十二五时期污染减排面临的机遇挑战及政策建议-精品文档

1、“十二五”时期污染减排面临的机遇挑战及政策建 议“十一五”时期， 各地较好地完成了主要污染物减排的约束 性任务，“十二五”时期我国将继续对主要污染物排放保持严控 态势。根据“十二五”规划纲要，“十二五”时期单位工业 增加值用水量降低 30.00%，农业灌溉用水有效利用系数提高到 0.53 ，非化石能源占一次能源消费比重达到 11.40%，单位国内 生产总值能源消耗降低 16.00%，单位国内生产总值二氧化碳排 放降低 17.00%，主要污染物排放总量显著减少，化学需氧量、 二氧化硫排放分别减少 8.00%，氨氮、氮氧化物排放分别减少 10.00%。可以看出，在原有约束性指标基础上，“十二五”规

2、划 新增“二氧化碳”减排指标， 而且与“十一五”时期相比， 约束 性指标由化学需氧量 （COD）和二氧化硫 （SO2）两项增加到四项， 增加了氨氮和氮氧化物，减排目标更加全面，也更为严格。总体 来看，完成“十二五”减排既有有利条件， 也面临着诸多挑战和 压力。一、“十二五 时期污染减排的有利条件首先，我国正处在加快转变经济发展方式的攻坚时期， 产业 转型升级面临关键机遇期。一方面，经过三十余年的快速发展， 我国综合国力显著增强， 国内积累规模不断扩大， 财政收入逐步 提高，进一步加大污染治理力度的资金保障条件大为改善； 另一 方面，进入工业化中后期，中国经济社会发展中一些“不平衡、 不协调、

3、不可持续”的问题和矛盾集中显现。 “十二五”开局的 2011 年，欧债危机持续发酵，中国经济持续增长外部环境中不 确定因素增多， 不少企业在经历金融危机冲击后生产经营再度陷 入困境。在这种情况下，越来越多的企业意识到传统“拼资源、 低成本扩张”的老路已经无法适应剧烈变化的国内外市场环境， 企业自主转型的意愿增强，从而为加快清洁生产和循环经济发 展、提高资源利用效率、促进节能减排提供了内在动力。其次，“十一五”时期， 从中央到地方， 从环保部门到企业， 为完成减排指标做了大量扎实的工作， 积累了丰富的经验。 在制 度建设方面， 环保部根据不同地区、 不同产业的发展需要和减排 潜力，科学分解落实减

4、排任务， 而地方政府对污染减排的重视程 度也明显提高， 着力创新减排激励机制， 为“十二五”时期减排 工作打下了良好基础。 同时， “十一五”时期不少省区已经实现 了省、市、县三级环境监控中心联网，对本地区重点企业进行实 时监控，构建起“点、线、面”相结合的立体化、全方位、高效 率的环境监测体系，环境监管的数字化、经常化、制度化水平大 大提高， 环境监测数据的质量明显改善， 为完成“十二五”减排 目标提供了有力保障。此外，公众环境保护意识逐步提高，并对 地方政府和企业污染减排形成了一定的舆论压力。 这种舆论压力 促使政府加大环境治理投入， 企业更好地践行环境社会责任， 环 境保护的社会氛围日益

5、浓厚。再次，国际金融危机爆发后，发达国家倡导“绿色经济”， 推动经济低碳化转型。 美国、 欧盟等发达国家政府纷纷加大财政 支持力度， 鼓励本国企业探索绿色经济和低碳转型的新方向， 发 掘新的增长点， 发展新兴绿色产业， 从而使绿色增长不再是短期 的危机应对措施， 而成为推动生产工艺和消费者行为转变的动力 （OECD，2010）。国际上绿色经济和低碳转型的实践为我国学习 国外先进污染治理技术和管理经验提供了更多的机会。 面对中国 加快产业转型升级的新形势，“十二五”时期，在节能减排、低 碳转型、 绿色经济和和战略性新兴产业发展等领域， 资金双向流 动、技术联合开发以及产业化推进的国际合作前景更加

