关于乡村基层医疗卫生服务保障体制机制的调研报告（二）

1、关于乡村基层医疗卫生服务保障体制机制的调研报告2019年8月，省委编办调研实践组先后赴合肥市XX县XX镇、XX市XX县XX镇及所辖部分村卫生室，就基层医疗卫生服务保障体制机制开展调研实践活动。调研实践组成员通过座谈交流、实地走访等方式，与基层医务人员同工同勤，切身体验基层医务人员工作生活，了解机构编制政策落实情况，针对突出问题听取意见建议，建立沟通、联系机制，积极与基层医务人员交朋友、结对子、建渠道。一、基本情况（一）XX县XX镇基本情况XX镇位于XX县中部，镇域总面积230平方公里，其中城镇规划区25平方公里，XX经济开发区（北区）10平方公里，XX产城新城规划区18.4平方公里。镇域下辖2

2、4个行政村，17个社区，合计人口约9.2万人，其中常住人口62536人，有2个乡镇卫生院。XX镇中心卫生院事业编制105名，在编人员90人，其中本科6人，大专45人，大专以下39人；中级职称28人，初级职称57人，工勤5人；临床医生29人，医技27人，护理28人，工勤5人，公共卫生1人。XX镇共有15个行政村卫生室，村医空白村有1个（占全镇行政村的6%）。在岗村医36人，其中2人取得执业医师资格、13人取得执业助理医师资格、21人取得乡村医生执业资格；在岗村医中，40岁以下11人，41至49岁17人，50岁以上8人。XX镇XX村全村共有17个村民组，总人口数2354人，其中妇女426人、儿童2

3、12人、65岁及以上老年人387人、外来暂住人口20人，全村慢性病患者在管52人。村卫生室现有村医1人。2018年，全年诊疗1085人次，其中出诊20人次，开展中医诊疗36人次；全年总收入5.8万元（其中医疗收入2.3万元、上级补助收入3.5万元），支出1.2万元。 （二）XX县XX镇基本情况XX镇位于XX县东部，距离县城55公里，区域面积380平方公里，辖15个村、147个村民组，人口约2万人（其中常住人口1.8万人），是全县重点库区移民区、高山深山区、革命老区和历史文化保护区。2009年被省委、省政府确定为扩权强镇试点镇，2012年被评为“省级生态乡镇”。下辖1家乡镇卫生院。XX镇设乡镇中

4、心卫生院，辖六都、七井2所分院。中心卫生院事业编制28名，在编人员21人，另有“三支一扶”人员3人、自聘4人。卫生院现有临床医生6人、护理10人、其他医务人员12人，副高职称1人、中级职称4人、其余均为初级医务人员。XX镇共有15个行政村卫生室，村医空白村有3个（占全镇行政村的20%）。在岗村医12人，其中2人取得执业医师资格，1人取得执业助理医师资格，9人取得乡村医生执业资格；在岗村医中，40岁以下2人，41至49岁4人，50岁以上6人（其中60岁以上5人）。XX镇河口村共有7个村民组，总人口数1608人，其中妇女338人、儿童80人、65岁及以上老年人130人，外来暂住人口10人，全村慢性

5、病患者在管140人。村卫生室现有村医1人。2018年，全年诊疗2000人次（其中出诊18人次）。全年总收入6.3万元（其中医疗收入2.5万元、上级补助收入3.8万元），支出4万元。二、 存在问题及原因分析基层医疗卫生队伍是我国医疗卫生服务队伍的重要组成部分，是最贴近亿万乡村居民健康的“守护人”。而当前乡村医疗卫生队伍普通存在的“招留两难”、“工作倦怠”、“后继无人”等突出问题已成为制约乡村居民生活水平持续提高的重要因素。（一）存在问题一是基层医疗卫生人才“招留两难”问题突出。我们在调研中发现，多数乡镇卫生院、村卫生室等基层医疗卫生服务机构普遍存在“招人难”问题，特别是招聘较高层次医疗卫生专业人

