低碳城市发展规划的功能定位与内容解析

1、低碳城市发展规划的 功能定位与内容解析庄贵阳 李红玉 朱守先中国大陆的低碳经济理论和实践，一直共同“成长”，共同进步。虽然很多城市提出了建设低碳城市的构想，但总体上具有自发性、零散性和尝试性的特点，“学中干，干中学”，尚未形成统一的体系。国家发改委明确要求五省八市低碳经济试点地区编制低碳发展规划、制定支持低碳绿色发展的配套政策、加快建立以低碳排放为特征的产业体系、建立温室气体排放数据统计和管理体系以及积极倡导低碳绿色生活方式和消费模式，成为低碳实践体系化过程中重要的一步。作为一个新生事物，中国大陆以低碳为导向城市规划研究刚刚开始，还未形成有效系统的低碳城市规划理论体系和方法。本文是作者对吉林市

2、、广元市、深圳市等城市低碳发展规划或路线图研究的经验总结，希望能够推动大陆低碳城市建设的理论研究与实践探索。一、低碳城市发展规划的功能定位低碳城市建设要求对城市建设和碳排放进行有效的规划和管理。只有对低碳城市发展规划进行深入研究，构建其理论基础，明确低碳城市内涵、定位及其评价指标体系，才能真正将低碳理念落到城市的规划建设实际中。当前，低碳城市建设实践迫切需要相关理论进行指导，并逐渐系统化。城市规划应该承担起建设低碳城市的重要角色。低碳城市发展规划是在特定经济社会发展状况下低碳理念及技术与城市空间规划和城市发展规划相结合，对城市进行空间和发展时序的制度性安排。编制城市低碳发展规划，可以有效发挥规

3、划的综合引导作用，通过明确城市低碳发展目标，识别确定低碳发展任务，提出具体保障措施，探索城市低碳发展模式。大陆现行的城市规划体系由三部分构成，其一是城市空间形态规划，是对城市空间资源利用的制度化安排，具有法律效应，在空间安排之前，对城市性质和经济社会主要特征有概要性规定；其二是城市经济社会发展规划，是对城市经济社会功能定位与目标、经济发展模式、产业结构和规模、人口与劳动力、城市公共服务、城市生态建设与环境保护等方面进行整体的发展规划，主要是时序性和目标指向的而非空间性；其三是城乡土地利用规划，是对城市市域土地利用的制度性安排，从用地角度合理配置农业、工业、城市建设、生态保护等方面的土地利用结构

4、，是指标性和空间性的结合。虽然供地也具有时序性，但非目标性，土地利用规划具有法律效应。以上三项规划的共同特点都是从不同角度对城市的整体建设发展进行规划，是多目标指向或非目标指向的。而低碳城市发展规划是从低碳化目标出发来规划城市的发展建设，因此是单目标指向的，其规划的重点更多在于城市社会经济的低碳化发展。由于城市空间安排和土地利用指标的配置对城市低碳发展具有重要影响，因此，低碳城市发展规划应该在低碳经济社会发展规划基础上，对城市空间规划和城乡土地利用规划给出方向性的规定。二、低碳城市发展规划的研究基础制定低碳城市发展规划与制定其他类型的规划程序基本相似，首先要进行前期基础性工作，通过对城市低碳发

5、展现状水平进行客观评估，分析现阶段城市低碳发展所具有优势、劣势，所面临的内外部发展机遇和挑战。与其他经济社会发展规划不同，低碳城市发展规划强调碳排放约束下城市的可持续发展。因此，编制低碳城市发展规划的基础是掌握城市能源及碳排放的基本情况。1、城市温室气体排放清单。低碳城市建设的前提是清晰、准确地掌握城市各个领域的温室气体排放情况。通过研究城市温室气体排放清单和排放水平，可以清晰地掌握城市温室气体排放结构和成分，辨识温室气体排放量和其排放特征，准确掌握城市能源利用中的低效和不足，发现节能和碳减排空间。温室气体清单是城市减排可测量、可报告和可核查的先决条件。只有基于全面、详尽的温室气体清单，分析不

6、同行业、不同领域的减排潜力和成本，才能提出针对性强、操作性强的减排方案。能源统计数据基础薄弱导致城市不能准确掌握碳排放的分布和趋势。这也是国家发改委要求试点城市建立温室气体排放数据统计和管理体系的原因。对于城市来说，不仅要建立碳排放清单，而且要开展城市温室气体排放的长时序研究。基于它可以更为直观地分析排放变化趋势，评估减排效果，并出台针对性较强的政策和措施。2、城市低碳发展现状评估。对城市低碳发展现状评估，是在现有和预期的碳排放约束下，对城市间碳生产力、消费模式、技术水平和资源禀赋及低碳努力程度等进行比较分析。根据中国社会科学院对低碳经济所做的定义，低碳经济是一种经济形态，具有低碳排放、高碳生

7、产力和阶段性特征。衡量一个经济体向低碳经济转型的基础要考虑发展阶段、资源禀赋、技术水平和消费模式四个因素，并根据以上认识，从低碳产出、低碳消费、低碳资源和低碳政策四个层面构建低碳经济（城市）综合评价指标体系。纵观中国社会科学院低碳城市评价指标体系，核心的评价指标主要包括碳生产力、人均碳排放、单位产品能耗或单位产值能耗、非化石能源占一次能源消费的比重、碳能源强度（单位能源消费的碳排放因子）以及森林覆盖率等。这些宏观碳指标，与当前应对气候变化和节能减排目标吻合，能够使城市在落实国家低碳经济总体目标时，达到“三可”的要求。对城市低碳发展现状的评估，能够帮助地方政府正确认识自身现状，找出优势和劣势，明

