WTO新一轮的农业谈判中我国的立场

1、W TO新一轮农业谈判中我国的立场茅逸WTO新一轮农业多边贸易谈判是农产品贸易自由进程中一次承前启后的谈判，自2000年启动以来，目前已进入第三阶段。前两个阶段主要是各成员提交谈判提案和表明立场，并就涉及的议题进行讨论和磋商。第三阶段从2002年3月开始，至2003年3月结束，主要就市场准入、出口竞争和国内支持三个方面确定具体的谈判减让模式。我国以观察员的身份参加了前两个阶段谈判，第三阶段才得以正式成员身份参加谈判。根据我国农业的综合竞争力、力叭WTO后面临的国际农产品贸易环境以及其他主要成员立场，加强对有关问题的研究，明确我国的立场观点，积极有效地参与谈判，对争取达成有利于我国和发展中国家的

2、协议，维护我国权益,具有十分重要的作用。一、市场准入新一轮农业谈判在市场准入方面的内容与乌拉圭回合谈判基本相同，主要有关税减让、关税税制简化、关税配额及其管理和特殊保障条款 。（一一）关税减让目前,WTO成员在农产品关税方面存在的主要问题是高关税、关税高峰、关税升级、约束关税与实施关税的巨大差异。乌拉圭回合谈判首次将农产品贸易全面纳入到世界多边贸易体 制的有效管理之中，但是，乌拉圭回合农业协定从本质上来讲只是个贸易自由化取向的改革 方案,对农产品关税削减作用有限。农产品仍保持了较高关税水平，世界平均关税水平为62 %。不少国家的关税水平远远高于世界平均关税水平。例如，印度、巴基斯坦、肯尼亚的平

3、均关税，分别为122 %、101 % 100 %而我国目前的关税水平远远低于世界平均水平，仅为17 %。发达成员虽然平均关税水平较低，但其重要产品或不具比较优势的产品的关税很高，存在大量关税高峰。所谓关税高峰是指大幅度高于整体关税平均水平的关税，也可以称为峰值关税（见表1）。从表1可以看出，尽管欧、日美等发达成员的平均关税水平非常低，但其食糖、小麦、奶制品和肉类产品的关税保护程度较高，市场开放度较低，其他成员的产品难以进入其市场。表1主要发达成员关税高峰情况单位：%平均关税食糖小麦奶制品肉类产品欧盟7. 701528217876日本11. 005815232650美国8. 709149326

4、LQ 16 Chilli- Academic Journal Electronic Publishing TIo ii.neil同时，发达成员的关税结构还存在比较严重的关税升级现象(见图1)。关税升级是指农产品加工制成品的关税明显高于该初级农产品，目的是限制高附加值产品进口。这种关税结构导致发展中成员主要向发达成员出口原材料，不利于发展中成员农产品加工业发展和农业加工品出口 。图1发达成员农产品关税升级乌拉圭回合谈判对所有农产品关税进行了约束 上大多数成员实际执行的税率要远远低于约束税率 据WTO有关规则，只要实施税率不高于约束税率 约束税率为基础进行减让，即使减

5、让的幅度很大,并在约束关税的基础上进行削减。事实,导致约束税率仅仅是一种名义税率，各成员可根据需要确定实施税率，对这些成员也不会产生根本性的影响。根。如果以。图2显示，发达成员实施税率与约束税率相差5个百分点，如果其关税削减小于关税削减没有实际意义。同样,发展中成员的实施税率与约束税率相差将近有当其关税削减超过 50个百分点，其关税水平才会实质性的下降。5个百分点，则其50个百分点，只图2 典型成员实施税率与约束税率差异WTO成员在关税减让模式问题上，主要有以下几种主张：美国、凯恩斯集团推行贸易自由化，主张采用瑞士公式削减所有关税。瑞士公式是东京回合中一种工业产品削减公式，具体为T = ( T