6、才，时常出现因报考人数不足而核减招聘人数甚至核销岗位等情况。同时，多数基层医务人员归属感不强，基层工作岗位逐渐成为年轻医务人员积累医疗工作经验、获取、提升个人医疗执业资质的平台或跳板，基层医疗人才队伍时刻存在离职风险，“留人难”问题普通存在。此次调研的XX县XX镇，是典型的皖南山区乡镇，“招留两难”问题尤其明显。近三年，XX镇中心卫生院临床医学和影像、检验等医技人员难以招聘到位，所辖村卫生室亦多年没能新进补充人员。二是基层医疗卫生人员积极性不高。从调研情况来看，随着基层医药卫生体制改革的深入推进和公共卫生服务项目的全面开展，乡镇卫生院工作人员除履行基本医疗职责外，还担负十多项基本公共卫生服务项

7、目，工作任务重、医疗风险压力大，一定程度影响了医务人员的工作积极性。同时，由于基层乡镇卫生院地理位置、服务人口数量、交通便利程度、医疗设备配备等方面存在差异，地理位置相对偏僻、辖区人口相对较少、医疗设备相对较差的乡镇卫生院医疗卫生人员工作积极性问题尤为突出。三是村医队伍“后继无人”现状堪忧。村医队伍年龄结构老化问题严重，“后继无人”现状堪忧。从调研情况来看，XX镇在岗村医中，50岁以上占50%（其中60岁以上返聘的达5人）；XX镇在岗村医中50岁以上的有8人，队伍整体结构老化明显。XX县全县78个一体化村卫生室，其中村医空白村已有11个，占全县行政村的14%；XX镇共有15个行政村卫生室，村医

8、空白村有3个，占全镇行政村的20%。从面上看，相比宿州、蚌埠、滁州等皖北、皖中地区，XX等多数皖南地区村卫生室数、在岗村医数相对较少。（二）原因分析一是新型城镇化发展的“裙带效应”。当前，随着我国经济社会的高速发展，尤其是推进新型城镇化建设步伐的加快，政治、经济、文化、社会、生态等诸多资源向城镇集中，尤其是向大城市聚集，大量农村人口也随之由农村涌向乡镇，再由乡镇涌向城市，基层医疗工作人员作为社会群体中的一员，尤其是年轻人员，难免会权衡考虑个人发展、目标追求、生活品质等现实需求，普遍倾向将大城市作为就业首选地，这也成为基层乡镇卫生院、村卫生室“招人难”“留人难”的主要原因。同时，由于各地人口数量

9、、人口密度和城镇化发展水平的不同，基层医务工作人员分布亦相应存在差异，出现不均衡的现象。二是乡镇卫生院激励保障机制不够完善。首先，人才上下流动通道尚未完全建立，基层医疗卫生人才长期在乡、村工作，上升渠道不畅，难有机会流动到县级公立医院，易致工作倦怠。其次，虽然乡镇卫生院按照“事业一类保障、二类绩效管理”予以保障，但整体收入水平（主要在绩效工资部分）与县级公立医院存在较大差异，影响人员积极性调动。第三，受基层整体吸引力不足影响，全省乡镇卫生院普遍存在编制使用效率不高问题，编制资源的正向激励和引导作用尚未有效发挥。三是村医保障发展受限。首先，准入门槛设置相对较高。按照相关规定，凡新进入村卫生室从事

10、预防、保健和医疗服务的人员必须取得执业助理医师以上资格。这个准入门槛对部分偏远山区、人口密集度较低地区而言相对较高，一定程度上影响了当地村医“乡土人才”来源。同时，由于取得执业医师或执业助理医师资格所需知识层次和经济、时间等成本较高，取得相应资格的人员大多不愿或不甘从事村医岗位。其次，收入保障水平相对较低。由于当前村医收入来源主要由基本公共卫生服务经费、药品零差率补助、运行补助经费以及新增有偿签约服务经费等组成，政府只按照购买服务等方式给予一定经费补助，自主创收空间有限，整体收入水平相对较低，特别是养老保险的保障水平相对较低，大大降低了村医岗位的吸引力。第三，发展空间相对较小。由于部分村卫生室