6、广阔， 为 我国进一步提升减排技术水平、 完善减排制度建设创造了有利条 件。二、“十二五”时期减排面临的挑战与压力2011年 9月公布的“十二五”节能减排综合性工作方案 对“十二五”减排任务进行了分解， 污染减排的具体目标是： 到 2015 年，全国化学需氧量、二氧化硫排放总量分别控制在 2347.60 万吨和 2086.40 万吨，比 2010 年分别下降 8.00%；氨氮、 氮氧化物排放总量分别控制在 238 万吨和 2046.20 万吨，比 2010 年分别下降 10.00%。从这些具体任务可以看出，“十二五”时 期，污染减排的内容、要求和任务量均发生了很大变化，减排领 域也从工业和生活

7、两个领域延伸至工业、生活、交通、农村四个 领域。虽然 COD和 S02 规划目标下降 8.00%，略低于“十一五” 下降 10.00%的幅度，但由于经济总量和能源消费总量基数增大， 绝对削减量反而比“十一五”时期更大， 减排任务相当艰巨， 面 临着诸多问题和困难。（一）环境污染总体形势日益严峻随着我国经济快速增长， 资源环境约束不断加大。 尽管“十 一五”时期局部环境形势有所改善， 但环境污染的总体状况却并 未实现根本扭转，而是呈现“局部改善、总体恶化”的态势。从 经济增长和资源环境消耗的趋势来看， “十二五”时期污染减排 形势依然严峻。1 大气污染治理的压力进一步增大。 长期以来， 丰富的煤

8、炭 资源一直是我国最主要的一次能源。 在今后较长时期内， 这种能 源结构特征难以改变， 煤炭在我国一次能源生产和消费结构中仍 占主体地位。 燃煤导致的有害气体排放占各种有害气体排放量的 65.00% 90.00%，特别是火力发电排放的二氧化硫导致的酸雨污 染十分严重。 在“十一五”基础上， “十二五”时期 SO2的排放 量再降低 8.00%，这对火电厂脱硫提出了更高的要求，而电厂脱 硫设备运行也要消耗电力， 这意味着增加脱硫量， 也需消耗更多 能源。 2 水污染负荷居高不下，减排任务加重。目前，工 业污染排放形势复杂， 农业面源污染和生活污染持续上升， 持久 性有机污染物增加， 导致水污染负荷

9、日益加重。 据环境保护部 主 要污染物减排工作简报， 2010 年，调整后的 GDP增长率为 10.40%，工业废水和生活污水排放总量达 617.30 亿吨，其中约 有 6.00%的未达标工业废水和一半左右的生活污水未经处理直接 排入水体中，造成各地水体污染普遍加剧。“十二五”时期，要 在 GDP保持 7.00%-8.00% 的增速下，完成水污染减排目标本身就 有难度，而经济社会进一步发展带来的新一轮水污染将给相关治 理工作带来巨大压力。3 温室气体减排任务艰巨。 中国作为人均排放量低但排放总 量高，且仍在不断扩大的发展中大国， 能源消费和温室气体排放 情况备受国际瞩目。 近年来， 发达国家利

10、用各种国际平台频繁对 中国施压， 要求中国承担更多的温室气体减排责任。 由于中国能 源结构以煤炭为主，且在可预见的未来难以改变，因此，随着工 业化和城市化进程加快，中国能源安全问题更加突出，“十二 五”时期能源消耗、 温室气体排放量将持续上升。 面对国内经济 社会可持续发展和国际舆论的双重压力，在可预见的技术路径 下，温室气体减排步履维艰。（二）存量减排空间缩小，后续减排难度增大 中国作为发展中大国， 保持一定的增长速度是必要的。 2010 年，全国每万元单位产值化学需氧量排放量为 0.0031 吨，每万 元单位产值二氧化硫排放量为 0.0055 吨，已经处于较低水平。 “十二五”时期，保持

