建立税源管理模式提高税收征管水平

1、第 11 页 共 11 页建立税源管理模式 提高税收征管水平白云区地方税务局本文综述：本文旨在通过理论探讨与实践总结相结合的研究，归纳出适合我国实际情况的税源管理模式，以实现提高税收征管水平的目的。在建立适合的税源管理模式的过程中，要综合考虑宏观经济环境和微观税收环境中各类相关因素的影响，要借鉴国际上的成熟经验，更要立足于我国税源管理的现状。在坚持完善现行模式、分类管理和专业化分工协作三原则的基础上，科学的税源管理模式可以由以下几大部分组成：对纳税户进行分类监控；开发适合本地情况的应用软件，采集相关税源信息；建立纳税评估方案，做好税源分析；依托科学严密的税收管理员制度，建立起税源监控组织架构；

2、将实时监控与定期普查相结合，全面监控、掌握纳税户的信息等。总之，税源管理模式的探讨归根结底是要为提高征管水平服务，因此，各地在建立税源管理模式的过程中，必须从本地的实际情况出发，深入分析本地税源的状况，选择适宜的模式，不可过分拘泥于他人经验。关键词：税源管理 税源监控 征管模式 分税种 纳税评估 税收管理员 实时监控 定期普查 税源监控是指通过采取一系列科学、规范的方法和手段，对税源进行监督、管理、调节和控制，以保证实现税收收入的一系列税收管理活动。加强税源监控是税收征管科学化、现代化的需要，也是构筑“多元申报、集中征收、分类管理、重点稽查”征管模式的需要。随着新的税收征管模式的深入实施，我国

3、税源监控不利的问题日渐突出，加强税源监控已成为税务部门的迫切需要。一、税源管理模式建设的影响因素分析税源管理模式的建立必定要受到宏观环境的影响。首先，它受制于市场化程度，市场化程度的提高会使税源结构发生显著变化，直接影响到税源管理的对象，导致税源管理模式的变化。其次，经济全球化进程的加快也会使传统税源管理受到冲击，经济全球化会丰富部分纳税户避税漏税的方式，增加税源管理的难度。最后，居民收入分配差距的拉大也在很大程度上造成了税源管理的漏洞。从税源的管理环境分析看，税务部门作为税源管理者，必须在国家法律许可的范围内依法行政。目前我国逐渐健全的税收法制为税源管理提供了良好的法制环境。具体来看，一个国

4、家的税收制度决定了税源管理的内容，税收制度一旦建立起来也就确定了税源管理应涉及的各税种；一个国家经济的市场化程度，会影响到税源监控对象的企业构成等等，目前，我国初步确立的符合社会主义市场经济体制的税制体系为税源管理提供了一定的制度环境；税收管理手段的先进程度会影响到税源管理的效率，也会反向影响到税源管理模式，因此在建立税源管理模式时要尽量从税收征管水平的实际出发，以科学严谨的税收征管体系为税源管理提供技术保障；税务代理业水平的高低也会对税源管理产生一定影响，不断完善的税务代理业可以为税源管理提供社会保障。从微观环境看，要从实际出发，建立符合本地区情况的税源监控体系，必须考虑以下一些因素：本地区

5、的经济发展水平，会计制度、财务制度的建立、健全情况；税务部门员工的综合素质；当地纳税人的社会诚信度；当地信息化的普及水平以及应用程度。各个地区的税务局，无论国税，还是地税局，要想建立高效、理想的税源监控体系，都必须充分考虑到这些制约因素，因地制宜地建立适合的税源监控体系。二、国际经验的借鉴以及我国税源管理模式的现状分析（一）世界各国建立税源管理模式的经验借鉴从20世纪80年代起，税源管理问题开始受到各国税收专家的广泛关注。在随后的税制改革浪潮中，各国纷纷基于自身的实际情况和需要，开始强化对税源的管理。各国在税源管理实践中积累了许多经验，概括下来大致有以下几点：（1）从改革税制入手，建立宽税基、