8、确所面临的机遇和挑战，进而结合各个城市区位优势和功能定位，选择符合自身发展特点的低碳发展模式和要点，进而制定有针对性可实施的低碳城市发展规划。三、低碳城市发展规划的情景分析城市低碳情景分析的目的是通过分析未来城市发展的多种可能模式，探索城市为实现低碳（碳排放量减少或排放增速变缓）目标所可能遵循的发展模式和路径，从中分析能够促进城市向低碳方向转变的各种技术、政策、措施的合理选择。1、低碳城市情景分析的焦点内容。在低碳城市情景研究中，需要设计多种情景来进行对比分析，不同的情景反映的是其中核心要素的差异和变化。常见的是先设定一种情景为基准情景（BAU），再设定另外的情景为低碳情景，以反映不同的碳排放

9、目标或在减碳方面进行的努力。前者希望能够描述的是城市在沿袭历史趋势或按照当前已有努力发展下去的一种可能状态，它也往往会被看作是一种在控制碳排放方面努力程度相对较低的一种情景，以期为进一步的比较分析奠定基础。后者描述的是城市为实现低碳目标或在采取减碳措施下未来的一种发展状态，反映其在低碳方面付出更多努力并取得相应效果的情景。完成情景的设计之后，就是对情景的内容进行量化的分析和评价，也就是如何将各种核心要素和驱动因子以量化的形式体现在不同的情景当中，并通过对这些量化信息的综合，分析得到未来不同情景的能源消费及碳排放等方面的发展变化，进而设定规划期（可分为近期、中期、远期）的低碳发展目标。低碳情景分

10、析的焦点问题是寻找控制和减缓城市温室气体排放的增长速度和排放量的途径和方法。通过对不同情景的温室气体排放进行比较，可以分析得出其中能够促进温室气体减排的各种技术和措施选择，再进行综合后就可以形成对城市实现低碳的路径和模式的初步判断。2、情景分析结果的政策解读。情景分析的最后一步是将情景分析的结果转化为制定城市低碳发展战略和规划可吸收的内容。除了设定一个综合的、量化的低碳发展目标之外，还需要进一步研究能够促进低碳发展模式的政策和市场支持措施，如法律法规、经济激励政策、技术鼓励措施等等，据此为城市发展低碳提出相应的政策建议。（1）情景分析结果为制定城市规划提供了多项方案选择，这些方案中不仅包括了规

11、划所需要的各种内容以及这些内容的综合效果分析，更为规划的制定提供了数量上的支撑。（2）低碳是未来影响城市能源消费最核心的要素之一。通过情景分析结果，不仅为城市制定能源发展战略提出了合理的目标和路径，更重要的是明确了城市能源发展战略中的重点领域、产业、项目、技术等。（3）通过低碳情景分析，一方面，可以明确各种法令法规等指令性措施所带来的效果，为进一步完善已有的法令法规提供量化依据；另一方面，基于对不同情景的政策需求分析，能够为制定和出台新的法令法规提供思路和理论支持。（4）通过情景分析，可以明确发展低碳经济所需要的经济投入和支持力度，并据此制定相应的经济激励政策。而且，通过情景分析，还能够对某些

12、基于市场的低碳激励措施（如碳税、碳排放交易）的实施效果进行分析，从而为这些政策措施的制定和设计提供很好的依据。四、低碳城市发展规划的重点任务低碳城市发展规划虽然是战略性规划，但也要求具有很强的可操作性和实用性。从国家和地方应对气候变化方案以及各地低碳城市建设实践来看，低碳城市发展规划的重点任务包括产业低碳化、能源供应低碳化，空间布局及基础设施的低碳化、低碳生态系统和增强碳汇、构建低碳社会消费模式等。1、产业结构的低碳化。产业结构是决定经济增长方式的重要因素，是衡量经济发展水平和体现国民经济整体素质的重要标志，也是影响能源需求的重要因子。从产业结构来说，工业的能源消费强度大，而服务业的能源消费强

13、度相对较低；从工业结构来说，重化工业的能源消费强度大，而轻工业的能源消费强度相对较低。目前中国大陆工业碳排放量占总排放量的70%以上，因此，降低工业碳排放强度成为目前经济低碳化的重点。从产业碳排放强度指标来看，高耗能行业的排放强度较高，以钢铁、有色、石化、电力等工业为主的高耗能产业是碳排放最为集中的产业，六大高耗能产业单位产值的碳排放强度是全部工业产业碳排放强度的两倍多。研究指出，要实现产业低碳化，不能仅对供给链条上碳排放量大的产业进行控制，限制高耗能产业的发展，更重要的是还要提升全部产业的总体技术水平。因此，推动产业低碳化，要通过做小分子（即降低碳排放）和做大分母（即提高附加值）的方式推动经

14、济低碳化。一方面，加大力度限制高耗能产业过快增长，降低碳排放总量；另一方面，推动生产方式创新，以循环经济、资源节约型经济改造传统产业，培育新型产业、高新技术，提升产业链技术水平和在国际分工中的地位，提高附加值，做大分母。2、能源供应的低碳化。首先是化石能源内部结构的优化，用天然气替代煤炭。传统化石能源中，相同热值的天然气燃烧的二氧化碳排放量大约比石油低25%，比煤炭低40%。其次是发展核电。据国际能源署的分析，要实现全球减排的长期目标，核能装机容量需要由2007年的3.7亿千瓦增加到2020年的5亿千瓦和2030年的7亿千瓦。最后是大力发展太阳能、风能、生物质能、水能等清洁的新能源和可再生能源

15、，逐步提高其在能源消费结构中的比重。“十二五”规划提出单位GDP能耗降低16%，碳强度降低17%，非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%。为了实现上述目标，优化能源的生产和消费结构，提高能源利用效率，加快开发利用可再生能源，逐渐构筑稳定、清洁、经济、安全的能源供应体系，是今后大陆低碳城市建设的重要任务。虽然各地的资源禀赋不同，发展水平和技术条件也不同，但能源供给的低碳化是必然选择和发展趋势。3、低碳化城市基础设施及空间布局。由于城市规划和建设具有刚性特征，各种基础设施等一旦建成，在短期内很难改变，存在一定的“锁定效应”。因此，需预先做好城市基础设施的总体规划，保证城市基础设施设计的低碳化。

