澳大利亚海上石油天然气开发的安全监管

1、澳大利亚海上石油天然气开发的安全监管 澳大利亚海上石油、天然气储量丰富，对海上油气资源的开发及安全监管，已成为澳政府能源主管部门及油气行业监管机构的一项重要工作，他们的成功经验很值得我们借鉴。一、海上油气资源开发及监管概况澳大利亚所有矿产资源归人民所有，政府代表人民进行管理，但直到2005年1月1日之前，澳大利亚实行的都是联邦和州(或地区)两级管理体制，特别是石油天然气储量丰富的西澳大利亚、维多利亚州及北部地区政府对油气资源开发都拥有实际的管理权。就海洋石油天然气事务来说，各州或地区有权制定三海里范围内的监管法律，联邦政府则对三海里范围之外的所有海洋石油事务拥有监管权，这是载入澳“海洋宪法解决

2、协议”的基本原则。但由于规模以上的油气储量大部分在三海里之外，因此澳大利亚海上油气资源主要还是由联邦政府监管，同时联邦政府在一些具体的监管环节上还须与地方政府合作，各州或地区政府受联邦政府委托，履行包括安全事务在内的所有日常监管权力。不管是联邦政府还是州政府，澳大利亚油气监管的基本方针：一是政府决策，二是市场监管，三是企业竞争。即：政府部门负责油气资源开发及运输、销售的政策制定；行业监管机构负责对油气市场运营情况进行监管；参与油气市场竞争的企业则按照市场规则进行经营活动。政府的作用只是在市场出现问题时，才通过对政策的调整来干预企业的经营，以使市场恢复正常秩序。此外，政府油气主管部门还要对监管机

3、构实施监督，以保证其监管活动的公正、公开以及按法律程序进行。1967年，澳大利亚出台了水下石油勘探法，根据该法律，澳政府并不直接参与油气资源的勘探开发，只负责提供一个适合开发的宏观经济环境，并对油气资源的开发采取许可证制度，对有意参与油气资源开发的企业发放许可证，对外国投资者进行税收和利率等方面的政策制定和立法。为减少企业投资风险，政府还要负责油气储量大方位的地质勘探，这也是政府提供的宏观环境的一部分。在此基础上，政府向企业发放勘探许可证。企业通过竞争拿到许可证之后应承诺至少在许可证六年的期限里投入的资金和工作量。如果在这一期间没有找到油，应把许可证还给政府；如果找到的油量过少不具开采价值，可

4、以要求政府放在保留名单中，期限为一次五年，是介于生产与勘探之间的过渡期。在这一期间，企业要向政府承诺做商业开发的前期工作，五年后，企业可以根据情况要么申请直接开采，要么再申请第二个五年。如果找到了具有开发前景的油田，则可向政府直接申请开采许可证，这一许可证没有时间限制，企业拿到后即可进行商业性开采，但同时还要申请生产许可证及开采设施的修建、安装许可证。 澳大利亚对外国投资者也采取完全开放的政策，澳政府每年都公开对外发布油气勘探开发的招标信息，其中包括用于招标的区块和储量及有关政策规定。外国投资者可以直接参与竞标，一旦中标即可进行直接投资，享有与国内投资者同等的权利。二、海上安全监管机构及安全立

5、法从2005年1月1日起，澳大利亚成立了一个新的油气资源监管机构-国家海上石油安全局(nopsa)。该机构是州、地区政府以及联邦政府监管机构的联合体，它作为惟一的全国性海上石油安全的监管机构取代了各州相互独立的监管机构。依前所述，澳大利亚海上油气监管在2005年之前基本实行的是两级监管，即根据实施水上石油法的行政性安排，在联邦和州(地区)政府共同负责的框架下，各州(地区)负责日常安全监管决策及其制度和程序安排。但在20世纪90年代发生一次严重的海上石油安全事故后，澳大利亚政府开始对这一体制框架进行了重新评估，最终确立了全国统一的安全监管体制。国家海上石油安全局向澳大利亚矿产和资源部长理事会负责

