【word】 “一队伍三中心”：广州市荔湾区街道管理体制改革新探索

1、“一队伍三中心”：广州市荔湾区街道管理体制改革新探索?市情研究?探求2011年第4期(新138期?总201期)“一队伍三中心:广州市荔湾区街道管理体制改革新探索口陈剑玲李海峰(中共广州市委党校荔湾分校,广东广州510360)深化行政管理体制改革,推进街道管理体制机制创新,既是政府科学把握公共管理规律,提高自身驾驭经济社会发展全局能力的配套改革,同时也是建设公共服务型政府,促进经济社会又好又快发展的必然要求.广州的街道管理体制改革始于20世纪90年代,积累了较为丰富的经验.特别是2009年以来,广州市荔湾区以”一队伍三中心”为载体的街道管理和服务体制试点改革,与当前全国比较有影响的北京,上海,武

2、汉,深圳,青岛等街居管理体制模式相比,有明显的自身特点.荔湾区作为广州的中心城区,既有老城区,又有城乡结合部,其街道管理体制改革借鉴了香港和新加坡等地的先进经验,并在广州举办亚运会,加快转变经济发展方式和创建全国文明城市的大背景下进行,可以说在广州乃至全国其他城市中都具有代表性.本文旨在对荔湾”一队伍三中心”的街道管理体制改革进行梳理和总结,并针对存在问题提出设想和建议.式”一,街道管理体制改革的”荔湾模以街道和居委会为基本组织形式的城收稿日期:2011312作者简介:陈剑玲(1962一),女,中共广州市委党校荔湾分校常务副校长,高级讲师,主要研究方向为行政管理学;李海峰(1982一),男,中

3、共广州市委党校荔湾分校教研科教师,主要研究方向为行政法学.49“一队伍三中心”:广州市荔湾区街道管理体制改革新探索2011年第4期市基层治理组织,在社会管理,维护稳定,发动居民,便民服务,发展经济,扩大就业,配合政府重大活动等方面发挥了重大作用.伴随着改革的深入和经济社会的转型,街居体系的局限性日益凸显:一是”街道”在法律地位上缺乏作为组织法基石的宪法依据,也缺少作为”基本法”的街道办事处组织法依据;二是”街道”承担的任务种类繁杂,职能大大超载;三是”街道”在很多工作上虽然名义上规定拥有协调权,监督权,但实际上是有事权无职权;四是“街道”管理对象交叉重叠,管理方式过多地依赖突击和运动,编外人员

4、繁杂难以形成合力.鉴于这些问题,自20世纪90年代开始,广州就着手探索城市管理重心下移问题,并制定了一系列政策.在实践上,2008年广州市开始探索把城管中队下放到街道,实质性下移城市管理重心.2009年,广州市荔湾区先行先试,率先探索街道管理和服务体制改革,先后制定了荔湾区试点街道管理和服务体制改革工作方案,荔湾区街道管理和服务体制改革实施意见(试行)的通知,并在逢源街,海龙街,金花街进行试点.荔湾区以”重心下移,规范管理,权责统一,有偿服务,精简高效”为目标,以”一队伍三中心”为载体,按照”两级政府,三级管理,四级网络”的城市管理体制,理顺区职能部门与街道的关系,实现职能部门专业执法与街道办

5、事处属地管理的良性互动和有效衔接,实现社会管理与行政事务办理,培育社会组织与实施政府购买服务的有机结合.(一)组建”四大机构”,重塑街道运行载体在沿用荔湾区街道党政办,经济社会事务管理科,城市管理科,人口和计划生育办公室等科室不变的情况下,对其他街道所属行政编制科室,事业单位科室等机构及其所属工作人员和职能部门驻街,街道编外人员进行整合,50在试点街道建立”街道管理综合执法队”(“一支队伍”)以及”街道社区管理中心”,”街道社区综合服务中心”和”街道综治信访维稳中心”(“三个中心”),形成了”一队伍三中心”四机构格局.一是建立街道管理综合执法队.按照市要求将街道城管中队下放到街道进行管理,调整