16、实现城市交通的低碳发展，首先在于营造安全、舒适、健康的出行环境，以及通过城市规划实现目的地短距离可达性。再次，实施公共交通走廊式发展，通过提供舒适、方便、安全、快捷、准时的公共交通服务，逐步提高公交出行比例。最后，通过提倡车辆共享和合乘（需进行法规制度方面的创新）、发展清洁技术车辆、鼓励使用小排量机动车、应用智能交通系统等，提高交通效率，减少交通排放。建筑的低碳发展首先应该逐步提高新建建筑的能效标准，并加强监管确保标准的实施。其次，通过节能改造提高既有建筑的能效状况，尤其是北方采暖地区住宅和大型公共建筑。再次，加强可再生能源在建筑中的应用，特别是在城市层面的综合推广。最后，延长建筑使用寿命，减

17、少“大拆大建”。构建低碳化的城市空间布局，要大力推动实现土地利用功能的复合化，提高土地利用率。优先发展非土地依赖性产业，降低交通、工业用地比重，提高居住、生态用地比重。在城市建设中推行“低冲击”开发模式，依托而非改造原有自然本地地貌、水文、植被条件。空间布局采取分散组团格局，适度配置各地块、各组团的人口规模，避免人口密度过大造成的资源环境压力。4、低碳生态系统与碳汇建设。通过植树造林方式固定二氧化碳，其成本要远远低于工业活动减排的成本。在各地低碳城市建设中都强调多渠道加大对林业及生态系统的投入力度，大力发展碳汇林业，促进低碳城市建设。然而，园林、绿化、森林体系的建设和维护需要投入，包括肥料、水

18、分，病虫害管理等，因此，需要考虑投入产出情况。增加城市碳汇，一是要充分考虑植物生长水平，提高植物的蓄积量；二是提高绿地系统或林地系统的多样性和复杂性，完善其自运行、自维护的功能，要求在生态保护与建设规划方面，重视非工程手段，维护和引导自然林地正向演替，人工生态系统与自然生态系统互惠共生。5、低碳社会消费模式。政府要率先垂范，积极为低碳生活方式提供硬件和软件方面的支持，如提高公共交通的便捷舒适可达性，改善空气质量等可促进绿色出行。在城市基础设施建设和城市管理方面应鼓励公众参与，并运用经济杠杆、营造舆论等方式，切实在提高生活水平的同时，实现低碳。企业是推动低碳消费的中枢。企业要加强技术创新，改进生

19、产方式，生产低能耗的产品，并争取不让价格成为低碳消费的“拦路虎”，争做低碳经济的引领者。这需要企业具有减排的社会责任意识并投入资金和人力资源，通过技术创新降低企业单位能源消费量的碳排放量，最终实现企业生产消费过程中能源结构趋向多元化和产业结构升级。公众是低碳生活的实践者。随着物质生活条件的改善和收入水平的提高，人们的消费欲望不断增强，开始追求大住宅、小汽车，推升了城市的能源需求。为实现城市的低碳发展，人们要改变以往高消费、高浪费的生活方式。城市必须鼓励和引导民众消费低碳产品，提倡低碳出行，在日常生活中厉行节约，来降低城市的能源需求和实现城市的低碳发展。五、低碳城市发展规划的批准实施低碳城市发展

20、规划尚属新鲜事物，所以如何审批还没有明确的规定。从各城市的情况看，这项工作主要由该城市低碳办公室根据政府的授权或者国内外的智力资金援助组织编制。低碳城市发展规划编制完成之后，由组织管理部门提交政府各职能部门进行反馈意见，要求能够适应当地的经济社会发展的各方面需要，并对低碳城市建设进行可行性评估，对投资、技术、建设计划和手段、与建设发展现状的衔接融合等进行综合评估。通过各类政府职能部门的审定和评估后，进入社会反馈阶段，向城市市民、企业、投资商、非政府组织进行公示征求意见，合理综合和吸收意见进行修改。修改完善后的城市低碳发展规划由城市的低碳领导小组进行审定通过，并把具体任务落实到各部门之中。低碳城

21、市发展规划的实施应由易到难，对各项措施单位投人的减排潜力进行排序，选择“小投入、大减排”的活动开始。其中政府要起表率作用，政府办公建筑和公共基础设施要低碳先行，并充分发挥政府的引导作用，推动企业和全社会低碳。可以选定具有示范带动作用、广泛社会影响或科技创新效益的重大项目作为先导性项目加以扶持和实施。低碳城市发展规划的实施需要相应的保障措施，包括组织保障、资金保障和政策保障等。当前最重要的是把低碳城市发展局规划的目标纳入目标管理体系，并落实责任主体，定期对完成情况进行检查评估，并视情况实施奖惩。（作者单位：中国社会科学院城市发展与环境研究所）城市化提升无锡市民幸福指数吴建选“湖上青山山里湖，天然

22、一幅辋川图”清人钱国珩对无锡山水的描述，道出了无锡丰厚的自然禀赋。进入新世纪以来，市委市政府连续实施了“爱我无锡，美化家园”、“打造山水名城，共建美好家园”、“创建生态城市，营建和谐家园”三个三年城市建设行动纲要，同时开展了治理太湖保护水源“6699”行动和环保优先“八大行动”，实施了社会建设“十大工程”，大手笔、大投入、大力度地推进城市现代化建设。经过持续多年的系统性建设和统一管理，无锡城市的环境面貌显著改善，城市的基础设施、综合服务功能不断提升，在全省13个城市中位居前列。十年的城市建设惠城惠民，提升了市民的幸福感。行得畅综合交通跨越时空近十年来，市级新建及改拓建城市道路557公里，区级新

