PPP模式在特色小镇建设中的应用分析

1、ppp模式在特色小镇建设中的应用分析摘 要 特色小镇投资额巨大，采用一种适合特 色小镇建设发展的融资模式至关重要。PPP模式是推 动特色小镇建设和发展的最佳选择。文章基于此，探 讨应用PPP模式的必要性和可行性，提出了目前采用 PPP模式建设特色小镇中存在的问题，并就这些问题 提出了几点政策建议。关键词特色小镇PPP模式问题建议0 引言 特色小镇是一种创新型的城镇化模式，特色小镇 需要基础设施的配套建设先行，投资额巨大。 1采用 一种适合特色小镇建设发展的融资模式至关重要，而 PPP 模式能够以较少的财政资金撬动庞大的社会资本， 为特色小镇建设的可持续发展奠定了良好的基础。目前，特色小镇各方面

2、的研究和实践都不成熟。本文基于PPP模式的相关研究，分析研究该模式应用 在特色小镇建设中的必要性和可行性，针对特色小镇 建设中出现的问题，给出几点政策建议，为我国特色 小镇建设提供一定借鉴和参考。1特色小镇项目建设中应用PPP模式的必要性和 可行性1.1应用ppp模式的必要性（ 1 ）有利于缓解地方政府财政压力。 随着我国经 济的快速发展，基础设施建设远远跟不上社会发展的 需求。特色小镇前期基建投资数额大、回收周期长， 政府财政资金有限，期限错配导致政府建设特色小镇 面临资金压力。PPP模式通过引入社会资本，建立起 政府引导、社会资本广泛参与的体制机制，用少量的 财政资金撬动庞大的社会资本，加

3、快特色小镇建设步 伐。 2（2）扩大社会资本投资范围。 在特色小镇建设中 引入社会资本，拓宽了社会资本投资范围。特色小镇 建设能够带动咨询设计、 工程技术金融等多领域发展。 政府会提供多方面的优惠政策，吸引社会资本参与， 为其提供潜在的投资机会和利益。当前国内社会资本 投资率低，缺少优质资产，特色小镇为社会资本拓宽 了投资范围，提高了社会资本利用效率，促进经济的 健康可持续发展。（3）提高建设效率，降低和分散投资风险。特色 小镇的建设和运营涉及多个方面， 需专业的团队运作， 以降低风险，保障质量和效益。PPP模式中各方将控 制自身风险的能力充分发挥，起到降低和分散投资风 险的目的。另外政府通过

4、公开招标引入的社会资本方， 具有雄厚的经济实力和抗风险能力，提高了特色小镇 项目的抗风险能力。PPP模式从项目的开始就引入社 会资本，共同参与特色小镇前期的风险识别、融资、 建设、运营等环节，保证了项目的可行性，提高了特 色小镇的建设效率，降低了工程造价。1.2应用PPP模式的可行性（1）政策支持力度不断加强。 特色小镇建设对新 型城镇化建设具有重要意义。 2016年 1 2月，国家发 改委发布关于实施“千企千镇”推进美丽特色小镇 建设的通知，鼓励市场资本积极参与特色小镇建设。 为解决特色小镇建设过程中融资难的问题， 2017年 1 月，国家发改委、国开行联合发布关于开发性金融 支持特色小（城

5、）镇建设促进脱贫攻坚的意见 ，指出 加大金融支持力度，探索多种类的 PPP模式。3（2）良好的运作基础。截至 2017年 6 月末，全 国共有13554个PPP项目纳入PPP综合信息平台，总 投资额 16.3万亿元，全国入库和落地项目均呈现逐月 持续稳步上升态势。 4项目涵盖国民经济的多个行业， 有多个案例取得了成功。 贵州政府根据贵州山地实际， 体现“小而精、小而特” ，走“蒸小笼、串珍珠”组团 式发展的新路，采用PPP模式建设了旅游小镇、白酒 小镇、茶叶小镇等各具特色的小城镇，取得成效。浙 江的云栖小镇、南湖基金小镇、海宁皮革时尚小镇， 都抓住了自身特色，实现了转型升级。（3）平稳的投资回

6、报。特色小镇以产业为基础， 确保了特色小镇的可持续健康发展，提供了良好的投 资回报。特色小镇PPP模式可以得到政府财政中长期 预算的付费保障，具有较稳定的投资价值。政府在税 收、土地、信贷等方面提供优惠政策，吸引社会资本 参与，也满足了投资回报的要求。同时特色小镇 PPP 项目具有明确的特许经营权、稳定的现金流和政府补 贴，项目资产证券化后，项目收益债具有还款来源稳 定，风险相对可控，发行需求巨大。2特色小镇PPP模式组织结构 建立“政府引导，以市场为导向，企业为主体， 社会多方参与”的特色小镇 PPP开发运营机制，发挥 市场在配置资源中的决定性作用。政府做好特色小镇 的顶层设计，规范制度建设

7、，提供良好的社会环境。 企业通过资源整合，发挥自身优势，在项目运作方面 提供全生命周期的服务。合作期满将特色小镇的资产 和权力移交政府，合作过程中，政府、贷款方、社会 居民等共同参与，实施全程监督（组织结构如图1）。3特色小镇PPP模式运作中存在的问题PPP模式在特色小镇建设中的应用处于起始阶段， 特色小镇投资大、回收期长等特点，影响社会资本参 与特色小镇的积极性，特色小镇 PPP融资模式的发展 仍需破除 ?T 多“瓶颈”。(1) 缺乏完整的PPP法律法规体系，政策不明确。 目前的PPP制度规定主要是国家部委发出的“通知”， 法律效力不高。一些主管部门依据各自职责作出的规 定与现行体制不能相互