6、低税率的税制，减少侵蚀税基的制度因素，简化纳税申报手续，提高征管效率。西方发达国家近年来的税制改革都体现了这一特点。（2）根据国情合理设置管理机构，强化对重点税源的管理。例如荷兰把纳税人分为个人、中小公司、大公司、从事进出口业务的公司等4种类型，分别设置管理机构进行管理，以便使管理更有针对性，同时也强化了对重点税源的监控。（3）推行统一税务代码制度，一个纳税人办理一切纳税事宜时只能使用一个税务代码，此外还要加强对纳税人税务登记的管理。（4）开发应用信息管理系统，提高对纳税人信息流监控的科技含量。例如美国建立了由国家计算机中心和分布在全国的10个数据处理中心组成的税务管理系统，负责纳税申报表的处

7、理、年终所得税的汇算清缴和纳税资料的收集处理等。（5）强化纳税服务，为纳税人提供广泛、周到、形式多样的税法宣传和免费咨询服务，以平缓纳税人的抵触心理，增强纳税人依法纳税的自觉性和合作意识，为税源管理创造条件。（6）鼓励纳税人自觉、及时改正已发生的漏报收入和高估成本的错误。（7）实现了部门间信息的共享。（8）国家赋予税务机关更宽泛的执法权力。例如美国实行离境许可证制度，包括美国公民在内的一切应纳税者在离开美国时必须出示经签发的离境许可证后方可出境。（二）当前税源管理的现状目前，我国各地税局都在努力建立自己的税源监控体系，国家税务总局也致力于强化对重点税源的监控。各地地方税税源管理的基本思路是建立

8、分类分税种专业化税源管理体系。作为目前税源监控核心的分类分税种专业化管理，就是在现行模式的支持下，将分类、分税种、专业化管理三者有机地结合在一起，管理方法灵活多样。从大类上看，首先将个体工商户从所有纳税人中分离出来，对其实行特有的社会化管理方法；其它的纳税人在分税种的基础上，针对不同税种实行分类管理。其次，对不同税源、不同税种应用不同的管理方式，对那些经济敏感性高的税种实行动态式管理；对相对稳定的税种实行覆盖式管理。分类分税种专业化管理的核心要素包括：按分税种管理的要求建立相应的管理机构，确定管理部门的工作目标和程序，分税种收入监控，分类分税种建立多层次的重点税源户，建立分类分税种管理的工作体

9、系，完善计算机技术支持体系。由于我国各地税源管理的制度建设刚刚起步，还存在许多不足之处，主要有以下几点：（1）税源管理弱化。税务机关忽视对纳税人的日常管理、检查和监督。（2）税源管理机制不健全。在税务部门内部，机构之间的职能职责和职权不清，职能交叉，业务操作不规范手续传递不严密，出了问题不知谁来负责。（3）税源管理环境欠优化。公民自觉履行纳税义务的意识不强，全社会还没有形成协税护税的良好氛围，税收强制执行和保全措施执行困难，对涉税违法案件的查处力度还不够。（4）部分税务人员的素质不能适应税源监控的需要。个别税务人员，甚至是直接负责征收、管理的基层税务人员能力有限，综合素质较差，不能完全满足税源

10、监控的需要。（5）缺乏一套健全有效的税源监控运行机制和税源监控的方法及指标体系。（6）各地的数据口径不一致，信息资源无法共享，甚至同一个地区、同级的国地税之间也不能进行数据共享。三、理想科学的税源管理模式研究（探讨系统科学的税源管理模式的组成内容）建立科学的税源管理模式必须遵循以下三项原则：一是坚持和完善现行模式的原则；二是分类管理原则；三是专业化分工协作原则。要切实加强税源管理，在实际操作中必须要考虑到当地的经济发展水平、社会经济结构以及纳税人的整体素质等等实际情况；在税源监控上，不能搞一刀切，要根据税源的不同形态、不同特点，因地制宜地综合应用经济、法律、行政和高科技来严密税源监控网。综上所