23、建及改拓建城市道路715公里，全市城市道路总面积从2001年的3561万平方米增加到去年底的8419万平方米，人均城市道路面积从2001年的16.71平方米增加到去年底的23.1平方米，城市干道网密度达到了每平方公里2.7公里，建成城市快速内环和机场路、金城东路等放射状道路，市区城市地面交通路网骨架基本形成；沪宁城际铁路、京沪高速铁路通车，中央车站投入使用，宁杭客运专线铁路加快建设，相继完成锡宜、宁杭、沿江、环太湖、苏锡、锡张高速公路建设和沪宁高速公路扩建工程，全市新增高速公路通车里程196公里，“三纵七横”高速公路主骨架形成，对外交通格局进一步优化；结合城市布局结构调整和重点地区建设，加快了

24、城市主次干道的拓展和改造，城市主次干道系统优化提升。目前机场、高铁等交通枢纽到市中心的车程只需在20分钟内即可抵达。与此同时，农村交通环境进一步改善，铁路、航空、轨道交通齐头并进，港航建设全面推进，基本形成了由铁路、公路、水路、航空配套组成的立体交通网络。住得好摘取全国人居环境建设最高大奖为了实现高品质人居城市的目标，坚持以改善中低收人群体居住条件为重点，大力实施安居工程，加快多层次住房保障体系建设。一是以最好的配置、最优的小区环境、最齐全的生活配套、最短的出行路程、最低的入住成本为标准，先后以商品房标准就近建成了30万套安置房，保证无锡的房价健康有序发展，满足了被拆迁户的需求。二是为2万多户

25、中低收入家庭解决了住房困难。保障廉租住房4300多户，实物配租近800户。三是危旧房改造位居江苏省首位。10年拆了6000多万平方米，改造了6000多万平方米，交付4000多万平方米，分批整治改造了30多个老新村，市民居住环境得到显著提升。目前，按户籍人口统计，市区人均居住面积超过34平方米，农村居民超过44平方米，户均拥有住房2.1套。无锡宜居城市建设，多年的坚持与付出，带来的是城市人居环境切切实实的改善，继2009年荣获江苏省人居环境奖之后，2010年又摘得全国人居环境建没的最高大奖中国人居环境奖。饮得安全饮用水保障居全国之首为了让人民群众喝上安全放心的水，投入近70亿围绕水做文章，实现了

26、无锡的自来水安全的四保险：一是总量保障世界领先。以消费量双倍以上的制水能力保障饮用水供给，开创了世界城市自来水生产保障的先河。目前市区各自来水厂的日制水能力超过250万吨，而自来水的日正常消费量在120万吨以下，这在全世界没有第二个城市能做到。二是水源地监控保护国内领先。2007年水污染事件发生后，市委市政府痛定思痛，投人巨资在太湖周边设置了天罗地网式的监控系统，及时准确地预告、预警水源地的水质情况。三是预处理技术全国首位。投入巨资增添自来水厂的预处理设备，对水源地的水进行预处理后再进入常规制水程序。四是深度处理能力全国乃至全世界第一。自来水加工的正常技术指标是35项，2007年水危机事件后，

27、无锡的自来水加工技术指标提升至106项，在正常技术指标的基础上增加了70多项，保证了居民饮用水都经过深度处理，达到矿泉水标准，可直接饮用。目前，全市饮用水日深度处理量已达115万吨的规模。同时，为预防突发事件，开设了长江水应急通道，形成了双水源供水格局，在全国600多个城市中，无锡的饮用水保障成全国之最。吸得清新建成全球绿色城市和国际花园城市无锡，一座山水湖滨城市，水滋养了鱼米之乡的富庶与文明。10年来，无锡着力建设生态文明，高起点规划、高标准建设无锡太湖保护区，全力打响科学治太攻坚战。把全市划分为4172块排水区域，逐块梳理整治，统一实施雨污分流、截污纳管，构建国内一流的污水治理体系目前已基

28、本完成，新增扩面工作（1048块）正有序推进。市区污水处理规模提高到122.2万吨/日，21家污水厂提标改造工程全部完成，出厂主要污染物指标稳定达到一级A排放标准，主城区生活污水集中处理率达95%。不惜损失GDP500多亿元，痛下决心关闭三高两低、五小企业1998个。加快绿色无锡建设，重点实施“沿湖、沿山、沿路”绿化和中心城区增绿工程，建成城市绿地5500公顷；完成社区围墙、立交桥和高架路垂直绿化近百万平方米、总长度超25公里；完成屋顶绿化面积超过150万平方米；森林覆盖率达24%，绿化率达43.18%，人均绿化面积达到13平方米。初步形成了“山水入城，林地护城，绿带环绕，公园广场点缀”的绿色

29、生态体系。生态环境明显改善，先后荣获国家节水型城市、国家森林城市、全球绿色城市、国际花园城市等称号，并在全国地级市中第一个通过“国家生态市”考核验收。乘得舒适人便其行公交水平跨跃发展市民出行，飞机、汽车、地铁、高铁方便快捷，城乡公交一体化成亮点。公交线网络化成效明显，公交票制改革基本到位，市区公交专用道建设初具规模，农公班线公交化改造全面完成，实现了公交车辆IC卡收费全覆盖，市民出行的便捷性、经济性和舒适性显著提高。截止2010年底，市区拥有公交营运车辆3100辆，营运线路230多条，公交日均班次1300多个，日均运量120万人，分担率接近25%。全部消除了“黄标车”，2003-2005年的公

30、交车辆全部淘汰，所有公交运营车辆均达到了欧3欧4标准，90%的公交车辆是空调车，这在世界各城市中极为少见。着力推进出租车行业规范化管理，信息化建设成为一大亮点，市区运营出租汽车超过4000辆，建成GPS营运调度管理中心，税控计价器、GPS调度装置和IC卡收费系统“三机合一”的改装工作全面完成。出租车的运营调度、电话叫车，安全报警和数据采集功能大幅提高。休闲得愉悦入选中国十大最具幸福感城市城市的转型发展，加快了无锡由以制造业为主导的生产型城市转向管理型、服务型、创新型城市，城市发展逐步由“以经济为本”转向“以人为本”。城市发展理想的重构，使无锡这座传统工商名城的城市职能得到系统性优化，建设具有良