6、”為I (T”+ a，其中，T表示新关税，T”表示现有关税,a为参数。美国提出的参数为25 % ,凯恩斯集团主张发展中成员采用50 %的参数。该公式的特点是现有关税水平越高，关税削减幅度越大。例如，若一种产品的现有关税为50 % ,按瑞士公式削减后的关税为(50 25) / (50 + 25) = 16. 7 % ;若现有关税为 10 % ,则减让后的关税为(10 25) / (10 + 25)=7. 1 %。欧盟、瑞士、挪威、日本和韩国等典型农产品保护成员主张继续按照乌拉圭模式进行关 税减让，该模式的主要特点是关税削减呈直线型，不论关税水平多高，都按统一幅度削减，水平thiiiH .-ic/

7、cd.jzic Jinmial r.leciroiiii： Publishing Hqusp A1 rights reseived. liiip 、：、.l I.高的关税削减后仍然很高 。因此，瑞士公式对削减关税高峰 、关税升级效果明显。大部分发展中成员 则强调发达成员与发展中成员在国内支持和出口竞争方面的严重不平衡以及发展中成员的发展需要，主张发展中成员关税减让与发达成员国内支持和出口补贴削减相联系。部分发展中成员提出发达成员分两步削减关税：第一步确定所有关税的上限，所有关税（从价税）控制在50 %以内；第二步从2005年起，以最终约束税率或关税上限（取两者中关税水平较低的一个）为基础,6年

8、内将简单平均关税水平削减50 % ,每种产品税率最低削减20 %。发展中成员从2008年起以乌拉圭回合谈判确定的最终约束税率为基础进行减让，关税削减幅度为发达成员的一半。此外，部分新成员主张要充分考虑新成员在加入WTO过程中所做的市场准入承诺；新成员在双边或多边磋商的基础上削减关税，低关税不再减让；给予新成员更小的关税减让幅度、更长的实施期。我国加入 WTO市场准入谈判是以双边谈判为基础的，谈判中我国承诺的农产品关税水平相对较低，关税差异不大（除实行关税配额管理的农产品外，使用高关税的产品范围窄，且税率高峰不高，没有太多太高的峰值关税），约束税率与实施税率基本一致。若采用乌拉圭公式削减关税，无

9、法解决目前关税峰值问题，不能大幅度扩 大市场准入机会；若完全按照瑞士公式削减关税，我国实行关税配额管理的重要农产品也将面 临进一步大幅降税的压力（见图3）。因此，建议我国在新一轮农业谈判中主张：大幅度削减关税高峰和关税升级，缩小约束税率与实施税率的差距，最大限度减少贸易壁垒；发展中成员市场准入减让必须与发达成员国内支持和出口竞争方面的减让结合起来考虑；反对采用乌拉圭模式进行关税减让，支持采用瑞士公式削减，但应有一定例外比例；谈判模式应充分考虑新成 员在加入 WTO谈判中所做的广泛承诺。图3我国敏感产品（主要配额管理产品）关税承诺水平 及按瑞士公式进一步削减结果（%）（二）关税税制的简化目前,W

10、TO不少成员的税制比较复杂，不仅使用从价税，而且还大量使用从量税 、复合税、选择税等非从价税。复杂税制具有相当的隐蔽性，其保护程度比从价税还要高。大量使用非从价税，使其平均税率往往不具有真实性，并导致过高的保护。以欧盟为例，1999年欧盟农产品从价税税目为1113个，其简单平均税率为8. 44 % ,加权平均税率为4. 15 % ;农产品从量14A,r 1994-2016 China Academic Jniimal Electronic Publishing, IlcniS此 All rig Ills reserved, hltpxnki-liet 税税目为682个，其简单平均税率为 31.