11、7.00%-8.00%增长速度的情况下，在目前 排放基数上进一步减排困难重重。 “十二五”时期减排的另一个 难点在于， COD和 SO2存量的削减空间逐步缩小，却仍需继续消 化增量。“十一五”时期，为完成 COD和 SO2约束性减排任务， 各级政府和企业采取了多种减排措施。 其中， 城市污水处理厂和燃煤电厂脱硫设施建设运营等工程减排成为污染减排的重要手 段。据环境保护部主要污染物减排工作简报，截至2010 年，全国已建成投运城镇污水处理厂 2832 座，污水日处理能力达到 1.25 亿立方米，火电脱硫机组装机容量比例约 82.60%，电力行 业 30 万千瓦以上火电机组占火电装机容量比重已达7

12、0.00%以上。同时，由于产业结构、能源结构调整是一个长期的过程，因 而结构减排的过程相对缓慢， 其效果也有一定的滞后期。 在这种 情况下， “十二五”时期， 污染减排仍将主要依靠工业行业的深 度治理以及有色、 冶金、 建材等非电行业的脱硫脱硝治理等工程 减排措施， 但强制电厂等企业上脱硫设施等管理减排所形成的有 效削减量余地缩小，进一步下降的空间有限。尽管“十一五”时期污水处理厂和脱硫设施的建设规模前 所未有，但部分治污工程建设水平不高， 减排工程质量难以保障， 未来这些工程减排效果的可持续性有一定局限。另外，“十一 五”时期， 通过管理减排， 已经关停了大量污染治理不规范的小 企业，淘汰了

13、一批落后生产线，完成了重点耗能企业煤改气、煤 改电等， 并把污染物指标严格分配到了每个排污企业。 对于新上 项目，环保准入门槛也相应提高。可以说，现有环保政策工具已 经基本用足，后续更大力度减排缺乏有效的新政策支撑。（三）部分企业完成“十二五”减排目标信心不足，监管压 力增大“十一五”时期，不少地区污染减排目标是在各级政府的“环保高压”下实现的。 随着各级政府、 企业环保意识增强以及 各项环保标准和监测制度的落实完善， 越来越多的企业逐步适应 了减排目标的硬约束。但应该看到，在现有投资、技术和装备水 平下，“十一五”时期减排任务已接近部分企业减排能力的极 限。环保设施投入和运行增加了企业的总成

14、本， 高度密集的在线 监测和人工监测使企业疲于应付， 加之原材料、 工资等要素成本 不断攀升， 使得企业成本压力凸现， 进一步增加环保投入力不从 心。仍以火电厂为例， 2011 年新修订的火电厂大气污染排放 标准设定的二氧化硫、氮氧化物和烟尘排放标准十分严格，超 出了主要发达国家的水平。 根据中国电力联合会测算， 火电企业 实行新标准，仅脱硝成本就将高达 2300 亿元，这给在电煤价格 攀升下陷入经营困难的火电企业增加了沉重负担。 同时， 尽管基 层环保主管部门和监测机构的工作越来越受重视， 其硬件条件也 得到了很大改善， 但在人力物力有限的情况下， 持续的“减排高 压”也使基层环保干部和技术

15、人员的工作负荷大增，使他们对 “十二五”时期完成更大力度减排任务的信心不足。（四）新增指标减排缺乏经验 近年的环境质量状况公报显示， 最主要的水污染来自于地表 水中的氨氮， 氨氮开始超过化学需氧量成为影响地表水环境质量 的首要指标。氨氮主要来于生活污水， 2010 年，我国氨氮排放 量中有 77.30%来自于生活污水，行业排放则集中在化学原料及 化学制品制造业、造纸及纸制品业、农副食品加工业等部门，以及农业生产者使用的化肥、农药流失，家畜养殖场、牧场中畜禽 的废弃物和排泄物等。 以往对氨氮的排放量没有硬性规定， 只采 用收费手段限制排放。 由于氨氮排放涉及的行业和企业众多， 又 与人民生活息息

