土地征收中存在的问题及对策研究

1、土地征收中存在的问题及对策研究【摘要】：随着我国经济的快速发展,城镇化速度的不断加快,土地成为推动经济发展的重要力量。在当前统筹城乡发展的时代背景下，土地征收应当成为被征地农民分享工业化、城市化成果，不断缩小城乡差距的有效手段。而实践中的土地征收行为，因为巨额经济利益的驱动，被人为扭曲、异化。围绕着当前土地征收中存在的各种问题日益受到社会的关注,尤其是处于弱势地位的农民相关权益的保护成为当下的热点。本文对我国当前土地征收问题进行了分析,并在此基础上提出了相关对策建议。关键词：土地征收：问题：程序：制度：对策研究Problems and Countermeasures of Land Acqui

2、sitionAbstract: With the rapid development of Chinas economy continues to accelerate the pace of urbanization, land became an important force in promoting economic development. In the context of the current era of urban and rural development, land expropriation should become landless farmers share i

3、ndustrialization CityUrbanization, and continue effective means of narrowing the gap between urban and rural areas. And the practice of land expropriation behavior, because of the huge economic interests of drivers, was artificially distorted, alienation. Around the various problems existing in the

4、current land expropriation growing concern in society, especially the protection of the rights of the disadvantaged farmers become the hot spot of the moment. Of land acquisition problems were analyzed, and puts forward some countermeasures and suggestions on this basis.Keywords: land acquisition: Q

5、uestion: Program: Institutional: Countermeasures一.土地征收基本理论31.1.土地征收的涵义31.2土地征收的特征3二.土地征收中存在的问题41.征地补偿不合理，农民权益缺乏保障41.1征地补偿费过低。41.2被征用土地的农民安置补偿费用往往得不到及时解决。41.3土地征用权滥用，政府公信力下降。42.征用范围乱53.土地征收程序不完善，欠缺司法救济。63.1，征收程序中土地权利人参与程序不够。63.2，土地征收程序不透明。63.3，争议解决机制不完善。64.公共利益条款被地方政府滥用65. 滥占耕地，危及国家粮食安全。7三.土地征收过程中存在诸

6、多问题的原因71.集体土地产权的弱势法律地位。71.1农村集体土地所有权主体虚位。71.2国有土地与集体土地的法律地位不平衡。72.现有法律规定不完善82.1法律中“公共利益需要”缺乏明确界定83.农民的弱势地位。94.地方官员、开发商和村干部的利益驱动。9四.完善我国土地征收制度的对策101. 完善土地征用的相关法律法规102. 完善和规范征地程序112.1严格审查征地目的112.2改进征地公告办法112.3增设征地补偿和安置协商程序122.4完善征地监督机制123. 完善土地征收补偿相关规定，充分保护失地农民的合法权益133.1完善补偿计算标准，以市场为导向，将征地补偿与市场价格挂钩。13

7、3.2拓宽土地补偿范围，充分保护土地所有权外他项权利人的权益。133.3创新思路，完善补偿安置方式144. 合理分配土地征用补偿收益，明确界定产权14五.结束语 15六主要参考文献：15一.土地征收基本理论1.1土地征收的涵义关于征收的含义，我国民法学者梁慧星教授认为:“所谓征收，指政府以行政命令的方式取得自然人和法人的财产权的行为。在中国，征收的对象常常包括所有权和所有权以外的其他物权(如土地使用权)。”王利明教授认为:“征收，是指国家为了公共目的而强制地取得自然人和法人的财产或财产权利的行为。征收直接表现为对民事主体财产权的剥夺。”行政法学者杨解军认为:“行政征收是指为了公共利益之目的，行

8、政主体按照法律规定取得行政相对人财产的单方行为，这里的财产既包括不动产，又包括动产。”土地征收行为，既关乎国家经济建设和社会发展，也涉及到被征地农民的切身利益和长远生计。现行土地管理法虽历经三次修正或修订，但关于征地制度的法律规定仍显滞后，仍停留于计划经济时代的思维，没有真正有效地的约束和规范征地行为。征地目的与征地范围被人为的扩大,而征地补偿标准却仍停留于较低水平,土地征收中争议救济程序单一,被征地农民的合法权益无法得到保障，上访、群体性事件增多，反过来阻碍了征地进程，也严重影响了社会和谐。因此,必须对征地制度进行改革,制定完善相关法律法规，明确界定征地目的,严格控制征地范围,以较为合理的市