6、充实街道综合执法队在编人员,形成一支在街道拥有行政执法资格的队伍,并接受区城市管理综合执法分局和街道办事处双重管理,实行条块结合,以块为主的管理体制,主要承担政府赋予的行政执法与管理责任.同时对各职能部门原有派驻街道的编外人员重新核定人数,整合后的队伍统一称为”城市管理辅助队”,协助街道管理综合执法队开展城市管理工作,履行巡查,守点,告知,协助,采集报送信息的责任.二是建立街道社区管理中心.整合原街道劳动和社会保障服务中心,出租屋管理服务中心,社区服务中心的对外服务等窗口,建立街道社区管理中心,主要负责失业登记,推荐就业,社会救助,计划生育,退休人员管理,流动人口管理,出租屋租赁管理,”两费一

7、税”征收等工作.根据自身管理和服务重心的不同,南片街道将编外人员主要整合在社区管理中心,北片街道主要整合在街道管理综合执法队.三是建立街道社区综合服务中心.在街道社区服务中心基础上,建立街道社区综合服务中心,向居民提供多层次,多方位的服务,主要包括:面向社区居民的便民利民服务,面向驻区单位的社会化服务,面向困难群众的社会救助和福利服务,面向就业困难人员,失业人员的就业援助和社会保障服务家庭服务等.四是建立街道综治信访维稳中心.按照一个窗口服务群众,一个平台受理反馈,一个探求2011年第4期流程调解到底,一个机制考核落实的运作机制,整合原来综治办,司法所,信访办等职能,建立街道综治信访维稳中心,

8、搭建大综治工作格局.综治信访维稳中心负责综治,维稳,信访等工作,落实社会治安联合防控,矛盾纠纷联合调解,重点工作联勤联动,突出问题联合治理,基层平安联合创建,流动人口联合管理服务的”六联”工作机制.改革后,城市管理重心下移有了实质性载体,主要体现在:一是职能方面,直接面向群众的管理服务平台集中到”四大机构”,街道社会管理和公共服务的大执法,大服务,大综治格局逐渐清晰;二是机构设置上,创造性的组建了”四大机构”,并将多支队伍整合,作为大部制改革的延伸,街道”大机构”架构基本形成,为街道下一步继续精简科室提供了准备;三是管理力度上,城管执法中队下移至街道,街道有了一定的行政执法权;社区服务,编外人

9、员等经费由区财政统一拨付后,街道财力,人力,物力等实力大大增强;街道根据工作需要可打破原有科室和辅助队员工作职责的配置,更容易集中力量完成工作任务.可以说,荔湾区“一队伍三中心”的街道管理体制改革顺应了广州市加强城市基层管理水平,提升街道工作重要性的趋势,使得街道在城市基层管理中的角色更加重要,街道管理体制的”荔湾模式”初步形成.(二)编外人员管理实行”三统一”,规范人员管理根据”人随事走”的原则,以”减员增效,提高待遇,把事办好”为要求,对编外人员管理实行”三统一”,即实行街道编外人员统一总量控制,街道编外人员统一工资福利标准,街道编外人员统一整合.这种改革的意义在于:一是减少了编外人员数量

10、,降低了人力成本.虽然个别街道在过渡期还继续自筹经费聘用区财政不承担的”编外人员”,但根据改革方案显示,三条街道总共减少编外人员346人,比原来人数减少了约60%,从长期来看这对街道降低人力成本指明了方向.二是提高和统一了待遇,鼓励了编外人员工作积极性.按照区财政统一核拨,比原来要多的原则下,财政核拨3.26万元每人每年,解决了改革前编外人员收入不均,收入较低等问题.(三)推进购买社会服务,实现社区服务供给多元化逐步采用政府购买服务方式,通过向社会公开招标选择,街道组建社会服务机构等方式,将部分公共服务交由具有相应资质的服务机构承办.目前,向社会组织购买的服务主要集中于助老服务,慈善救助,残障