11、07 % ,加权平均税率为 60. 48 %。从量税的简单平均税率和加权平均税率分别是从价税简单平均税率和加权平均税率的3. 7倍和14. 6倍。美国主张约束税率只能是从价税或从量税，不得使用复杂的差价税；欧盟则希望保留复杂的关税形式，强调将非从价税转化成从价税存在许多技术困难。目前，我国农产品关税税目非常简单，在2001年982个农产品税目中，仅有7个农产品税目采用从量税，其余均为从价税。即使采用从量税的产品税率也不高。我国农产品的主要出口市场的税制非常复杂，大量使用非从价税 。2001年美国农产品非从价税税目为745个，占总税目的43 % ;欧盟非从价税税目为867个，占总税目的43. 3

12、 %。非从价税的实际保护程度in 07要远远高于从价税，这就使得这些国家的平均税率往往因此而不具有可比性，这对推动我国农产品出口极为不利。在一定意义上讲，解决复杂税制问题比关税水平削减更为重要。从目前的情况看，受价格、贸易量、汇率等因素的影响很难将非从价税完全转换为从价税，因此，完全取消非从价税将还有很长的路要走。考虑到上述实际情况，建议我国在新一轮农业谈判中主 张尽量采用从价税，如要保留其他关税形式，则其税目数应控制在农产品总税目的一定比例范 围之内。（三）关税配额及其管理乌拉圭回合谈判中，为了确保非关税措施关税化后市场准入机会的扩大，对关税化后关税很高（禁止性关税）的产品进行了最低市场准入

13、和现行市场准入承诺，这些承诺通过关税配额来实现。目前，这方面的主要问题是配额内关税过高，关税配额数量有限且确定方法不公平，关税配额管理不规范和关税配额完成率低。尽管一些成员指出应最终取消关税配额以实现真正的市场准入机会，但是，目前多数成员都同意保留关税配额制度，同意将非歧视、透明、可预测性作为关税配额管理的基本原则，建立 必要的机制对未用完的关税配额进行再分配。美国和凯恩斯集团主张大幅度增加关税配额数量，削减乃至取消配额内关税，规范关税配额管理，对配额分配数量的限制、进口许可证有效期的限定、分配给特定供应国等做法进行审议,以切实增加市场准入机会；澳大利亚等部分凯恩斯集团成员还提出在5年内分步骤

14、逐步取消关税配额制度。美国主张在5年内所有关税配额增加20 % ,配额内关税全部取消，强化关税配额管理规则，建立关税配额再分配机制，以增加配额完成率和透明度。澳大利亚明确反对 通过拍卖来分配关税配额，认为拍卖是伪装的保护措施。欧盟、日本、韩国、挪威、瑞士认为关税配额制对增加市场准入机会具有积极作用应保留关税配额制度，反对将关税配额作为强制性进口义务，对目前关税配额管理中存在的问题应通过建立约束纪律进行规范。欧盟建议列一个各种关税配额管理办法的明细表，标明特点，供各成员选择使用。瑞士和挪威强调通过拍卖来分配关税配额，这样做既有利于发挥比较优势，又能提高发放效率和透明度。日本等成员还主张最低市场准

15、入机会仍以国内消费量的一定比例确定,并根据国内消费水平的变化随时更新。由于多数发展中成员农业人口所占比例较大，一定比例的农产品产出为自给性消费 并不进入市场，我国也不例外，因此，以国内总消费量为基础确定最低市场准入水平具有不公平性，应以国内商品性消费总量为基础确定。由于我国加入 WTO承诺的关税配额量较大 ，都超出了 WTO农业协定规定的最低市场准入量为国内消费量5 %的水平。如果适当增加除了粮15 994-2016 China Academic Journal Electro nic Publishing I In use. All riglits resened. lirr.;/vw 辽丄