31、好的居住环境和空间环境、良好的人文社会环境、良好的生态与自然环境和高效清洁的生产环境，成为城市现代化建设的旨归。以水环境综合整治和绿色无锡建设为重点，全面修复城市生态环境，彰显山水城市风貌特色，围绕使“太湖明珠”重现碧波美景目标，高起点规划、高标准建设无锡太湖保护区，136公里的沿湖线湿地公园成为无锡居民最好的休闲公园。蠡湖水生态修复凸现新貌，免费开放的38公里岸线成为华东地区最大的生态公园，相继建设的宝界公园、管社山庄生态工程，水岸互动的水上舞台，贡湖湾、十八湾、长广溪生态湿地项目，成为山水相融、惠城惠民的湖滨胜景。环城古运河综合整治成效显著，从北至南贯通惠山古镇、老城区和清名桥历史文化街区

32、，勾勒出无锡地方历史文化的精髓，成为显露无锡特色和个性的露天博物馆。2010年在市委市政府进行的群众满意度调查中，居民对环境、公交、生态的满意度获得历史最高分。江苏省把无锡确定为资源节约型、环境友好型的“两型”社会建设试点城市，环境保护部把无锡确定为低碳环保示范城市。10年来，我们栽大树、修大路、开大车、挖大河，使无锡的城市建设得到了前所未有的发展，也得到了全市人民的充分肯定和认同。站在新起点，面向未来，我们将牢牢把握建设资源节约型、环境友好型试点城市的契机，以建设现代化滨水花园城市为目标，加快建设生态城、旅游服务城、高科技城、宜居城，不断提升城市建设发展的品质和层次。新三年，我们要初步建成三

33、个生态示范区。坚定不移地把生态建设作为新三年城市建设的工作重点，以中瑞低碳生态城为建设重点，力争3年内初步建成太湖新城、锡东新城与科技新城低碳生态城示范区。新三年，我们要重点推进两个核心区域建设。未来3年内在完善提升老城商业商务中心的基础上，着重推进太湖新城商务中心和蠡湖休闲旅游中心两个新的核心区域建设。太湖新城商务中心将以尚贤河为主轴，初步建成市级金融商务中心；蠡湖休闲旅游中心将整合环湖山水资源，推进休闲商务设施建设，初步建成集旅游观光、休闲度假、商务会议、情景体验等功能为一体的环太湖地区高端休闲度假中心和旅游商务中心。新三年，我们要进一步突出保障房供给，确保宜居水平再提升。从国际社区、现代

34、社区、保障性住房三个方面推进居住区建设，形成多层次、配套齐全的住房供应体系，提高宜居水平，推进宜居城市建设。新三年，我们要突出构建更加完善的立体化综合交通网络。在已有基础上，加快高速公路、快速路、慢行系统以及其他交通设施的建设完善。加快建设“三纵六横二联”的市域高速公路网络，形成市区绕城高速环路。同时，尽快形成“二环十射”快速路网骨架网络。三年力争建成38.9公里快速道路，每年完成100公里城市主次干道建设。新三年，我们要大力完善公共（下转第7页）（上接第10页）服务设施。以实现民生普惠为目标，健全完善公共文化、医疗、卫生、体育等公共服务设施，全面提升公共设施服务水平，力争三年建成服务便利之城

35、。新三年，我们要继续创造舒适宜人的城市环境。全面完成五大历史街区核心区的修复工程，加快十大历史文化名镇村的保护修复，推进沿大运河工业遗产建筑的改造工程，基本完成阖闾城和鸿山国家考古遗址公园、梅里古镇等建设。基本建成六大博览园，使之成为展示无锡特色的亮丽窗口。同时，将新建、续建尚贤河、长广溪等14个湿地公园；推进惠山、青龙山、大浮、马山4个森林公园以及翠屏山生态休闲园、斗山生态园的建设；新建、续建金城湾公园等11个城市公园，实现城市公园均衡布点。 我坚信，通过我们的不懈努力，无锡的明天将更加美好。（作者系无锡市政府副市长） 加强建设工程监管 提升城乡建设品质无锡城市建设工作的回顾及2012年工作

36、的展望夏正兴2011年工作回顾2011年是“十二五”规划的开局之年，也是我市实施第四个三年城市建设行动纲要，推进城乡建设转型发展的关键一年。一年来，我局按照市委、市政府的工作部署，围绕城乡建设和建设工程管理中心工作，以创先争优活动为载体，增强党政工作执行力，狠抓重点工作的组织推进，优质高效地完成了各项目标任务。1、节约型城乡建设全面展开，新型城市化发展主题彰显。围绕现代化滨水花园城市建设目标，顺应无锡城乡建设转型发展趋势，大力推进节约型城乡建设。突出体现在以下方面：“十二五”建筑节能与可再生能源应用专项规划批准实施，建筑节能管理力度加大，新建工程建筑节能实现闭合管理，公共建筑节能设计标准执行到

37、位，既有建筑节能改造分类实施，自保温新墙材产品广泛应用，夯实了绿色生态区建设基础。建筑节能专项引导资金安排到位，建筑能耗监测逐步展开，可再生能源建筑应用示范项目建设有序推进，全市完成可再生能源建筑示范工程200万平方米，跨入了国家可再生能源建筑应用示范城市行列。把握城市地下管线管理法制化建设的机遇，制定出台无锡市地下管线档案管理实施细则，依法加强城市地下管线工程项目档案管理，满足轨道交通等相关工程安全文明施工的查档需求。城中村改造范围由快速内环扩展到中心城区173平方公里范围内，完成城中村拆迁改造面积83万平方米。住宅小区公建配套精细化管理有效拓展，商品住宅全装修比例、绿色建筑星级标准及绿色施