11、康复,青少年辅导,婚姻家庭辅导,社区戒毒和再就业指导等领域,已形成了”项目制”,”招标制”等多种运作形式.社区服务正在从以政府直接提供为主,逐步转向购买社会组织的服务方式.(四)推进网格化管理,提升城市基层管理水平基本以社区居委会为单位将街道分为若干网格片区,每个网格明确12名管理辅助队员,负责信息的搜集,反馈和传输,实行定岗,巡查,报告制度.对重点区域,按照”定岗与流动相结合”的原则,组织街道管理人员与职能部门执法人员定期巡回检查,确保网格管理的触角覆盖到社区的每一个角落,实现片区内各种管理信息互通,共享.二,街道管理体制改革面临的困难和挑战“一队伍三中心”试点,虽然有成功的经验,但仍然存在

12、影响街道管理体制改革工作进一步深人开展的因素.51“一队伍三中心”:广州市荔湾区街道管理体制改革新探索2011年第4期(一)”三定”有待进一步探索一是在街道职能方面,虽然对”四个机构”的职能进行了整合,但对区,街关系和街,居关系未做深入探索,”四个机构”职能本身还存在职责交叉问题,有待进一步规范.二是在机构方面,”一_一队伍三中心”以管理,服务,综治,执法”四位一体”的职能定位而设置,加上党群等序列工作,基本包括了广州市街道办事处工作规定规定的”居民工作,社区服务,社会管理和城市管理”四大职能,但其他职能科室依然存在,有职能重叠,重复和增加办事层级之嫌.三是编外人员改革不彻底,因为职能未发生根

13、本性改变,职能超载问题依然存在,街道不得不继续聘用未被区财政统一承担的”编外人员”,导致改革前后的人力成本改变不大.(二)面临法律法规依据困境一是街道办事处作为政府派出机关其权限缺乏法规依据.宪法,地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法,中华人民共和国城市居民委员会组织法,城市街道办事处组织条例及广州市有关街道办事处的规定,都未对街道行政执法权以及完全的行政管理权,行政许可权等作详细规定.此次改革,街道虽然拥有了一定的行政执法权和管理权,但这需要寻找组织法依据,以规范行政执法,行政管理责任主体.在全国逐步推进减少政府层级改革和推进社会管理创新的大背景下,街道管理走向关系重大.二是职能部门

14、的独立性和专业性受到影响.城市执法,安全监察,劳动监察等都是政府序列的专业职能部门管理机构,从中央到地方有一套严谨的规范.改革后,这些职能部门聘用在街道的成员都被整合,会出现实际工作跟自身职责不一致的现象.城市执法辅助队员可能去进行出租屋巡查,安全监察等工作;出租屋管理人员可能去上街辅助执法,去企业52进行劳动监察.在进一步规范未出台之前,由非专业的工作人员从事专业的辅助执法和辅助管理工作,行政执法和行政管理工作的权威性和专业性会受到质疑.同时,也会造成职能部门难以对辅助队员进行指导,培训,约束和管理.(三)管理制度有待进一步完善一是”四大机构”与职能部门对接困难.由于街道将市,区职能部门驻街

15、人员整合,所以难免会出现职能部门与街道工作人员对口问题以及工作任务,开会,考核等”撞车”问题.二是编外人员数量核定需完善.老城区街道单位面积管理人口多,城乡结合部单位面积管理人口相对少,当前根据街道地域面积,人口数量,居委会情况,工作任务量等确定街道编外人员的聘用数量,弹性仍显不足.三是信息平台亟需整合.各项职能部门使用的信息平台各异,影响了信息共享和工作效率.四是管理细节有待进一步规范.改革初期,工作人员制服,台账,报表等都不统一,在工作过程中容易导致上级部门和群众的误解.五是工作人员能力有待拓展.改革后编外人员需执行多个专业种类工作,每个种类工作都有自己的规范和要求,如何让编外人员适应”一

16、专多能”的工作局面急需解决.(四)社区自治功能有待进一步发挥“街居体系”是我国长期以来形成的比较稳固的城市基层治理体系.此次改革,对于街道与社区居委会的关系以及社区自治功能的发挥虽有作一些设计,但仍然欠缺深层次的实践和探索.居委会作为街居体系的关键组成部分,不应被忽视.(五)政府购买服务有待进一步规范在社区综合服务中心的运作模式中,政府组织以项目管理和购买服务的方式向社会招投标,社会组织通过竞投取得服务项目的承办探求2(111年第4期权进而开展相应工作.目前,购买服务在购买项目,购买招标,资质审核,考核评估等方面,在区的层面还没有具体的程序和标准.各街道各自探索,不利于区公共服务专项资金的预算