6、。该理事会是由澳大利亚联邦及各州、地区政府负责矿产资源事务的部长组成的部长级的联席会议，主要任务是研究落实联邦政府领导人联席会议提出的政策主张。具体职责是：1)就全国性的能源发展和全国性的能源问题提出政策执行建议；2)协调各州之间的相互合作，特别是对环境有重大影响的能源问题的合作；3)负责监督能源政策的执行情况等。在部长理事会之下有三个常设机构，即能源管理委员会、能源市场委员会、竞争和消费者事务委员会，但他们又是独立于政府的能源事务方面的监管机构。根据现代监管理念，政府的政策制定职能要与政策执行职能相分离，监管机构是负责政策具体执行的专门机构。按照上述能源行业的管理架构，前两个层次，即联邦政府

7、领导人联席会议和部长理事会都是政府的政策制定及政策执行的监督协调机构，是非常设的，由负责能源事务的部门及其工作人员主持日常事务；其下的第三个层次的机构则是负责政策执行的监管机构，他们各自负责不同的能源监管事务。2005年1月1日之后新成立的国家海上石油安全局同其他原有的三个机构一样是处于第三层次的、专门就海上石油安全进行监管的机构。国家海上石油安全局对所有涉及海上油气勘探开发的安全事务进行监管，并根据监管中出现的问题，对部长联席会议(制定的政策)提出改进意见。由于澳大利亚多数海上油气活动都集中在西海岸的西北大陆架，或者集中于维多利亚海岸的巴士海峡(bass strait)，国家海上石油安全局总

8、部设在沿海城市珀斯(perth)，在墨尔本设有办公室，在达尔文市也派驻有官员，以负责对北部海岸地区的油气活动进行监管。国家海上石油安全局实行完全的成本回收制度，即其日常运作不依赖于政府预算，以向被监管者收取监管费维持日常工作运转，每年法定预算约800万澳元，主要收费项目包括油气运输管道监管费，行业从业者安全规范审理费等。对于海上油气资源的安全监管，澳大利亚还制定了一系列的法律、法规。例如2004年重新修订的、颁布于1967年的水上石油法及1993年制定的水上石油监管条例(职业健康和安全)，1996年制定的水上石油监管条例(海上设施安全管理)，2001年制定的，水上石油监管条例(管道安全)和20

9、02年制定的水上石油监管条例(潜水作业安全)等。以上述联邦法律条文为依据，澳大利亚各州和地区还制定了专门针对本州(地区)的安全监管法规，这也为国家海上石油安全局对各州(地区)水域实施监管提供了法律依据，并确保在全国范围内建立统一的监管体系。三、安全规范承包监管模式安全规范承包监管模式是澳大利亚在上世纪90年代中后期才开始实行的一种监管模式。这种模式在欧洲大陆比较盛行，目前新西兰、巴西等国的油气行业监管也实行的是这一模式。这是一种旨在充分调动被监管者责任感，在被监管公司自定安全规范基础上，监管机构进行评估、监督，以产生一种互动机制，保证安全风险的控制。国家海上石油安全局成立之前，澳大利亚政府专门

10、就这一监管模式进行了评估，经确认这是一种较为成功的监管方式，新的监管机构可以继续按这一模式运转。1. 安全规范承包监管模式的概念和特点所谓安全规范承包监管模式就是一改传统的命令式监管，对监管机构来说，是只设定监管目标，规定具体监管原则，而不列举具体监管要求的监管方式；对被监管公司来说，则是通过制定本公司的安全管理规范，向监管者承诺企业应该达到的安全标准，对安全采取义务承包的方式。这种监管模式使企业把安全管理当作自己的份内之事，当作从事生产经营活动必须履行的义务；这种方式使监管者执法更有针对性，目标和方向都更为明确。安全规范监管模式具有以下特点：一是安全规范必须由企业自行制定，基本原则是，谁制造

11、了风险，谁就必须有能力来控制风险。由于每个企业的每一套燃气设施或其他机器设备的使用年限、质量标准都不尽相同，只有企业经营者本人最清楚自己的设施所存在的危险，因而安全管理规范必须由企业自己来制定；二是安全规范必须明确燃气安全管理的关键方面，既要包括有关技术要求，也要包括管理方面的要求；三是安全规范管理必须明确关键环节的绩效要求，这样使企业及监管者都可以评估和测定其制定的安全规范的实际表现。总之，安全规范监管模式的核心要求是，被监管者必须说明其已经充分认识、充分评估了所有可能发生的风险，并会采取一切必要的措施，将风险降到尽可能低的水平。随着海上油气勘探开发事业的发展壮大，企业的承包义务还应该加上健