16、址ini:.食之外的配额数量（将WTO农业协定确定的5 %的最低市场准入量提高到 8 %10 %），有 利于我国农产品出口 。因此，建议我国在谈判中主张适当增加除了粮食之外的农产品关税配 额量,最低市场准入水平以国内商品性消费总量为基础。关税配额管理方面的问题主要集中在配额的分配方式上。澳大利亚、新西兰认为拍卖方式不符合 WTO规则，应制定关税配额管理规则 ，强化关税配额管理。瑞士认为拍卖方式符合 关贸总协定以及农业协定的有关规则，具有透明、公平的特点，因此主张以拍卖方式进行关 税配额管理。欧盟、匈牙利认为拍卖方式存在争议，需要进一步研究。就我国而言，我国加入 WTO时对关税配额管理方法做了十

17、分严格、具体的承诺，这是其他成员所没有的 。如果我国不对其他成员提出严格配额管理的要求，那就意味着我国继续承受着歧视性待遇。因此，我国应在谈判中主张继续保留关税配额管理，支持建立必要的关税配额管理规则和纪律；但考虑到不同关税配额管理办法具有不同优缺点，各成员的实际情况千差万别，主张配额分配方式应由成员自行决定，反对限制成员选择配额分配方式（如制定唯一方式）。（四）特殊保障措施和特殊反补贴措施WTO农业协定特殊保障措施仅限于关税化产品，目的是解决关税化后可能出现的进口剧增及其不良影响。随着农业协定执行期的结束和关税化的完成，作为过渡性措施的特殊保障条款也就完成了其使命。在WTO新一轮农业谈判中，

18、各方争论的焦点在于有没有必要 保留特殊保障措施条款，是否需要建立新的特殊保障条款，以及如何建立。部分发展中成员认为，农业对发展中国家粮食安全和农村发展具有极其重要的意义，发展中国家的宏观调控手段和能力有限，主张建立只有发展中成员才可以使用的新的特殊保障措施，以在进口剧增和价格下跌过低时通过附加税或数量限制来控制进口。此外，部分发展中成员认为，由于发达成员和发展中成员在出口补贴和国内支持方面存在严重的不平衡，发达成员的高额补贴和支持扭曲了贸易，损害了发展中成员的利益 ，因此，应在特殊和差别待遇中增设一个新条款，给予发展中成员过渡性的特殊和差别反补贴措施，对发达成员获得补贴和支持的农产品出口征收附

19、加关税 。我国是世界上重要的农产品贸易国之一，2002年我国有望成为世界上第八大农产品进口国和第六大农产品出口国 。从出口市场看，亚洲是我国农产品的主要出口地，也是我国农产品国际贸易顺差的主要来源 。欧洲市场是我国第二大农产品出口地，出口份额占农产品出口总量的15 %左右。北美市场在我国农产品出口中的地位在逐渐提高，尤其是随着中美农产品贸易关系的不断加强，美国已成为我国第四大农产品出口去向国。非洲购买力弱，与我国农产品贸易量较小；拉美资源丰富、距离我国遥远，我国农产品出口该地区的数量不大；亚洲的主要出口市场日本是发达成员，而且我国已与东盟 10国签署了自由贸易协定 。考虑到以上这些因素,仅限于

20、发展中国家的新的特殊保障措施和特殊反补贴措施对我国农产品出口影响不大，而我国可以利用这些措施来防止开放市场后可能出现的风险。综上考虑，建议我国在新一轮谈判中主张终止原有特殊保障措施条款，支持为发展中国家建立特殊保障措施条款和特殊反补贴措施。、国内支持国内支持方面存在的主要问题有四。第一，允许的国内综合支持总量 （AMS）在削减后仍保持在较高的水平，发达成员的AMS在大多数情形下相当于该农产品总产值的 20 %以上，欧 盟为63. 4 % ,日本为50. 5 %。第二，发达和发展中成员在国内支持方面存在严重不平衡。允许使用的AMS世界总计为1624. 97亿美元，而允许发达国家使用的 AMS高达

