XXXX年检察机关对行政诉讼实施法律监督的调研对策可编辑

1、XXXX年检察机关对行政诉讼实施法律监督的调研对策(可编辑) 检察机关对行政诉讼实施法律监督的调研对策行政诉讼法作为行政相对人维护自身合法权益的重要法律其实施状况在很大程度上反映了一个国家的法治水平。 检察机关对行政诉讼实行法律监督既是宪法赋予检察机关的职权也是我国行政诉讼法所确定的基本shy则之一。 我国行政诉讼法已shy生效实施近二十年时间了但处于法律监督地位的检察机关如何对行政诉讼活动实施监督仍面临着一系列的困难和问题实践中仍在试点摸索相关理论也不够成熟。 因此重视和加强检察机关对行政诉讼实施法律监督路径和方法的研究有利于促进行政诉讼活动合法、公正地开展也有利于我国法治的进步。 一、我国

2、检察机关对行政诉讼实施法律监督的路径和方法的现状 中华人民共和国宪法第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”这是检察机关对行政诉讼活动实行法律监督的最高法律依据。 行政诉讼法第十条规定：“人民检察院对行政诉讼实行法律监督”这是法律赋予人民检察院的法律监督权在行政诉讼中的体现它明确了我国行政诉讼的法律监督原则。 行政诉讼法第六十四条规定：“人民检察院对人民法院已经法规规定的有权按照审判裁定发现违反法律、发生法律效力的判决、监督程序提出抗诉。 ”根据这一规定检察机关在行政诉讼中的直接监督形式是：对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定发现违反法律法规的有权按照审判监督程序

3、提出抗诉。 也有学者认为根据刑法第三百九十九条第二款对司法工作人员在行政审判活动中的徇私舞弊、枉法裁判罪作了规定检察机关作为法律监督机关的重要职责之一就是侦查国家公职人员的职务犯罪并依法提起公诉制裁职务犯罪行为因而检察机关追究贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的行政审判人员的刑事责任也是对行政诉讼实施法律监督的方式之一。 笔者认为该种监督方式直接针对的是国家公职人员的行为的廉洁性而非行政诉讼活动本身因而未将该种方式作为检察机关对行政诉讼实施法律监督的路径和方法予以探讨。 由于我国目前立法仅规定了按照审判监督程序抗诉这一种监督方式难以适应司法实践的需要检察机关在实践中探索出了多种相对灵活的行政诉讼监督

4、方式主要包括：（）再审检察建议。 检察机关收到当事人申诉经过审查认为生效的行政判决、裁定确有错误的由检察院直接向同级法院发出检察建议建议法院启动审判监督程序进行再审。 法院再审结束时将再审结果通知提出检察建议的人民检察院。 原审法院不接受检察建议的检察院可以向上级检察院提请抗诉。 （）纠正违法通知书。 对于人民法院在行政诉讼活动中的较为严重的程序违法行为检察机关可以发出纠正违法通知书请人民法院纠正错误。 另外行政诉讼活动中当事人或者有关单位的违法行为需要纠正的检察机关也可以适用纠正违法通知书的监督方式。 （）其他检察建议。 检察建议是对人民法院在行政诉讼活动中存在的一般的程序性错误或者应当予以

5、改进的问题提出纠正或改进建议的一种监督方式。 实践中人民检察院通过制作检察建议书的方式指出同级人民法院应当纠正或改进的问题这种建议一般针对某些案件的共性问题提出不具有特别的强制力。 二、我国检察机关对行政诉讼实施法律监督现有方式的分析 我国行政诉讼法第十条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”由此能否理解为检察机关对行政诉讼的监督是全面的监督呢从该条规定来看检察机关对行政诉讼的监督范围是行政诉讼的整个过程应该包括事中监督和事后监督。 但是行政诉讼法第六十四条仅规定人民检察院对行政审判的生效判决、裁定发现违法有权按照审判监督程序提出抗诉提起再审程序只有事后监督未规定事中监督。 由于立法关于

6、检察机关对行政诉讼实行法律监督的范围规定的不够明确、具体引发了理论界和实践界关于检察机关对行政诉讼可以采取哪些监督方式的争论。 一种是认为检察机关对行政诉讼的监督应目前主要有两种观点： 该是全方位的因而监督方式应该包括提起行政诉讼、支持起诉、提起二审程序的抗诉以及审判监督程序的抗诉等多种监督方式另一种意见认为应该采取小范围的监督即审判监督程序的抗诉的单纯方式的监督。 笔者认为从现代社会行政权不断扩张的趋势以及国家法治的长远发展需要来看检察机关对行政诉讼应采取全范围、多方式的监督而不应局限于提起再审一种监督方式。 现行法律采取小范围、局限于提起再审的监督方式是由行政诉讼立法时我国相对落后的法治状

7、况决定的。 随着我国法治的不断发展这种单一的监督方式已经难以满足司法实践的需要。 而且从实践来看仅有的抗诉这种监督方式也存在不完善的地方主要表现在以下方面： 事后性。 无论是现行法律规定明确规定的抗诉监督方式还是检察实践中探索总结出来的检察意见、检察建议和纠正违法通知书等几种监督方法都是发生在行政审判活动结束后的“事后监督”而不存在行政审判活动进行当中的“事中监督”。 依据现行法律规定检察机关只能在发现发生法律效力的判决、裁定确有错误时才能提出抗诉实施法律监督这使得检察机关成为行政案件立案和审理活动的局外人。 这种现状与检察机关的法律监督地位不相符也影响了检察机关 对行政诉讼活动监督的效果。