8、衔接，缺乏系统性。虽然国家 启动了基础设施和公用事业特许经营法和政府 和社会资本合作法的立法工作，但短期内仍无法出 台。政策不明确，原来基础设施由政府投资，而 PPP 融资模式主要由企业投资，两者如何衔接没有明确规 定，存在审批环节复杂、周期长和“二次”审批等问 题。( 2)认识不统一，契约精神不足。有的地方对特 色小镇PPP模式的认识仅在单纯的融资上，没有认识 到其对稳增长、惠民生的作用，和提高投资效率、提 升服务水平的作用。有些地方政府缺乏契约精神，有 推责任、卸包袱的思想，一再强调自身地位，对合作 伙伴的权益缺乏考虑。社会资本有对政府失信违约的 恐惧，社会资本对特色小镇的投资回报率要求过

9、高， 与其风险承担不匹配。有的企业在特色小镇 PPP项目 招标中以超低价中标，然后又用各种理由提价，得不到满足就拖延工期或退出项目相威胁。(3)缺乏产业支撑，特色小镇运营能力弱。特色产业是小 镇可持续发展的根基，有的地方政府缺乏创新，只是 简单的模仿，导致小镇缺乏具有科技含量和高成长性 的产业，不能占据未来行业制高点，影响力不足。其 次，忽视产业运营，PPP融资模式建设特色小镇，是 项目全生命周期的介入，产业运营能力强弱关系到项 目的投资收益，只有强大的产业支撑和良好的运营服 务能力，才能带来稳定的项目投资收益，保证特色小 镇的可持续发展。 5(4) 人才储备不足。特色小镇PPP项目涉及前期

10、复杂产权结构、PPP项目管理等专业知识，也涉及后 期特色小镇PPP模式运营的服务，需要大量专业人才。 我国特色小镇PPP发展尚处于起步期，各级政府缺少 特色小镇PPP专门管理机构，导致政府和社会资本对 特色小镇PPP模式的各项事务缺乏经验，第三方咨询 机构也因人才缺乏？卩厣?小镇PPP项目的评估缺乏合 理性。同时特色小镇的建设一般不在中心城区，区位 劣势有时很难吸引到人才流入。4发展特色小镇PPP模式的政策建议(1) 完善PPP相关法律法规，提供政策支持。- 是政府应该制定并完善适合特色小镇 PPP项目发展的 政策，以法律的形式保证政策的连续和稳定，推动特 色小镇持续健康发展。 6 如政府应积

11、极协调各个部门， 尽快出台政府和社会资本合作法和基础设施和 公用事业特许经营法 ，从法律角度明确各级政府在 ppp项目应承担的责任和义务。二是政策要明确规定 财政如何对特色小镇融资的支持问题，国家税务部门 要对社会资本投资特色小镇PPP项目，可享受哪些税 收优惠予以指引和明确，主管部门要明确 PPP融资模 式建设特色小镇项目的审批程序，做好新旧程序衔接 工作，简化审批流程，提高办事效率。（2）强化合同精神，提高契约意识。一要加大宣 传力度，利用互联网等多种形式，大力宣传特色小镇 PPP模式的经典案例，提高社会对PPP模式建设的认 识和认可。二是政府要转变工作理念， 树立平等观念。 政府要从过去

12、的包揽者变成今后的监督者、引导者， 注重制度和政策创新以及（下转第 188 页）（上接第 163 页）工作方式创新，为企业营造一个良好的政务 生态环境，吸引社会资本积极参与特色小镇的建设。 三是企业要严格履约。特色小镇项目是民生工程，特 色小镇开发过程中要注意环境保护和资源节约，保障 广大人民群众的利益。四是设立专门的监管机制，对 特色小镇PPP项目中合作双方进行监管，严格规范项目进程和绩效评定。 6（3）积极培育小镇特色产业， 加强产业运营能力 管理。特色小镇建设的主流方向是产业小镇，要去占 领产业链的高端环节，而不是按照传统城镇体系的分 工，给中心城市做配套，承接落后产能，而是要在智 能制

13、造、新材料等战略新兴行业要有所布局，促进小 镇做专、 做精、做强。其次，产业运营是特色小镇 PPP 项目形成稳定收益回报的关键环节，直接影响到社会 资本的投资信心。要创新产业运营方式方法，实现产 业与时俱进，使特色小镇建立在可持续发展的基础之 上。（4）加大人才培养和引进， 营造良好的小镇环境。 大力培养专业人才，系统学习特色小镇 PPP模式全流 程知识，培养一批懂政策、熟业务的精英团队。人才 聚集是特色小镇可持续发展的力量之源，政府一方面 要通过住房补贴、人才引进等方式吸引海内外高端人 才到特色小镇就业，解决高端人才家属的就业、就学 等后顾之忧，另一方面要为高素质人才营造绿色环保、 优美舒适

14、、服务周到的小镇环境，增强企业和人才的 认同感和归属感。5 结语 特色小镇为我们提供了新型城镇化建设的新载体，引入ppp模式是突破特色小镇建设障碍的最佳选择。PPP模式建设特色小镇，能够缓解政府财政压力，拓 宽融资渠道，降低和分散特色小镇建设的风险。从政 策支持的力度和项目运作的基础来看，PPP模式建设 特色小镇是最佳选择。PPP模式建设特色小镇要求政 府转变政府职能，营造良好环境。企业要紧抓机遇、 不断提高自身实力，参与到特色小镇的建设中去，推 动特色小镇的建设向更好方向发展。参考文献1 马光德，王腾辉，郑生钦.PPP模式在特色小 镇项目的应用研究J.建筑经济，2017.38 （8）: 55-58.2 王思佳.PPP融资模式下特色小镇建设的思考 与建议J.建设与发展，2016（ 10）.3