38、工列入出让地块公建配套要求，公建配套单项验收严格把关，促进公建配套设施实施到位。无锡市城市抗震防灾规划通过省住建厅评审，建设工程抗震防灾专项规划审查严格规范，新修订的建筑抗震设计规范细则得到有效执行。创建全国无障碍建设城市工作组织协调有力，并顺利通过终期验收。新一轮村庄环境整治全面展开，村庄环境整治标准提高。全市有250个村庄完成环境整治，470个自然村的生活污水得到有效处理，429个自然村居民并入城镇和农村新型社区，三项指标全部超额完成目标任务。城乡人居环境创建工作取得新的突破，荣膺2010年中国人居环境奖。2、房屋征收管理模式调整到位，住宅建设与拆迁安置稳步推进。调整完善了房屋征收管理模式

39、，制定出台了与上位法衔接配套的房屋征收补偿政策体系。市拆迁办完成职能调整，统筹推进房屋征收与拆迁工作。房屋拆迁政策调整的社会稳定风险评估工作扎实细致，保证了无锡市国有土地上房屋征收与补偿办法及相关配套政策的顺利出台，控制了房屋拆迁政策调整的社会稳定风险。全年完成房屋拆迁协调1355件，受理裁决278件。全市七区累计完成房屋拆迁面积1561万平方米，其中国土拆迁210万平方米，集土拆迁1351万平方米。全市七区征地拆迁安置房累计施工面积2268万平方米，竣工面积726万平方米，施工面积和竣工面积均超额完成年度目标任务。征地拆迁安置房安置审核加快，市区安置集土拆迁过渡户28423户。商品房交付使用

40、管理日趋强化，新建住宅小区竣工综合验收备案制度依法落实，为住宅小区后续管理创造了条件。3、建设工程管理合力增强，施工现场与建设市场管理联动并进。工程建设领域突出问题专项治理活动深入展开，建设工程施工现场与建设市场监管信息互通共享，建设工程基本建设程序管理与施工现场质量、安全、文明施工管理有机衔接，促进工程建设各方主体行为更为规范，工程实体质量和安全生产稳步提升。建设工程勘察设计源头管理严格规范，建设项目初步设计审批、建设工程施工图设计审查与勘察设计质量检查相互衔接，守住了建设工程质量安全的设计关口。以市人大常委会组织开展的无锡市建设工程安全生产管理条例执法检查为契机，进一步落实建设工程安全生产

41、各方主体责任，从源头上防范安全生产事故的发生。认真组织开展轨道工程、保障房工程、大型公建工程质量安全专项检查。“安全生产月”活动主题突出，提高了建设工程参建主体落实安全生产责任的执行力。建设领域安全生产实现了事故起数和死亡人数的双下降，全年未发生较大以上的安全生产事故。与建设工程安全生产管理强化相协调，统筹开展建设工程创优和质量通病防治工作，依托建设工程质量信息管理系统，提高建设工程质量巡查、检查覆盖面，实现对工程质量全方位动态监管，推动建设工程质量稳步提升。建筑材料、建筑构配件质量检测加强，主体工程、单位工程验收引入第三方检测，规范了施工企业、监理企业的质量行为，保证了建设工程主体结构安全和

42、主要使用功能的工程实体质量。保障性住房、拆迁安置房质量监管力度加大，住宅工程质量分户验收制度有效落实，住宅工程质量平稳可控。全市共有235个工程项目被评为市级优质结构工程，89个工程项目被评为“太湖杯”优质工程，25个工程项目通过省“扬子杯”优质工程评选，其中4个安置房项目获得“太湖杯”优质工程质量奖，1个安置房项目通过省“扬子杯”优质工程评选。建设工程文明施工管理依法推进，无锡市建设工程文明施工管理办法全面实施，建设工程文明施工专项整治和扬尘防治工作持续开展，文明施工措施费考评加强，部分工地出入口安装视频监控系统，推动了建筑工地的标准化、绿色化施工，各类建设工地环境面貌不断提升。全市425个

43、建设工地被评为市级文明工地。工程建设领域项目信息公开平台如期建成，勘察设计、建筑施工、工程监理、建设工程交易、工程造价咨询市场动态监管与行业诚信体系建设紧密结合，同步推进，守信得益、失信受惩的建设市场竞争机制基本建立。建设领域农民工工资清欠工作超前谋划，多措并举，在依法维护农民工合法权益的同时，将拖欠农民工工资造成不良影响的单位及个人清出无锡建设市场。建设工程招投标市场整合后运行规范，市区建设工程招投标活动做到了“统一操作平台、统一信息发布、统一监管程序、统一收费标准、统一运作方式”，管理和服务水平不断提升。建设工程招投标监管制度创新优化，建设工程远程评标向网上招投标延伸，国有资金投资的建设工

44、程项目实行招标代理机构比选制，投标保证金全部实行集中统管，促进了建设工程招投标市场的公开透明运行。建设工程监察联合执法领域拓展，一些无施工许可证擅自施工、招标投标违规、勘察设计单位违反强制性标准、强制性条文、房地产开发企业无资质开发以及施工企业质量安全违法违规行为受到依法查处，专项治理及“打非治患”中发现的问题整改到位，维护了建设市场良好秩序。4、作风效能建设扎实推进，建设工作中的矛盾问题得到有效化解。在创先争优的示范带动下，全局作风效能建设进一步加强，2010年社会评议机关作风与效能建设中的问题和意见得到全面整改。市委、市政府主要领导的批示件及时办理，有关房屋拆迁、拖欠民工工资、工程质量安全