17、,拨付,审计,监督,使用.三,进一步完善街道管理体制改革的策略选择推动荔湾区街道管理体制的进一步改革,需要对症下药,创新思路,以更加开阔的思维和更有针对性的措施,调整和优化政府的内部组织,运作程序及与外部关系,从而建构一个有回应力,有效率,负责任,具有更高服务品质的政府.对此,我们就如下几个方面提出一些思路:(一)尊重公共管理规律,坚定街道管理体制改革方向一是尊重公共管理规律.公民社会是现代民主政治制度的社会基础,它相应要求与公民直接接触的政府的”一线指挥部”街道,在职能上应注重公共服务和社会管理,注重重心下移,处理好区,街关系;在政府与社会关系处理上应注重公民自治和社会力量的参与,注重多元化

18、治理,处理好街道与居委会的关系;在自身管理上应注重大机构,大格局,多元化,专业化,高效化运作,注重运作方式的社会化,处理好街道内部因素之间的关系.二是坚持总体改革方向不变.针对个别职能部门和街道担心改革方向是否会变的问题,区里在适当时候应通过人大将改革方向固定下来,区里还应积极建议市里在条件成熟时制定街道管理体制改革政策,对街道最担心的”人,财,物”配置予以保障.同时加快总结和宣传,力争逐渐形成”精简,专业,多元,高效,便民”的”广州街居管理模式”.(二)转变职能,更加注重公共服务和社会管理一般来说,政府管理的事情越多,管理方法越细,机构设置和人员配备则越多,行政成本则越高,行政效能就会受到影

19、响.反之,成本就会降低,效能就会提高.广州市街道办事处工作规定明确规定了街道办事处的工作职责是居民工作,社区服务,社会管理和城市管理.但改革后街道实际工作中仍然需要做大量的行政事务,随着改革的深入,市,区应对街道社会管理和公共服务等实质性工作在政策上,人财物上进行倾斜,行政性事务则应逐渐回归职能部门只有使街道职能产生根本性转变,考核评比,台账,报表,报告,会议才会减少,街道才能有更多的人力,财力,精力做好公共服务和社会管理工作.(三)理顺区,街,居关系,重构街道管理框架大部制改革是党的十七大确定的政府机构改革方向,街道作为政府层级的延伸,其内设和间接管理的机构,往大机构方向发展是改革趋势.一是

20、建立”社会和社区发展”机构.针对当前国家越来越重视社会管理和社区建设创新的情况,在市,区层面,参考北京,深圳等地的做法,可在市(区)委办,政府办或民政部门以挂靠形式设立专门改革协调机构”社会和社区发展办公室”.条件成熟时,可将其与社会,社区建设和发展相关的部门职责整合,成立政府组成部门”社会和社区发展局(委员会)”,专门管理,指导,协调和考核社会管理和街道,居委,经济联社_r作.二是继续深化街道”大机构”改革方向.街道层面,应以建立决策,执行,监督三分框架的”大机构”为目标,继续撤销,合并一些科5“一队伍三中心”:广州市荔湾区街道管理体制改革新探索2011年第4,t0t室,以街道领导班子,科室

21、负责人等组成委员会,面向公共部门,作为街道决策机构;整合街道党工委,办事处机构,成立面向社会和私人部门的综合职能较强,人力资源充沛的执行机构,强化街道执行区职能部门任务的能力;优化居委会工作和监督,考评机制,建立包括职能部f-j,自身测评,群众监督在内的对街道的360度监督评估机制,从而形成以下街道管理架构:一个核心,即党的领导;双重动力,即政府推进和社会推进;三个重点,即社区自治,社区服务,社会管理;四大治理主体,即政府,居委,ngo,市场;五大科室,即党政办公室,城市综合执法队,综治信访维稳中心,社区综合管理中心,社区综合服务中心(即将党委,人大,政协,群团,居委指导等职责并入党政办;将经

