旱灾与“公地悲剧”：农村水利设施市场化经营的探索

1、旱灾与“公地悲剧”：农村水利设施市场化经营的探索对西乡案例的剖析李耀国 张健2008 年 4 季度以来，我国河南、安徽、山东、河北、山 西、甘肃、陕西等旱情严重，截至 2 月 3 日，以上七个小麦主 产区受旱小麦 1.43 亿亩，比去年同期增加 1.34 亿亩，全国已 有接近 43% 的冬小麦遭受旱灾，国家防汛抗旱指挥部历史上首 次启动了I级抗旱应急响应。毫无疑问，这场大旱是多年不遇的 天灾，但也在一定程度上暴露了我国农业水利设施建设和管理 中的薄弱环节。许多地方的农村水利设施由于产权关系不明确 导致管理不善、投资不足、水资源短缺与浪费并存的“公地悲剧” 现象。陕西省西乡县通过探索水利设施产权

2、制度改革，引入市 场化机制，取得基础建设融资渠道拓宽、经营者增收和灌区粮 食增产的好效果，值得研究与借鉴。一、农村水利基础设施建设和使用中的“公地悲剧”现象“公地悲剧”描述的是这样一种经济现象：一块草地属于公共 财产，大家都可以在上面放牧。开始的时候，由于羊群的数量 不多，增加羊群的数量就可以获取更多的收入。作为经济理性 人的放牧者，必然会不断增加羊群数量。于是，草地上的羊群 越来越多，最终远远超过了草地的承载能力，导致草地退化， 甚至完全失去放牧的功能，所有牧民都破产。经济学家告诉我 们，产生“公地悲剧”的根本原因在于“公地”的产权不明确，资源 配置不当，因而造成了管理不善、过度使用等问题，

3、最终导致 稀缺资源不断减少。我国农村水利设施正遭遇着“公地悲剧”。有资料显示，我国 90% 以上的水库和 70%以上的灌溉面积形成于 1978 年以前。 改革开放以后，农村实行了土地联产承包责任制，但作为水利 设施的农业基础资源，却面临着产权不明确，建设资金短缺， 水利设施闲置、水资源浪费和农业用水严重短缺并存的尴尬局 面，农业生产靠天吃饭的局面长期难以得到有效改善。据中国产经新闻报导，我国大型灌区骨干工程建筑物 完好率不足 40% ，工程失效和报废的逼近 3 成，导致个别灌区 可灌溉面积减少近半。直到 2000 年，中国 19.5 亿亩的耕地 中，还有 11.1 亿亩耕地尚要靠天吃饭。同时，

4、由于地下水资源 的过度利用，导致地下水位下降严重。河南每年仅农业用地下 水开采量就达 76 亿立方 M ，豫北、豫东平原产粮区地下水超 采率近 40% ，出现总面积超过 9000 多平方公里的 3 个大型漏 斗区，地下水位平均下降 10M 。我们实地调查的陕西省西乡县一项最主要的水利设施是建 成于 1973 年的马鞍堰，当初的设计灌溉能力为 8.64 万亩，由 于改制以前长期存在的产权不明确，进而导致维修资金不足、 水资源浪费等原因，目前该堰的实际灌溉能力只有 6.5 万亩， 为设计能力的 75.2 。该堰主要灌区之一的西乡县五丰村现有 耕地 2745 亩，其中 70% 为稻田，农田灌溉主要靠

5、马鞍堰的两 条支渠输水。五丰村位于马鞍堰的尾部，饱受堰渠供水不足的 困扰。过去每遇干旱季节，常常需要组织大量人力上堰昼夜看 水才能保证水到田块，每亩地的用水成本高达 110 元，但水流 到田块后仍形成长流水，造成了很大的水资源浪费。因此，在 大旱年份，五丰村往往出现水稻大幅减产甚至颗粒无收的局 面。多年来，村民为争水发生打架斗殴，造成人员伤亡的事件 经常发生，由于灌溉不足导致的农田收成差别也加剧了村民之 间、村民与干部之间矛盾。二、西乡县改革农村水利设施产权制度的探索 西乡县针对农村水利设施的改革主要从两个方面展开。一 是对现有的水利设施马鞍堰的管理体制进行改革。 2004 年，当 地政府决定

6、成立西乡县马鞍堰灌溉管理局，属全民事业单位性 质，具体负责灌渠的维修、供水和水费收缴等管理。从 2006 年起，该局进一步完善经营管理体制，在其管辖的九个支渠实 行了不完全经营承包制，由当地农民个人负责灌渠维修和收费 管理，取得了一定的成效。这也是马鞍堰水利设施基本完好， 实际灌溉面积比较接近设计能力的重要原因。二是在新建的水利设施工程中引入了市场化投资和经营机 制。 2005 年开始，县农业综合开发领导小组办公室决定在五丰 村实施农业综合开发工程，利用本村地下水建高抽站（打井抽取 地下水 ）解决农田灌溉用水难的问题。具体的政策措施是：由国 家对高抽站建设投资 70% ，村组配套 30。然而，

7、即使国家承 担了主要的资金投入，当时五丰村委会依然面临着两大难题， 一是 30 配套资金如何筹集，二是高抽站建成后如何管理，也 就是如何使高抽站产生较好的社会效益。而当时周围邻村已建 高抽站也是由国家投资、村民集资，产权和经营权归村组集体 所有，最后形成了表面大家管，实际大家都不管，最终大家都 不受益致的局面，使国家和村民投资建设的高抽站等小型农田 水利设施出现了第一年建、第二年坏、第三年闲置的问题。针对上述情况，五丰村委会通过调查分析认为，以前邻村 所建的高抽站等农田小水利设施低效根源在于没有明确的出资 人和收益人。该村委会召开村民大会决定：明确高抽站产权和 经营权，即 30% 配套资金由个