21、1460亿美元， 占全部允许使用 AMS的90 % ,允许发展中成员使用的 AMS仅为165亿美元。第三，一些“绿匸-箱”政策对发展中成员没有太多的实际价值。同时 蓝箱”政策和一些“绿箱”政策在现实中具“有较大的贸易扭曲作用，特别是在“绿箱”支持数额很大、农业生产相对集中和专业化水平较高 的情况下。第四，微量许可条款给予了发达成员较大的支持空间，而多数发展中成员因财力限制难以充分利用，形同虚设。新一轮谈判中国内支持方面争论的焦点包括是否限制支持总量、审议“绿箱”、削减“黄箱”、取消“蓝箱”。美国、凯恩斯集团主张大幅度削减国内支持，改革现行的国内支持结构，取消“蓝箱”，大幅度削减乃至完全取消具有

22、贸易扭曲作用的“黄箱”支持，但美国和凯恩斯集团也存在分歧。美国主张将所有国内支持分为“有贸易扭曲作用”和“无贸易扭曲作用”两大类 ，维 持现有“绿箱”标准和微量许可条款，采用统一公式在 5年内将“有贸易扭曲作用”的国内支持总量削减到其农业国内产值的 5%以内，同时要求确定一个最终取消所有贸易扭曲国内支持 的具体期限。凯恩斯集团认为，脱钩的收入支付、收入保险和收入安全网计划（这三项政策对 美国非常重要）具有较强的贸易扭曲作用 应纳入“黄箱”进行削减；发达国家5年之内、发展中 国家9年之内将“黄箱”支持水平降到零；有些成员还主张对所有国内支持总量进行限定；关于微量许可条款，加拿大等成员认为，首先应

23、将所有成员的“黄箱”支持水平降低到微量允许水平 之内，即将AMS削减到零，然后再讨论降低微量允许水平。欧盟、瑞士、挪威、日本和韩国等成员的农业缺乏比较优势，试图尽可能维持对农业的高度保护和支持，主张采用乌拉圭模式削减国内支持，即保留“绿箱”、“黄箱”、“蓝箱”的“三箱”分类，国内支持减让应逐步进行并具有足够的灵活性，以充分考虑非贸易关注 ；由于欧盟对特定产品的支持水平绝大多数超出了 “微量允许”，需计入AMS并进行削减，因此提出降低发达成 员的微量允许标准。多数发展中成员认为，发达成员与发展中成员国内支持上存在严重不平 衡，要求发达成员限制国内支持，规范“绿箱”、削减“黄箱”、取消“蓝箱”，并

24、且将关税减让承诺与国内支持削减挂钩我国对农业的国内支持水平很低，近期内也不可能大幅度增加对农业的支持，更难达到发达成员的支持水平。主张大幅度削减国内支持不仅不会给我国国内农业支持政策造成约束，而且可以用作市场准入谈判的筹码。因此，建议在新一轮农业谈判中，我国应强调必须消除发 达成员和发展中成员在国内支持方面存在的严重不平衡，以实现公平贸易；一些“绿箱”政策具有明显的贸易和生产扭曲作用，特别是当这些政策支持达到相当高水平时，其扭曲作用相当大应全面审议“绿箱”措施重新界定“绿箱”措施标准和范围 规范“绿箱”使用 蓝箱”政策具 aj有明显的贸易扭曲作用，作为一种过渡性政策已经完成其使命，应当取消，并

25、入“黄箱”进行削减；大幅度削减“黄箱”和“蓝箱”等对贸易具有扭曲作用的国内支持 ，限定发达成员的国内支持 总水平，降低发达成员的微量许可水平 。、出口竞争出口补贴是改变贸易流向最有效的干预手段。削减出口补贴对没有出口补贴的出口国有http WkLn 垃 1994-2016 China Academic Journal Electronic Publishing House- All fights reserved.利,对粮食净进口国将产生不利影响。目前，出口竞争方面存在的主要问题是出口补贴水平居高不下且各成员的使用极不平衡，利用出口信贷和粮食援助规避出口补贴减让的承诺。（一）出口补