22、济社会事务管理,城市管理,人口和计划生育等机构以及其他街属事业单位并入”一队伍三中心”).三是建立街道辖区协调委员会制度.按照”条块结合,以块为主”和”权随责走,费随事转”的原则,建立街道辖区协调委员会作为辖区公共部门组织协调机构,由街道党工委,办事处和区职能部门派出机构负责人组成,街道主要负责人兼任主任,主要针对重大活动和突发事件进行协调,以较好地理顺中央,省,市垂直单位与区,街的关系,特别是与公安,工商,司法,国土房管,税务,城管,消防,安监,劳监,计生,统计等部门的关系,一方面增强街道协调能力和监督权,另一方面保障职能部门工作的专业性和权威性.f四)注重法规政策配套,为街道改革建章立制一

23、是无论在在国家层面还是省,市,区层面,都应继续完善城市街道办事处的相关规定.应在考虑政府层级和机构改革的基础上,对街道职能,机构设置,人员编制进行新的规54定.建议各城市选择符合本身实际的街道社区管理模式,无论是虚区实街,实区虚街还是保持现有体制不变,只要是有利于政府效能和公共服务质量提高的,都鼓励探索,为街道管理体制改革法律依据提供启发.二是由组织部门或区委办,区府办成立直接指导改革的机构.因为街道管理体制改革涉及到党委,政府,群团,居委等多个主体之间的关系,一般政府部门作为牵头部门与综治维稳,执法,财政等部门协调,超出了其业务的专业性和范围,从长远来看不利于改革的深入推进.三是跟进改革配套

24、措施.街道管理体制改革需在横向层面与经济,社会改革配套进行,从纵向层面上必须与市,区,居委改革配套进行,使改革既有利于市,区政府的宏观管理,又有利于充分发挥街居的积极性.市,区职能部门应在经济,社会及政府工作规范,工作目标,工作考核,财务管理以及发文,服装,会议等问题上全方位制定配套措施.(五)坚持”一多三专”.优化公共服务供给一是坚持供给方式多元化.政府购买社会服务的重点在于转变观念和供给方式,主要体现在充分利用市场和社会的力量,推行公共服务的社会化,建立公私合作伙伴关系.对可以社会化的服务,街道和街属事业单位,民间组织,社会机构之间可以通过契约,项目委托等形式,建立”委托一代理”,”采购一

25、提供”,“指导与被指导”等有偿,低偿或志愿服务的供给方式,多元供给社区服务.对于社会化条件还不成熟,不可行或社会不愿意从事的服务,继续采取措施增强政府提供的公共服务质量.二是坚持专业,专注和专项供给原则.在专业方面,一方面,要鼓励ngo和社会力量在养老,医疗,教育,心理咨询,劳动培训,环境卫生,治安等方面形成一批专业机构,形成高品探求质的服务技术,服务设施,服务流程,眼务标准和服务文化.另一方面要吸纳各行业的专业人才和大中专学生组建专业社工,并组建和完善义工队伍管理,打造提供公共服务的高素质专业人才队伍.在专注方面,职能部门和街道在提供公共服务方面要更加注重发展与居民生活关系密切,群众要求迫切

26、的社区文化,体育,卫生,教育,法律,社会福利等服务项目,逐渐从繁琐的行政事务和管理事务方面脱身.在专项方面,对公共服务要实施”项目化”管理,首先做好短中远规划,政府财政预算与公共服务对接,并留好突发情况的公共服务专项资金,做到专款专用,有好的服务项目才有资金;其次要制定一系列关于购买公共服务的标准,程序;再次要做好考核,组建由专家,居民,政府等各方组成的评估机构,对每项服务的效率,效益和成本做好评估,做到公开,公平,公正.(六)处理好街居关系.提升社区自治能力为更好地维护社会稳定,实现居民”自我教育,自我管理,自我服务”,街道管理体制改革要注重理顺街道与居委会的关系.在指导思想上,居委会作为党领导下的群众自治组织,既不能行政化,也不能去行政化