16、相关， 氨氮减排不仅要通过工业和生活治理， 更 要依靠畜禽养殖业全面整治， 其重点和难点是畜禽养殖业， 直接 关系农民的经济利益， 因而其减排形势非常复杂和困难。 “十二 五”规划设置了氨氮减排的约束性指标， 但这方面的减排工作缺 乏经验和实际工作基础，成为“十二五”减排的新挑战。同样的问题也存在于大气的氮氧化物减排中。 目前， 氮氧化 物已成为影响空气质量的重要指标。 卫星监测发现， 近年来我国 上空的二氧化硫急剧下降，降幅约为 20.00%，但空气中氮氧化 物的浓度却不断增加，表现为酸雨和阴霾现象并未因S2 排放减少而减轻， 一些地区反而更加严重。 氮氧化物的排放源集中在电 力部门，其氮氧

17、化物排放量约占氮氧化物总排放量的35.00%，其次是交通部门，占比约为 30.00%，其他依次为非金属矿物制 品业、黑色金属冶炼及压延加工业、 化学原料及化学制品制造业 等。以往国家未对氮氧化物实行有效的环保定量化管理， 作为减 排的新领域，氮氧化物管控经验少，基础薄弱。氮氧化物减排不 仅涉及电厂和大中型锅炉，而且涉及小锅炉淘汰、钢铁烧结机、 水泥企业脱硝以及机动车淘汰和油品替代等， 关系到行业、 企业 和居民（机动车主）多种类型的排放主体，如不能妥善应对和处 理，将会损害多方面的利益。 此外，氮氧化物和氨氮减排等新增指标的基础研究不够系统深入， 即使技术减排能够在短期 内实现突破，但相关工程

18、减排和管理减排要发挥作用仍需时日。 因此，新增指标减排必将是长期、艰巨和复杂的工作，迫切需要 在制度安排和具体监管等方面加强创新。（五）拓展领域减排能力建设亟待加强 “十二五”时期，减排领域拓展至农业（主要是畜禽养殖 业）、交通（主要是机动车排气污染），并在工业和生活污染源 基础上将交通机动车和农业污染源纳入减排体系。 其中， 农业污 染量大面广，瞬时性强，构成复杂。目前，我国尚未形成畜禽养 殖业污染物减排的适用技术体系和核算方法，减排措施不够明 晰。而且我国农业环保工作起步晚，起点低，农业环保和治污技 术落后，资金支持不到位，市场化减排存在局限性，管理和监测 基础薄弱， 这些问题将制约“十二

19、五”农业领域的减排效果。 同 时，对于新增的氨氮减排指标， 2006 年全国环境统计中已将氮 氧化物因子纳入到环境统计范畴， 2007 年开展的污染源普查工 作对氮氧化物排放系数和排放现状进行了全面调查。 但对于氨氮 主要排放源的机动车，其统计、监测和管理能力则相对较弱，不 利于掌握氨氮排放的全面情况。另外，尽管近年来工业废气排放下降较为明显， 但在机动车 保有量不断增加的情况下， 我国空气污染日趋严重。 随着居民环 保意识提高，现行的 PM10监测已经不能满足公众对城市环境质 量信息的要求。与空气质量关系十分密切的PM2.5（细颗粒物） 和二氧化碳等指标越来越受到社会各界的关注。 一定程度上

20、受社 会舆论压力的影响，环保部门将 PM2.5 纳入到常规空气质量评 价，部分城市已开始向公众发布 PM2.5监测信息。 这对于相关监 测标准制订、 检测仪器和技术投入以及信息发布规范等都提出了 更高的要求。 而在国际温室气体减排和国内资源环境约束的双重 压力下， 二氧化碳的排放量也将加入到减排指标体系之中， 这使 得我国“十二五”时期污染减排工作更加繁重。三、政策建议“十一五”时期我国首次对主要污染物减排设立约束性指 标，极大地推动了各地环境治理和污染减排工作， 污染防控取得 了阶段性的成效。 各省市因地制宜， 推进减排日常监管和激励机 制创新，为完成“十二五”更高目标的减排任务积累了经验。

