 中央和地方各级财政， 这也就是向 “分级负担型 ”义务教育投入体制的重大转变。 但强调提供公共 服务的中央政府对九年义务教育负总责， 明确中央政府发展义务教育的财政责任， 进一步意味着 中央政府应当确保按照国家义务教育办学基本标

9、准最终补足经费。 而鉴于今天我国区域之间、 城 乡之间经济社会发展的巨大不平衡性和差异性，强调这一点就更具有现实意义。 在教育资源的均衡配置中，布局调整和办学条件的均衡是基础，教师资源（可以说是最重要 的 “办学条件 ”的）均衡是关键，生源的均衡则是突破。在明确了义务教育的管理体制和投入体制 的大原则后，针对我们现在的体制状况，我们所需要做的具体体制创新和工作包括： 办学条件的均衡 要改革城乡学校教育经费拨款方式， 均衡拨付城乡义务教育生均经费， 促进办学条件的均衡 化。由于改革需要逐步推进，均衡发展可以率先在县域然后在省域取得突破。 目前北京、上海已 在进行这项改革。 教师资源的均衡 教师是

10、学校的第一资源，择校主要是择师。要使学生不流动，首先教师要流动。要合理、良 性流动，走向教师资源配置的均衡化。需要进一步完善教师工资制度，促进教师工资的规范化， 缩小校与校之间教师工资差距。在法国等不少国家，教师作为国家公务员，同级同类教师都拿一 样的中央财政工资。而目前我国中小学教师工资制度存在着一定程度上的体制性缺陷，工资构成 中过分依赖学校补贴， 而缺陷就在于部分收费进入分配，成为单位补贴而进入工资总构成。这种 状况必须按照阳光工资”的政策要求而得到有效的改变。目前浙江一些地市和广州市等地方已开 始进行此项改革。当然，在教师工资制度上，首先要执行统一的国家规定的工资标准，目前一些 地方仍

11、在执行不同的工资标准。 有的同志指岀，仅仅教师工资制度的改革还不足以促进教师资源的良性流动和均衡化。的确 如此，如果地区之间、城乡之间经济、社会发展差距过大，弱势地区教师的配置就可能存在问题， 艰苦地区合格教师派不进去，或者派进去又发生流失。为此，更为基础性的，建议借鉴日本、韩 国及欧洲许多国家的经验，考虑对中小学教师实行教育公务员或参照公务员的管理。这样就可以 依法对教师实行旨在均衡的合理调配。这也就可以依法建立和有效实施教师轮换制度和城镇教师 乡村服务期制度。 在目前教师公务员法律地位尚未明确的情况下，我们也不能无所作为或消极等待，还要做我 们能做的事。例如，在不同学校教师岗位的设置上，一

12、定要科学和公平设岗”，甚至对农村贫困 地区和薄弱学校有所倾斜。为了避免教师流失，教师管理要从身份管理”向岗位管理”转变。为 了避免弱势地区、弱势学校优秀教师的流失，建议可考虑依法建立类似体育人才流动的转会制”, 以利流失学校培养新的优秀教师。还要开展学校结对子、教师手拉手等互助活动并建立相应的评 价标准、评价体系。 生源的均衡 为了促进义务教育阶段生源的均衡化，需要进一步改革高中阶段招生制度。一些地方已在做 的将重点高中招生名额分配到初中校的做法，具有重要的积极意义。一方面，校与校之间的应试 竞争将弱化，有助于初中校全面实施素质教育；另一方面，如果较为平等地分配重点高中招生名 额，愿意留在条件

13、较差的初中校学习的学生实际上将有更高的机会考入重点高中，而这项政策如 果得到长期执行， 必将引导初中校生源流向，逐步遏止义务教育阶段的择校倾向，改善薄弱初中 校生源质量，最终有利于促进义务教育阶段的均衡发展，学生择校也逐步择无可择” 这样一种招生制度改革并不影响高中教育的质量。高中阶段教育具有不同于义务教育阶段教 育的属性，但从世界范围来看，整个中等教育的性质正在发生变化，即从被视为高等教育的预 备”到被视为 初等教育的延伸”而即使从高中精英教育的角度或国家有关人才战略看，将重点 高中招生名额分配到初中校，对这些高中并无太大影响，各初中校名列前茅的人才仍然集中在这 些高中校。 以共享促均衡 为了促进义务教育的均衡发展和教育质量的提高，教育资源共享制度还需要进一步发育。以 劳动技术教育为例， 如果校校分割，学校将无力配备一些大型劳动技术教育设施，而即或个别学 校有能力配备，利用率也不高。教育资源的整合和共享将改善这一状况，这也是另一种意义上的 办学条件均衡化。 而充分发挥现代远程教育的重要作用， 促进