8、人出资，高抽站由出资者负责建 设，全部设施交由出资人按企业化方式进行管理。具体做法： 一是国家投资部分由经营者代管，发生丢失等损失事件由其赔 偿；二是自筹资金部分，如渠道配套投资、占用田地及青苗赔 偿等费用由经营者负担，谁投资入股、谁经营管理、谁直接受 益；三是村上无偿提供五口堰塘供其使用，使用期为 20 年，用 于经营者蓄水；四是水费由村委会研究后定价，当时规定为每 亩 60 元；五是抽水站的经营者通过公开招标的方式确定。三、水利设施产权制度改革取得的效果 实践证明，五丰村通过市场化手段，明确了经营管理者的 权利和义务，有效解决了出资人缺位和受益人权责不对称的问 题，产生了较好的社会效益和经

9、济效益。一是降低了灌溉成本，提升了水利设施的利用效率和农户 的种粮收入。由于经营者对用电、用水落实了管护责任人，并 根据农时定时抽水，既保证了每个田块用水，又降低了水资源 的浪费，使亩均用水量降低 50 以上。由于用水得到保障，全 村稻谷可增产 56500 公斤，灌溉受益农户人均增收稻谷 100 公 斤；由于水费降低，农民的收入得到提高。考虑到每亩水费降 低 50 元，和夏秋两季粮食增产的因素，受益者每亩可增收 200 元。此外，由于水资源得以有效分配，村民不用为了争夺水资 源而出现打架斗殴现象，减少了农村社会矛盾。二是开辟了新的融资渠道，形成了国家、集体、个人和金 融机构共同投资的良性局面。

10、过去，水利基础设施建设主要由 国家投资，集体投劳的形式来完成。五丰村水利设施经营权承 包经营改革以后，由个人先期投资 2.8 万元，用于建站、青苗 赔偿、占地补偿和 U 型渠道衬砌等费用。但是要使高抽站发挥 最大功效，将电费降到最低，还需建设专用变压器等配套设 施，预算需继续投资 14 万元。为此，经营者向西乡农村合作银行提出了以高抽站设施和 高抽站经营收益权作为抵押物的贷款申请。合作银行审核该申 请发现，尽管高抽站工程不但可以给农田灌溉，经营者还可以 利用池塘种莲藕、养鱼，同时又为企业提供用水，保守估计每 年都有 3-4 万元的纯收入，具备了金融机构贷款支持的必要条 件，但考虑到高抽站设施

11、70% 产权归集体，个人只有 30%，产 权关系相对复杂，不宜发放抵押贷款，于是通过小额信用贷款 方式进行支持，最高额度为 5 万元，并且主动出面动员另外两 户信用户联合为经营者提供贷款担保，增加贷款 9 万元，最终 使得全部配套资金（ 14 万元）得以落实。 63 千伏农业专用变 压器安装和配套设施完善后，高抽站享受灌溉用电，电费由 0.8 元/度降低到 0.21 元 /度，经营成本大为下降。五丰村的成功实践，带动了周边七、八个村都采取了类似 的模式，将闲置多年的高抽站进行承包经营，使这些水利设施 重新发挥了作用，惠及农田 5000 余亩。四、启示与思考 从更加广阔的视角来看，我国农村水资源

12、的利用问题长期 以来存在着比较严重的“公地悲剧”现象，因旱灾暴露出来的水利 设施缺位问题，只是这一现象的一种表现形式。解决这一问题 的方法有两种，一种是实行配给制度，显然这不符合我国改革 开放的大趋势；第二种就是引入市场机制。我国在农村实行联 产承包责任制以后，水利设施经营制度改革事实上被边缘化 了，推行水利设施产权制度改革，是今后“三农”经济改革的重要 内容。（一）创新经营模式，明晰产权关系。产权理论认为，没 有产权的社会必然是一个效率低下、资源配置无效的社会。传 统水利设施建设和经营模式，是导致这一重要设施产权边界模 糊、效率低下的主要原因。在土地经营承包制度改革基本完成 的条件下，适时开

13、展农田水利设施经营制度改革，是水到渠成 的选择。对于现有的水利设施，可以采取企业化运营方式，或 采取招标经营承包者的方式，明确水利设施的使用权和维护责 任，可以充分挖掘潜在的效益；对于新建的水利设施，可以采 取类似于西乡的做法，用市场方式引入承包经营者，并带动相 应的资金投入。事实上，类似的做法在其他农村地区也有，国 家对一些成功的做法应出台相应政策给予明确、肯定和支持， 使农村水利设施产权制度改革沿着正确的方向尽快推开。（二）明确投资主体，拓展融资渠道。多年来，我国水利 设施投资主要国家和集体的投入。随着农村经济体制改革和农 业税负的减免，国家投资集体投劳的模式难以为继，而完全由 国家投资建设，不仅受制于财政收入，也会带来产权关系模 糊、效率低下的致命缺陷。因此，实现农村水利设施产权制度 改革，首先要实现投资主体多元化。其中，国家投入依然必不 可少，但要充分发挥财政资金的“杠杆”作用，撬动其他市场主体 的资金投入。西乡的经验告诉我们，一旦水利设施的经营权和 收益权得以明确，采用市场化手段吸引水利设施建设资金投 入，不仅理论上可行，实践上也有很好的可操作性。从更广阔 的视野来看，也可以通过 BOT 、TOT 模式进行招商引资，还可 以采取合伙经营、股份制经营等方式吸引投资，此外，通过抵 押担保贷款或小额农户贷款的方式，争取银行资金支持也是有 效的渠道。（三）培育交易市场，