45、等个案问题得到妥善处理。承办的42件人大代表建议、政协委员提案全部按期办结，建议提案中意见比较集中的拆迁安置、施工现场管理等问题在制度建设上有所突破，代表和委员的满意率达100%。行政审批效率提升，建设工程抗震设计审查、施工许可证核发等许可类事项平均提速率达55.6%，建设行业相关企业资质认定、住宅小区公建配套立项等服务类事项平均提速率为67.8%。城市重点工程建设服务保障工作扎实有效，城市重点道桥等工程的初步设计、施工图审查、招标投标、施工许可、安全监督、竣工验收、档案接收、工程预决算等建设管理工作环环相扣，政府投资工程结算中的难点问题等到协调解决，城市综合体建设审批流程优化、相关规费减免按

46、规定办理，保障了城市重点工程及城市综合体建设的快速推进。建设行政执法行为规范，行政处罚案件合法、合理，行政复议和诉讼无一败诉。局机关处室按新的“三定”方案调整到位，行政许可服务处整建制进驻市行政服务中心。局属事业单位完成规范清理，单位职责和人员编制重新确定。在加强作风效能建设和组织建设的同时，党风廉政教育常抓不懈，部门权力内控机制运行有序，行政效能监察与廉政建设一体互动，有效提升了党政组织的执行力、战斗力。局党委被评为全市深入开展创先争优活动先进集体。2012年工作形势及目标任务2012年是地方政府换届年，也是我市率先基本实现现代化承上启下的一年，城乡建设在我市转型发展中任务重、困难多、压力大

47、。一是城乡建设管理任务繁重。在城市现代化建设和城乡统筹发展中，建设部门既要服务保障好城市道路基础设施、环境绿化工程、民生保障工程及城市功能性项目的建设，又要牵头推进征地拆迂安置房建设、城中村改造、村庄环境整治等项目的实施，同时还要引导节约型城乡建设，定性工作与定量任务相互交织、繁重艰巨。二是城乡建设新矛盾增多。在国土房屋征收拆迁政策调整及国家货币政策、土地政策趋紧的宏观形势下，房屋征收拆迁实施中需协调的问题多，城乡建设资金筹措难度大，建设项目用地审批周期长，使得集土房屋拆迁立法、工程建设拖欠农民工工资源头治理及政府投资工程依法审批建设都面对诸多新问题。三是建设领域维稳压力大。城市化的快速发展引

48、发了社会利益格局的重新调整，如何在城乡建设转型发展中彰显“以人为本”的建设发展理念，让更广大的人民群众分享城乡建设成果，成为城市现代化建设中事关稳定发展的重大现实问题，也成为社会各界及人民群众评判建设工作优劣的一把标尺。维稳成为与城乡建设管理同等重要的重点工作。按照市第十二次党代会、市委十二届二次全会精神及新三年城乡建设工作部署，我市将围绕率先基本实现现代化目标，全面建设“两型社会”，打造“现代化滨水花园城市”。围绕我市城市现代化建设中心工作，2012年，我局要以城乡建设转型发展为主线，以节约型城乡建设和建设工程监管优化为着力点，大力提升城乡建设品质，全面提高建设工程监管效能，进一步营造和谐宜

49、人的城乡人居环境。根据“促转型、提品质”的工作要求，重点做好以下几方面工作。1、推进城乡建设统筹发展，全面提升城乡人居环境。大力推进城市道路基础设施和民生工程、环境工程建设，进一步改善城乡人居环境。围绕城市路网系统的优化，重点推进保障性住房配套道路和区域性交通干道建设，加快城市慢行交通系统建设，为宜居城市建设营造良好的道路交通环境。按照为民办实事计划，大力推进中心城区“城中村”改造，完成“城中村”改造拆迁180万平方米。加强住宅小区公建配套设施建设的定点、定位管理，建立公建配套设施建设数据库，规范住宅小区公建配套交接管理。探索房地产开发项目资本金制度，增强房地产开发项目抗风险能力，保证房地产开

50、发项目的顺利实施。以“六整治、六提升”为主要内容，大力推进规划布点村庄环境整治，以“三整治、一保障”为主要内容，对非规划布点村庄进行环境整治，普遍改善村庄环境面貌。2012年底前完成50%村庄环境整治任务，全面完成高速公路、一级公路、各类铁路沿线两侧，以及城镇、重点工业园区、省级以上风景名胜区周边和其他重要窗口地区村庄环境整治，对216个自然村的生活污水进行有效治理。在深入推进村庄环境整治的同时，研究完善村庄环境整治的长效管理机制，巩固整治成果，持续改善农村生产生活生态条件，形成村庄环境整治促进农村发展良好局面。2、加强建筑节能管理，引领节约型城乡建设。以创建“国家可再生能源建筑示范城市”为契

51、机，大力加强建筑节能管理，推广可再生能源建筑应用，推进绿色建筑和绿色住宅建筑示范小区建设，营造节约型城乡建设的亮点。统筹抓好新建工程建筑节能的闭合监管与公共建筑的节能改造，提高建筑节能的施工执行率和达标率，太湖新城建设项目严格执行建筑节能65%标准。充分发挥建筑节能专项资金的引导作用，扩大可再生能源建筑示范工程的带动效应。加强新型建筑节能材料开发研究与推广应用，为建筑节能提供有力支撑。依托无锡市建筑能耗监测数据中心平台，加大分项计量装置安装工作力度，完善建筑能耗数据库。积极推进商品住宅全装修，提高成品住宅的比例。推进城市地下管线档案管理全覆盖，加强对城市地下共同管廊建设管理的研究，引导城市地下

52、空间的开发。因地制宜推进绿色施工，切实抓好工程建设过程中的节能、节地、节材、节水，最大限度减少施工对环境的影响。3、加强房屋征收拆迁动态监管，切实维护社会稳定。按照房屋征收管理体制，会同房屋征收部门，编制好年度房屋征收计划，依法组织实施市人民政府直接征收项目的房屋征收与补偿工作，并加强对全市房屋征收与补偿的协调、监督。大力推进在拆老项目的拆迁收尾及新项目的房屋征收拆迁启动，及时处理好房屋征收拆迁新老政策过渡期出现的矛盾，将政策调整变化可能引发的震荡降到最低限度。加强房屋征收拆迁现场规范化管理，继续实行房屋拆迁管理网上签约系统，完善“八公示一监督”的阳光拆迁管理模式，提升房屋征收拆迁的规范化管理