11、述，科学系统的税源监控系统应由以下几个部分组成：（一）对纳税户分类监控对纳税户进行科学合理的分类是实施税源管理、建立科学监控体系的前提和基础。各地税局可以在充分分析税源现状的基础上，按照不同标准实行层进式细化分类，进而确定科学、实用的监控方法。（1）按纳税人规模大小，分为大企业（重点税源企业）、中小企业和个体业户。（2）按纳税人所处行业，以国民经济分类为基础，结合税收工作特点和管理需要，将纳税人划分为若干行业，根据各行业自身的特点实施有针对性的管理。（3）按纳税人缴纳的税种，将其划分为各税种的主要纳税人。（4）按纳税人的经营方式和组织形式，主要分为股份制企业、独资企业、企业集团、关联企业等。各

12、地税局不论采取哪种分类方式，都以有利于加强对纳税人的管理为基本目标，切实做到管理对象精细化。一般来说，具体到一个地方、一个单位，在对纳税人进行分类时，如果是管理户数比较多的税务局，比如省局、户数较多的市局，可根据当地实际，选择以上一个标准或多个标准，原则上以纳税人规模和行业作为分类的主要标准。像广州市白云区地税局作为一个征收分局，管理户数有限，不可能如同一个省局、市局一样按行业划分纳税户，故此，该局采取了按纳税户规模划分级次的分类方法，将纳税人按年纳税额划分为1000万以上、500万以上、100万以上、50万以上、50万以下等不同级次。（二）开发适合本地情况的应用软件，采集相关税源信息对纳税人

13、进行有效的分类、确定基本管理制度后，就需要开发一套适合本地实际情况和工作需要的应用软件。应用软件的开发可以依靠本部门的力量，也可以依托社会上的软件商。软件开发完毕能够应用时，首先就要采集税源信息。全面真实准确的数据信息是税源管理，特别是日常监控和纳税评估的基础。信息采集分为内部资料信息和外部资料信息两大类。内部资料信息主要包括税务登记信息、纳税申报信息、税款征收信息和发票管理信息等。外部资料信息主要包括生产经营信息、财务核算信息、资金流转信息和协税部门的相关信息等。广州市白云区地税局通过广东省地税局开发的“大集中”征收管理系统采集内部信息。同时，该局还根据自身需求，依托自己的技术力量，开发了基

14、本能够满足当前税源控管需要的重点税源管理软件，以此收集企业的生产经营信息和财务核算信息等外部信息。重点税源管理软件的信息由税收管理员负责录入。在信息采集过程中，按照一次到户、全面采集和分别采集、多方共享的原则，尽量减少到纳税人处采集信息的次数和频率，防止多头重复采集。通过对信息的采集、整理，积累了征管资料，完善了征管档案资料库，初步实现了对所有纳税人的“一户式管理”。（三）建立纳税评估方案，做好税源分析纳税评估旨在解决申报不实的问题。在国外现代征收管理体系中，纳税评估一般包括对流转税、公司所得税、出口退税以及个人所得税等申报真实性的评估。另外，由于各行各业的经营特点不同，在评估中还细分为对生产

15、性企业、商业性企业和金融性企业的分类纳税申报的资信评估，并分出资信等级，对资信级别较低的企业实施重点检查。纳税评估作为税源管理的主要手段，也是提升税源管理效能的一大有效举措。目前，我国的纳税评估还处在刚刚起步阶段，需要做的工作还很多，如进一步细化、扩大、完善行业评估，建立大企业和重点税源企业的个案评估体系；充分运用税收征管法及其实施细则赋予税务机关的检查权、核税权、处罚权等，依法简化评估程序和文书，着眼评估的实质和效果，提高评估效率；完善科学实用的分析方法和评估方式，全方位掌控税源信息，增强监控效果；将纳税评估与信息采集、日常检查、税务稽查等工作有机结合，通过占有大量的来自不同渠道的涉税信息建

16、立评估指标体系，同时通过评估指标体系的建立，有针对性地采集有用信息实施有效评估；为了掌握更加真实可靠的涉税资料、信息，增强纳税评估的准确性，依法对纳税人生产经营及财务核算情况进行有针对性的日常检查；通过纳税评估工作的深入开展，逐步建立起评估为稽查提供案源的工作机制，以增强稽查打击涉税违法行为的针对性和时效性。进行税源分析的一个重要前提就是建立分税种收入预测分析指标体系。分税种税源分析预测指标体系是由一系列反映存量税源和潜在税源的规范的文字、数据、表格、图形组成的信息体系，分为总体性指标和分税种指标。主要包括：收入构成分析、收入特点分析、经济税源变化分析、征收管理薄弱环节分析、重点企业解剖、欠税