12、康和环保的内容，因此这一监管模式实际上是健康、安全、环保规范承包模式(以下简称“安全包模式”)。2.安全包模式的监管程序和监管机构的职责安全包实际是一种以预先防护为原则的监管模式，其监管程序是：先由公司制定健康、安全、环保方面的规范，再由监管机构进行评估，当安全规范足以保障企业安全运营时，监管者必须批准其规范。但如果规范未获批准，监管者必须指出规范的缺陷所在，相关责任人必须修改规范，这意味着企业经营者要制定更为严格的安全标准和改变其管理制度，直到其规范被认可。安全规范一旦经评估认可后，就由监管机构监督执行，以定期检查的方式确保企业经营者遵从其制定的安全规范。这种标准化的互动模式，增强了公众对有

13、关责任人采取的风险控制措施的信心。按照以上工作程序，监管机构的主要职责是：1)对企业制定的安全包和其实际应用中的证据进行评估，以确定有关责任人对管理健康、环保和安全事务是否建立了有效制度。2)对已建立起的管理制度进行检查、测试，找出存在的问题。3)对违反安全法规的情况采取必要的强制措施。4)履行必要的领导、指导和教育的职能。为了更好地履行职责，增进监管机构执法的可信度和有效性，澳大利亚政府要求监管机构应该做到：1)提高检查活动和安全包审查的针对性，并使这两种工作方式保持合适的比例；2)增强监管的标准化水平，使相似的情况得出相似的处理结果；3)在评估有关责任人的安全包时要提高透明度；4)具备足够

14、的专业技能和知识，以确保有能力履行职责；5)具有独立性和责任心，并愿意与监管对象和其他人在安全等方面上开展合作，并提供指导。3.国家海上石油安全局组织结构和工作运转为适应安全包监管模式，国家海上石油安全局在成立之初，对内部组织结构、工作运转程序、人员配备甚至办公地点选择都进行了精心安排。(1)组织结构国家海上石油安全局(以下用英文缩写nopsa)采用矩阵式组织结构，在小组最底层人员与ceo之间最多有两层；所有任务都集中到ceo、小组组长和执行小组；每个小组配备执行助理，为本组或执行小组提供支持；任何小组不得自我封闭，都要接受来自其他小组的支持；设立行政执行办公室，管理为使nopsa正常运转必须

15、配备的信息及通讯技术、培训、财务、人力资源管理及与政府部门和议会沟通的功能，但从成本效益考虑，这一行政支持可采用外包方式解决，这需要行政办公室经理有很强的合同管理技能。(2)内部管理为确保nopsa的有效运行，其内部成立了不同的委员会，这些委员会主要负责机构整体规划、机构绩效监测、风险管理、外部沟通及员工咨询委员会，由ceo、小组长、行政办公室经理分别担任委员会主席；建立一套内部管理制度，并与行业从业者及其员工代表在内的外部利益相关人员保持对话，以获得对nopsa工作绩效的反馈。(3)工作绩效测评内容这既是nopsa每年对自己工作的检查，也是政府对其工作监督的内容，包括计划对企业核查和调查次数

16、实现的情况，准时完成安全包评估的情况，检查并改进公开的内部制度和程序的情况，通过调查，测评利益相关人对监管绩效的满意度，通过内部审计，测评内部绩效标准遵守程度等。(4)人员配备能够胜任海洋石油监管的人员需要具备各种相关知识、技能及素质，包括与海洋技术有关的操作和工程知识，与健康、安全、环保有关的技能和知识，他们应是这些领域的专家。除以上人员以外，nopsa还必须聘用一些在化工、电力、采矿等方面具有操作经验的技术人员。为此，nopsa的薪酬水平要足以吸引并留住监管所需要的高素质人才。(5)工作运转nopsa每年要定期对被监管企业的作业设施进行检查、调查或核查；定期与作业人员的管理办公室召开会议，探讨作业风险及改进措施；在被监管公司的聚集地设立执行小组，使其与所在地的公司保持密切联系，管理安全包评估过程，设计核查计划，对事故调查做出立即反应。四、可借鉴的经验澳大利亚政府为了在海上油气的安全状况上最有效地体现成本效益原则，最终选择了实行全国统一的安全监管模式。实践证明，安全包模式是海洋石油比较合适的监管模式，通过对行业行为的适当约束，可以实现国际水平的安全状况。根据澳大利亚的经验，实现有效的安全监管应具备以下前提条件