53、水平。紧密跟踪国家有关集土房屋征收拆迁的立法动态，并结合无锡房屋征收拆迁工作实际，系统研究集土房屋征收拆迁货币化补偿及征地拆迁安置房回购、上市等问题，超前做好集土房屋拆迁政策调整的前期工作。4、加强拆迁安置房建设管理，超前储备拆迁安置房源。指导各区全力破解拆迁安置房腾地拆迁、建设资金筹集等难题，切实加快安置房建设进度，在满足期房需求量的同时，进一步增加现房供应量，进一步压降拆迁户在外过渡户数，缩短被拆迁户在外过渡时间。统筹推进结转项目及新开工项目建设，确保市区如期完成拆迁安置房施工面积1400万平方米、竣工面积500万平方米的目标任务。进一步规范拆迁安置房建设行为，督促各区拆迁安置房建设主体完

54、善基本建设手续，提升拆迁安置房建设品质，从源头上解决好拆迁安置小区后续管理中的矛盾，努力把拆迁安置小区建设成环境优美、文明安全、舒适便利的“幸福示范小区”。加强拆迁安置审核管理，协同有关部门做好拆迁安置房“两证”办理工作。5、创新工程质量安全监管机制，保障建设工程质量安全。按照质量强市总体要求，进一步强化工程质量安全监管理念，健全建设工程质量安全监管机制，强化工程现场安全生产管理，坚决杜绝重大事故，遏制较大事故，控制一般事故的发生。从勘察设计源头落实工程质量安全责任制，提升勘察设计水平，严格施工图审查管理，强化质量安全技术把关。突出抓好工程施工现场的规范管理，深化建设工程质量安全监督巡查制度，

55、通过监督巡查与随机抽查、专项检查、综合检查相结合的方式，强化对工程参建各方质量安全责任行为的监管，保障工程实体质量安全和工程施工安全。落实建设工程安全生产保证金制度、构配件及大型机械租赁备案制度，强化建筑施工企业负责人和项目经理的施工现场管理责任，推进建设工地文明施工视频监管向安全生产监管延伸，实现建设工程施工现场安全文明施工的动态监管。积极推行分类监督，加强对住宅工程、轨道交通工程、大型公共建筑、建筑节能示范工程等民生工程和政府投资工程的质量安全监管。加强对施工现场危险源点的管理，按照无锡市深基坑工程管理规定等法规文件，针对深基坑、高支模等危险性较大的部分工程和易发事故的部位、环节，指导施工

56、企业加强施工现场事故预防工作，认真排查治理隐患，将发生安全事故的机率控制在最低。修改完善无锡市建设工程质量管理办法，统一建设工程质量监督标准，优化建设工程竣工验收办法。加强建设工程质量第三方检测管理，抓好建筑材料和工程实体质量检测，杜绝不合格原材料流入施工现场，进一步提高建设工程质量品质。加大住宅工程质量监督管理力度，在深入推行住宅工程质量分户验收制度的同时，积极实施住宅工程质量保证保险制度，运用行政手段与市场经济相结合的办法，有效防范化解工程质量风险。完善优质工程评审体系，充分发挥优质工程的引导和示范作用。健全工程质量安全管理长效机制，完善工程质量安全信用体系和责任追究制度，推动工程安全质量

57、终身责任制的落实。 6、加强建设市场动态监管，规范建设市场各方主体行为。整合优化建设工程基本建设程序管理与建设行业诚信体系建设，深入推进建设市场与建设工程施工现场联动管理，加强综合执法监督检查，强化对建设市场的动态管理，把好建设市场准入与清出两道关口。完善建设工程网上招标管理办法，实现网上招标与后续管理的闭合，同时推行建设工程预选承包商制度，加强对建设工程直接发包的管理，进一步规范建设工程招投标各方行为。试行国有资金建设工程项目造价咨询机构比选制，制定建设工程招标控制价管理办法及投标报价最低成本价评审办法，合理确定招标工程竞争价格区间。坚持建设工程执法监督检查与建设行业政策法规体系建设并重，对

58、发现的建设单位违反法定基本建设程序、擅自开工建设，建设工程招投标中的围标、串标、虚假招标，承发包中的转包、违法分包，勘察设计单位不按照标准规范勘察设计，施工单位不按照强制性标准施工，监理单位不按标准规范监理，各类建设企业及中介机构在企业资质和注册人员管理中弄虚作假、出借出租、资质挂靠等各种违法违规行为，依法严厉打击，从市场源头消除建设工程安全生产的隐患。推进建设行业诚信体系建设，加强勘察设计单位、建筑施工企业、工程监理企业、工程质量检测机构、造价咨询机构及招标代理机构的信用等级考评或综合考评，对相关企业及中介机构不良行为进行公开曝光，形成优胜劣汰的市场竞争机制。加大预防和清理拖欠农民工工资的工

59、作力度，在做好清欠维稳的同时，探索农民工实名制管理办法，健全预防拖欠农民工工资的长效管理机制。7、完善建设信息管理平台，提高建设行政监管效能。加快“数字建设”信息系统建设，构建信息畅通的建设信息管理平台，健全建设市场与施工现场综合监管机制，实现市场准入、工程交易、施工现场相互联动的全程闭合管理。整合企业资质、人员资格、工程招标、合同备案、施工许可、质量监管、安全监管等信息资源，健全建设行业企业、专业技术人员和工程项目管理三大数据库，全面掌控企业和人员现状及其市场行为，适时监控工程项目建设各环节动态，真正做到建设市场与施工现场管理的对接联动。同时依托现代科技手段，全面实施建设工程电子化招投标，推进工程招投标市场的公开透明运行；完善建设工地远程视