26、贴WTO成员可使用的出口补贴共计136. 73亿美元，其中，发达成员可使用的出口补贴数量为125. 53亿美元，发展中成员只有 11.2亿美元。在发达成员中欧盟的出口补贴最高，为84. 96亿美元；美国的出口补贴为 5. 94亿美元。在出口补贴问题上，主要有两种观点：一是美国、凯恩斯集团和发展中成员主张取消各种 形式的出口补贴；二是欧盟、日本、瑞士、挪威和匈牙利、捷克等转型经济成员主张逐步削减，反 对全部取消出口补贴。 11.： II美国认为，多哈宣言明确了本轮谈判有取消出口补贴的任务，谈判应集中讨论终止使用的具体方式和时间进度；并建议在5年内平均削减出口补贴，直至最终取消。凯恩斯集团建 议，

27、发达成员在新协定生效的第一天开始，一次性削减出口补贴的50 % ,作为其20012004年间保持2000年减让水平、不做进一步减让承诺的补偿，然后分3年平均削减出口补贴，直至 最终取消；发展中成员分6年平均削减出口补贴，直至最终取消。印度、巴基斯坦、斯里兰卡、 土耳其、南非等发展中国家也持类似的取消出口补贴立场，但要求给发展中国家一定的特殊和差别待遇。欧盟、日本、韩国、挪威、瑞士则认为，多哈宣言并未明确取消出口补贴的时间表新一轮谈判应就如何进一步减让达成可行的模式。欧盟建议，继续按年度平均削减，不主张取消出口补贴，但出口补贴的政策范围应扩大到包括出口信贷在内的所有含出口补贴成分的各种形式 补贴

28、。部分东欧转型经济国家和毛里求斯等国持相近立场。此外,瑞士提出了按补贴数量和价值的固定百分比削减的方案。（二）出口信贷各成员均同意按照农业协定第10. 2条的约定建立出口信贷的约束性规则，但对制定规 则的形式即采用规范管理还是削减数量持不同观点。美国、凯恩斯集团认为，出口信贷对食品进口国和有财政供给问题的发展中国家的粮食安全有一定作用，而且补贴成分较小，因此，只能制定对出口信贷、出口信贷担保、贷款和保险计划进行严格管 理的规则，而不能将其削减甚至取消，应把它纳入WTO通报程序。管理的范围包括直接信贷、再融 资、利率支持和其他形式的政府参与。它们主张，通过谈判，在贷款利率、还款期限、本金偿还、延

29、期 支付、保险费用、循环信贷、风险分担和透明度等使用条件方面，制定可操作的规则。一些粮食进口国 和发展中国家则认为，过于苛刻的出口信贷条件会损害它们的粮食安全利益。欧盟和部分发展中国家认为，出口信贷是规避出口补贴减让承诺的主要手段，应纳入出口补贴政策范围，并以和出口补贴相同的减让模式，对其进行数量削减。为避免利用出口信贷规避出口补贴的减让承诺，应制定规则对官方支持的出口信贷加以管理，明确定义官方支持的出口信贷范围，确定使用机构，划分使用类型，规定使用的限制条件，建立向WTO通报制度，并逐步取消政府补贴的信贷计划，向以商业原则为基础的出口信贷过渡。（三）粮食援助各成员均认为，出于人道主义目的的国际粮食援助是必要的，但为防止其成为规避出口补 1994-2016 Chi昭 Academic Jcumal Medronic Publishing Ilcm號i AJ1 rights, reserved. Imp:kuiet贴减让承诺的手段，有必要完善农业协定第10. 4条关于粮食援助的规定 。至于粮食援助的 形式，是以捐赠的方式，还是允许以优惠（即不少于25 %的粮食贷款减免）的方式，各成员存有 分歧。由于我国已承诺不再使用出口补贴，同时也没有使用出口信贷位。我国应利用这一有利形势，促成出口补贴的全面取消。四、其他议题，我国在谈