17、情况分析和收入预测等。（四）依托科学严密的税收管理员制度，建立税源监控组织架构 科学、严密的税收管理员制度需要有效的载体。要建立和完善“管事”与“管户”相结合的税收管理员制度，必须按照属地管理的原则，采取税收管理员按区域包片管户的办法，主要负责对税收征管责任区内纳税人的税基管理、税源调查分析、催报催缴、欠税清理、纳税评估、核实与监控等日常管理工作。按照分权制约、岗责清晰、强化管理的原则，综合考虑本单位税源数量、税源结构、税源地域分布、税务人员数量、素质高低等因素优化配置税收管理员。要加强对税收管理员的管理与考核，明确岗位职责，工作程序、工作标准、工作时限和监督制约机制，确保税源管理的各项措施落

18、到实处。对税收管理员实行动态能级管理，赋予其相应的权力，落实管理责任，强化监督考核，在解决疏于管理、淡化责任问题的同时，防止专管员制度下权力寻租问题的重现。考核评价关系到工作的导向、绩效的认定和人员的积极性。因此，建立科学合理的考核评价机制是推动税源精细化管理水平不断提升的重要因素。同时，还需积极探索各业务系统的整合与衔接办法，加强与工商、国税、银行、技术监督等部门的沟通，强化数据质量管理，实现信息共享，达到数据信息的集中处理和深度分析应用,建立税源管理部门的协调机制，完善协税护税网络。在税务机关内部建立以计算机网络为依托的管理监控体系的基础上，逐步实现相关各部门的计算机联网，实现税源信息共享

19、。在实际工作中，应加强与工商、银行、公检法、技术监督等部门的配合，以及国、地税之间和各部门内部的合作。在合作过程中，对具体内容和要求都应有明确的规定，对作为和不作为的法律责任也应做出明确、硬性的要求。同时，应充分发挥舆论宣传和监督的作用，对无证经营和偷、逃税行为，该公告的要公告，该曝光的要曝光，并鼓励广大公民积极举报。在全社会形成对无证经营和偷、逃税行为人人喊打的局面，使其无处藏身，为税务机关开展清理漏征、漏管工作赢得社会的理解、支持与配合，营造良好的舆论环境。以广州市白云区地税局为例，该局在建立税源监控组织架构的过程中，与广州市地税局登记分局、第四稽查局签订了“加强协作、减少内耗”的协议书，

20、同时还协同白云区政府，建立了各级协税护税组织，网络覆盖到了主要的镇街。各级协税护税组织主要负责监管漏征漏管户、个体户、私人房屋出租等税局难以监控的零散税源和小税源。（五）实时监控与定期普查相结合，全面监控、掌握纳税户的信息实时监控包括对所有纳税户进行监控以及对重点税源进行管理两方面。事实证明，依据实际情况确定纳入重点监控的纳税户，对重点税源进行重点管理往往可起到事半功倍的效果。日常检查是税务机关清理漏管户、核查发票、催报催缴、评估问询、了解纳税人生产经营和财务状况等不涉及立案核查与系统审计的日常管理行为，是基层管理部门的基本工作和管理手段。对税源进行定期普查，特别是对重点税源进行定期普查，可以找出现有监控体系的缺点与不足，帮助决策者全面掌握税源状况，为科学决策提供数据依据；还可以与日常税源监控收集到的数据进行对碰，检验实时监控收集到数据的准确性和真实性，以便及时修正错误数据。综上所述，提升税源管理水平应在综合考虑诸多影响因素的前提下，结合本地区税源的实际状况，因地制宜地建立起适合的管理模式，并在实践中不断完善，同时，通过发动全社会综合治税的力量，以实现对税源的有效和有力控管。参考文献：1、税源管理对策研