21、 “十二五”时期， 我国进一步减排面临的国内外压力增大， 减排 形势不容乐观。为此，应总结“十一五”减排经验，开拓思路， 立足技术和制度创新，严格分解落实各地区、各领域减排任务， 以确保“十二五”减排目标顺利实现， 全面提升环境质量， 加快 建成环境友好型社会。第一，改革政绩考核体系，完善环境规制，加大环保执法力 度。进一步改革政府和各级官员的政绩考核体制， 建立完善基于 SEEA的绿色 GDP核算体系，并将绿色 GDP及相关指标作为政府 政绩考核的重要内容。同时，强化责任落实和措施落实，完善督 办制、问责制等各级政府的环境保护责任制， 提高环境执法队伍 的综合素质，加强环保执法力度，协调各地

22、区的执法效果，推行 科学执法。第二，以市场化为导向，构建双向激励，鼓励绿色创新。加 大奖惩力度，一方面，对排污处理不达标、设施运行不正常等违 法违规行为，视情节轻重予以责令限期整改、罚款、区域限批等 处罚；另一方面，创新激励机制，引导企业自主减排，支持企业 开发应用绿色环保技术， 鼓励各种投资主体参与污染治理， 实现 治理投入的多元化发展。 鼓励国内外各类金融机构为企业减排技 术改造、设备更新和产品研发提供适用的金融信贷产品以及便 捷、优惠的担保服务和信贷支持。同时，积极推进环境税试点， 逐步形成以市场手段为主导的污染控制和排污交易体系， 推动企 业环境成本“内部化”。第三，突出结构减排，加快

23、产业转型升级。一要继续严格控 制“两高一资”项目，对电力、钢铁、造纸、纺织印染四个重点 行业实施主要污染物排放总量控制， 把总量指标作为环评审批的 前置条件。 二要落实国家产业政策， 加快淘汰电力、 钢铁、 造纸、 印染、氮肥等重点行业的落后产能， 并以技术升级改造和淘汰落 后为切入点，推进企业兼并重组，加快传统产业绿色转型。三要 大力发展战略性新兴产业，加大基础技术和前沿技术的研发投 入，加强对新兴绿色产业的财政金融支持。同时，深入研究战略 性新兴产业的发展规律和市场化前景， 进一步放宽战略性新兴产 业的准入条件，着力形成新型、绿色先导性、支柱性产业。第四，推进产业梯度转移，加强跨区域污染治

24、理。首先，国 家应进一步完善促进西部大开发、 中部崛起、 振兴东北老工业基 地以及各项沿海区域开发战略的配套政策， 协调地区之间经济社 会发展。其次，在财税分配以及政绩考核上对产业转出、转入省 市做出安排， 促进产业跨区域梯度转移以及产业转入地和转出地 的有序对接， 严控高污染项目向中西部地区转移， 使得转移出去 的企业确实能够在促进地方经济增长、 改善地方产业结构， 增加 地方就业等方面发挥积极作用，再次，加强区域之间、省与省之 间环境治理经验交流和联防联控， 各地区充分发挥各自优势， 协 同合作，改善跨区域污染治理效果。第五，强化工程减排，实现重点突破。一要全面提升城镇污 水处理水平， 深化配套管网工程建设， 对现有污水处理设施进行 全面改造升级， 加强废水深度治理， 扭转已建成污水处理厂污水 收集率不高、减排效果不佳的局面；二要推进重点领域 S2 工程 减排。 进一步强化电力行业二氧化硫减排， 新建烧结机应配套安 装