8、缺乏可操作性。 行政诉讼法第六十四条规定“人民检察院对人民法院已shy发生法律效力的判决、裁定发观违反法律、法规规定的有权按照审判监督程序提出抗诉”但具体由哪一级检察机关提出抗诉检察机关在诉讼活动中的地位、权限如何出庭监督法院采取何种方式进行再审等一系列具体问题却没有明确规定这无疑增加了检察机关有效地进行法律监督的难度。 三、完善我国检察机关对行政诉讼实施法律监督的路径和方法的思路 完善我国检察机关对行政诉讼实施法律监督的路径和方法不仅要考虑我国宪法对检察机关的定位借鉴国外的有益经验更要从我国行政诉讼的实际出发探索适合我国国情的行政诉讼检察监督路径和方法。 笔者认为可以从以下两个方面考虑： （

9、一）完善现有监督方式 进一步完善抗诉制度。 立法要对抗诉程序做出详细、明确的规定。 虽然最高人民检察院在人民检察院民事行政抗诉案件办案规则对检察机关如何办理行政抗诉案件做了具体规定但这只是针对检察机关的具体办案程序规定。 权限如何出庭监督法院采取对于检察机关在诉讼活动中的地位、 何种方式进行再审等一系列重要问题均需要以立法的形式做出明确规定检察机关对行政诉讼的监督才能落到实处。 在立法上明确检察建议、检察意见和纠正违法通知书的适用范围和法律后果增强监督效果。 在司法实践中总结出来的检察意见、检察建议和纠正违法通知书等几种监督方法由于在立法上没有明确因而在实践中被监督者往往对此置之不理既影响了监

10、督的效果也影响了检察机关的威信。 这三种非抗诉监督方式如果运用的好与再审抗诉的监督方式可以起到补充的作用有利于提高监督的效率和效果。 因此有必要在立法上进一步明确检察建议、检察意见和纠正违法通知书的适用范围和法律后果一方面由最高人民法院和最高人民检察院联合作出司法解释另一方面从长远的角度应当以立法的形式肯定这三种监督方式并明确其适用范围和法律后果。 （二）创设新的监督形式 赋予检察机关提起行政诉讼的权力 检察机关提起行政诉讼是指对涉及国家和公共重大利益而又无人起诉或其他单位和个人没有起诉资格的行政违法案件由检察机关代表国家提起诉讼请求人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性进行司法审查。 检察

11、机关作为国家的法律监督机关负有监督法律统一、正确实施的职责。 检察机关对行政案件的提起诉讼权在现代法治国家是普遍存在 的。 如英国行政法规定：“检察长的职责是保护国家和公共利益为维护国家和公共利益检察长有责任代表公共利益监督行政机关的行为并提起诉讼”。 美国法律规定：“总检察长可以由国会授权以公益代表人的资格提起诉讼”。 此外日本、法国、德国也有类似的法律规定。 目前我国尚无检察机关对行政案件提起诉讼的法律依据但是从观实需要来看需要立法赋予检察机关对行政案件提起诉讼的权力。 这主要体现在以下两种情况：一是由于行政机关的违法行为致使社会公共利益受到损害但又不存在确定的行政相对人导致无人起诉。 例

12、如某单位或个人排放污染物造成环境污染而行政机关对此不予处理这种情况就需要由人民检察院作为公共利益的代表对于行政机关的这种不作为形式的违法行为提起行政诉讼。 二是行政相对人受到违法行为的侵害但由于种种原因而不敢起诉、无力起诉或者不愿起诉。 我国由于长期的封建思想统治在人们的传统思想意识中形成了牢固的“官本位”思想以至于长期以来人们不知告“官”、不敢告“官”、不愿告“官”。 鉴于此作为法律监督机关的人民检察院如果没有提起行政诉讼的权力显然与检察机关的法律监督职责是相违背的也与行政诉讼保护行政相对人的立法目的不符。 因此立法赋予检察机关对行政案件的起诉权是极为必要的。 当然赋予检察机关代表国家提起行

13、政诉讼的权力并不意味着任何行政案件都可以由检察机关提起诉讼法律应当对此作出必要的限制即只有涉及国家和公共重大利益且无人能够起诉的行政案件检察机关才能提起行政诉讼。 建立检察机关参与行政诉讼的制度 在行政诉讼中法院的审判活动是整个诉讼活动的中心。 审判是否合法判决是否公正是行政诉讼活动的关键所在。 根据现行法律规定检察机关对行政诉讼进行监督的方式仅限于抗诉也就是行政审判活动结束后的“事后监督”而不存在行政审判活动进行当中的“事中监督”。 笔者认为检察机关对行政诉讼活动的监督应当是直接的、有形的监督而不能仅仅是事后的、无形的监督。 检察机关如果不参与法庭审判就无法了解行政诉讼的基本情况和整个过程对

14、行政诉讼也难以有效的进行监督。 因此要加强检察机关对行政诉讼活动的监督必须增加“事中监督”建立检察机关参与行政诉讼的制度。 建立该制度应考虑以下几个方面： （）检察机关参加行政诉讼的时间。 检察机关在行政诉讼的任何阶段均有权参加。 法院在受理行政案件后应当通知检察机关由检察机关决定是否 参加诉讼。 （）检察机关参与庭审活动的案件范围。 从我国检察机关现有的力量和承担的任务来看有必要对检察机关参与行政诉讼的范围给予必要的限制。 在界定检察机关参与行政诉讼的范围时应坚持以下标准：对一些事实清楚、案件情况简单、争议不大的行政案件检察机关无须参与对关系到国家、集体和公民的重大权益、影响较大的行政案件检察机关应当参与。 基于这一标准笔者认为检察机关参与行政诉讼的范围包括三类案件：（）涉及损害国家利益、社会公共利益的行政案件（）当事人请求检察机关参与且检察机关认为有必要的行政案件（）其它有重大社会影响的案件。