11、基础设施配套不够齐全、村医针对性培训不足、尚未建立完善的村医和执业助理医师职称评定制度，以及村医就业前景不明朗、上升渠道不畅等因素，相应限制了村医队伍发展空间。三、有关意见和建议围绕基层医疗卫生服务体制机制面临的问题，从盘活存量编制资源、提高编制使用效益入手，在前期试点基础上，深入推进乡镇卫生院编制“周转池”制度建设，实行“县级统筹、乡镇所有、统一使用”的人员编制管理新模式，盘活用足乡镇卫生院存量编制资源，补齐配强医疗专业技术人员，推动乡镇卫生院医务人员下沉到村卫生室特别是村医“空白村”开展诊疗服务，为基层医疗卫生机构引得进、留得住、用得好医疗卫生人才提供保障。（一）深入推进乡镇卫生院编制周转

12、池制度。一是在县域乡镇卫生院编制总量内，依托县域医共体，统筹医共体内乡镇卫生院空余事业编制，建立乡镇卫生院编制周转池。乡镇卫生院周转池事业编制规模，由县级机构编制部门按照不超过医共体内乡镇卫生院空余事业编制总数50%的比例确定。二是乡镇卫生院周转池事业编制专门用于医生、医技人员。具体编制使用标准，按照“一县一策”原则，可依据乡镇卫生院所在地经济社会发展水平确定。三是乡镇卫生院周转池事业编制实行单列管理，不调整县级公立医院和乡镇卫生院编制基数。（二）有效打通县乡人才培养通道。一是使用乡镇卫生院周转池事业编制的人员，由县域医共体牵头公立医院统一管理，为乡镇卫生院在编人员。县域医共体牵头公立医院坚持

13、“谁出编、谁用人”的原则，按照不低于乡镇卫生院周转池事业编制实际使用数80%的比例，统筹安排医药卫生专业技术人员去乡镇卫生院工作。使用乡镇卫生院周转池事业编制的人员，除住院医师规范化培训外，在县域医共体牵头公立医院连续工作时间不得超过1年。二是做好县级公立医院编制周转池和乡镇卫生院编制周转池衔接管理。使用乡镇卫生院周转池事业编制的人员，达到医共体牵头县级公立医院周转池事业编制使用标准的，可择优纳入县级公立医院编制周转池管理。（三）全面加强村医队伍发展保障。一是完善乡村一体化管理。积极推进以政府购买服务方式来保障村医队伍建设，深化村医“乡聘村用”制度，乡镇政府委托卫生院编外聘用人员入村执业，实行

14、乡村一体化管理。针对具备执业医师或执业助理医师资格条件的村医，探索建立乡镇卫生院、村卫生室执业双向流动机制。二是建立科学合理的分类保障激励机制。落实乡村医生养老保险制度，村医与乡镇卫生院签订劳动合同，围绕村医学历、专业、执业资格等条件，探索建立乡村医生工资待遇的分类保障机制。三是增强村医岗位认同。建立完善培训制度，对符合条件的乡村医生和执业助理医师进行职称评定，拓展发展空间，提升乡村医生就业愿景。（四）注重培养用好乡土人才。中共中央办公厅关于鼓励引导人才向艰苦边远地区和基层一线流动的意见（中办发201927号）指出，要留住用好本土人才，培育艰苦边远地区和基层一线持续发展的内生动力。加强基层医疗

15、卫生队伍建设，应充分考虑其发展历史的延续性，结合各地实情，以乡情乡愁为纽带，围绕基层医疗卫生队伍建设特别是本土人才培养，制定专门的教育培训政策措施，制定出台本地生源招生和招聘人员专门计划，创造条件发挥本土乡村医生“招得来、留得住”的优势和作用，让更多基层医疗卫生工作人员真心实意在本土扎根工作。全县2020年上半年招商引资工作总结上半年以来,全县各级各部门，把招商引资工作作为“天字号”工程来抓，按照县委、县政府的统一部署，精心组织，狠抓工作落实，招商引资上项目成效显著，达到了时间过半、任务过半的总体要求。上半年，全县共引进项目434个，实际到位资金10.4亿元，其中一产项目27个，项目资金405

16、4万元，占3.9%;二产项目274个，项目资金59276万元，占57%;三产项目104个，项目资金23297万元，占22.4%;专项资金项目29个，项目资金10433万元，占10.3%;金融贷款6645万元，占6.4%。按投资规模划分，300万元以下的项目328个，300-499万元的项目47个，500-999万元的项目37个，1000万元以上的项目22个。总结分析上半年全县招商引资工作，有以下几个特点：一、加强组织领导，工作指导思想明确今年招商引资任务较往年重，甚至是超常规的重。全县各级领导解放思想、高度重视，始终把招商引资作为各项工作的重中之重来抓，变压力为动力，不等不靠，想方设法，创造性

17、地开展招商引资活动，做到招商引资领导、时间、精力、物力四集中。县委、政府多次召开招商引资工作促进会、现场会，县招商引资工作领导组经常召开专题会议研究布署招商引资方面的具体事宜，有力地推动了全县招商引资工作的开展。各乡镇、县直各单位都成立了由一把手任组长的招商引资领导组，把招商引资工作摆上了重要议事日程。通过半年的工作努力，目前全县上下已达成共识，招商引资是夏邑经济发展的第一要务，是必然选择，也是唯一选择。只有大开放，大招商，夏邑才能大发展。二、广泛宣传发动，营造浓厚招商氛围 2020年为夏邑招商引资年。新春伊始，我县把2月份定为招商引资宣传月，采取多种形式大张旗鼓地宣传招商引资，在县城及乡镇主

18、要街道悬挂条幅，刷写墙标，广播电视台连续播放县委、政府主要领导关于招商引资的讲话录音，在县电视台开辟夏邑招商之窗专题栏目，及时报道全县招商动态，展示夏邑招商成果。通过宣传发动，招商引资的重要性和必要性已深入人心，从而在全县形成了人人议招商、人人谋招商和人人创造投资环境、人人参与招商引资的浓厚社会氛围，尊商、亲商、富商、安商的社会意识初步形成。三、方法措施有力，激励约束机制健全为保证全县招商引资工作任务的圆满完成，调动广大干部群众招商引资的积极性，县委、政府先后出台了2020年招商引资目标管理考核奖惩办法、2020年招商引资目标管理考核奖惩办法的补充规定、关于进一步加大招商引资工作力度的意见等文

19、件，与各乡镇、县直各单位签订了招商引资目标管理责任书。县招商引资工作领导组下发了关于进一步做好2020年招商引资目标管理考核工作的通知、关于2020年招商引资活动的意见和关于中国(夏邑)第二届儒商文化研讨暨经贸洽谈签约项目督查落实的意见等文件，对全县500万元以上重点项目逐一建立指挥部。招商引资实行信息周报、进度月报制度，采取每月一督查、一通报，半年初评、年终总评的办法，督查考核结果在县电视台公布。招商引资激励约束机制的建立和完善，使各级干部思想上变要我招商为我要招商，工作上变“催收催种”为“抢收抢种”。四、开展招商活动，工作取得明显成效今年，我县确立了以活动为载体，以活动促招商的工作思路，全

20、年共安排31项招商活动。春节前，我县成立了外来客商商会和外商投资咨询服务中心，并举行了外商代表春节团拜会;新春刚过，特邀美籍华人杨懋慈先生举办了国际经贸知识讲座;2月份，开展招商引资宣传月活动;3月份，召开了干部创业锻炼现场会，并组织开展了进一步解放思想大讨论;县委、政府两次组织各乡镇、县直单位主要负责人赴重庆市回龙坝镇和山东省邹平县参观考察纺织业;组团参加了第三届中国河南国际投资贸易洽谈会和中国商丘第三届木兰文化节暨经贸洽谈会，成功举办了中国(夏邑)第二届儒商文化研讨暨投资贸易洽谈会。通过以上一系列重大招商活动，宣传推介了夏邑，提高了夏邑的知名度，增强了夏邑的影响力，签约了一大批合同，引进了

21、一大批资金，落地了一大批项目，使我县招商引资取得了历史性的突破。尤其是中国(夏邑)第二届儒商文化研讨暨经贸洽谈会期间，共邀请与会客商400余人，签约项目186个，签约金额21.3亿元。总之，上半年招商引资工作，无论从数量上、还是从实效上，全县较往年均实现了跨越式发展，有了长足的进步。根据上半年招商引资考核结果，完成任务较好的乡镇、县直单位有：济阳镇、骆集乡、会亭镇、郭店乡、罗庄乡、火店乡、李集镇、民政局、医药局、农委、劳动局、商业局、计生协、纪检监察、农业局、教体局、乡企局、人事局、技监局、政府办、考评办、财政局、城管局、农机局、财委、政研室、残联、体改委、建设局、国土局、招商局、审计局、经贸