9、场价格进行补偿,完善争议解决与救济程序,维护失地农民权益,建立公正、合理、有序的征地制度。1.2土地征收的特征（1）土地征收的公益目的性。社会公共利益是征收行为得以合法实施的首要前提。只有目的正当，才可以启动征收程序。作为国家对于社会成员财产权的一种合法“侵犯”，征收行为必须以绝大多数社会成员利益的获取为目的，反之，借助国家强制力，为了一小部分人的利益而损害另一部分人的利益，是违宪的，被征收主体有权加以拒绝。（2）土地征收的国家强制性。一般情况下，法律应当尊重和保护公民合法的私人财产，但当个人利益与社会公共利益发生冲突时，为了获得社会利益的最大化，必然要求对个人利益加以限制，而这一过程无法通过

10、市场解决或者成本过高时，就必须借助国家干预，保障社会最大多数人的利益得以实现。土地征收行为与市场交易最大的区别在于，土地征收是以国家强制力做后盾的，不以双方当事人的合意为必要条件，对于这种行为，土地所有权人无权拒绝，必须服从。（3）土地征收的补偿性。土地征收具有强制性，但并不是无偿的。土地征收既不同于土地征用，也不同于土地的没收，必须以一定的补偿作为对价。对征收行为进行补偿，也是对征收权行使的必要限制，无补偿则无征收。之所以规定征收的补偿性，是由于征收是一个所有权变动的过程，是借助国家强制力对个人权利的限制与剥夺，作为公民财产权让渡的对价，国家必须对征收行为进行补偿。（4）土地征收的正当程序。

11、征收作为国家对公民财产权的剥夺，必须严格限制在一范围内，即必须符合社会公益目的，必须进行合理补偿，同时也应当遵循一定的的程序。程序正当，是实现结果公正的重要保障。所谓正当程序，不仅包括土地征收方案公告程序和补偿安置方案公告程序，还应当包括公共利益目的审查程序，土地征收补偿安置方案听证程序，以及土地征收争议的解决与救济程序等。土地征收的正当程序通过约束政府征地行为，有利于保护被征地主体的知情权与参与权，从而更好的监督土地征收行为，保障被征地主体的合法权益。二.土地征收中存在的问题1.征地补偿不合理，农民权益缺乏保障。1.1征地补偿费过低。我国当前土地征用制度中征地补偿构成、补偿标准基本上延用了计

12、划经济时代的做法，严重与市场脱节，区区几万元就买断农民祖祖辈辈赖以生存的土地。失去士地的农民在得到有限的经济补偿后，在无知识、无技能、无社会保障的情况下，基本无法在市场经济大潮中寻求生存出路。1.2被征用土地的农民安置补偿费用往往得不到及时解决。按照法律的规定，土地的征用要给农民补偿费和安置补助费，但是许多农民的安置补助费发放不到位，补偿标准不透明，土地补偿方案不落实，土地补偿款层层截留，农民无生存着落m。深究原因，一是行政主体违法行政。按照法律的规定，征用农民的土地必须提前公告，做好土地征用补偿方案，列明土地征用补偿标准。但是许多行政主体利用农民对法律知识缺乏了解的事实以及“畏官”心理，为达

13、到少补偿的目的，故意欺瞒农民。二是许多农民土地经营不善，长期欠缴农业税、村提留、乡统筹，乡镇和村级组织借此机会挪占农民的“活命钱”充抵历史欠债，所以真正分到农民手中的安置费和补偿费寥寥无几。 1.3土地征用权滥用，政府公信力下降。土地征用是行政主体出于公共利益的需要，依据法律规定以强制方式取得行政相对人的财产所有权、使用权并给予合理补偿的一种具体行政行为。但在实践中，行政主体滥用土地征用权现象严重，征地规模越来越大，“土地征占越多，政府利益越大，部门福利越多”。一些地方滥用土地征用权，违法违规甚至强征强占农民的承包地。首先，表现为个别行政主体的“无权征用”土地行为，作为土地征用的行政主体，法律

14、规定只有市县级以上人民政府及市、县以上土地管理部门依据法律的相关规定在法律规定的范围内有权进行农村土地的征用。但是许多地方、政府的其他部门、乡镇政府、建设单位、甚至是领导个人，虽然无法律的依据，更没有土地征用权，但他们凭借种种理由和手中权力，违法征用农民的土地，损害农民的利益。滥用土地征用权还表现为行政主体“滥征滥用”。不少地方为搞“形象工程”，不从实际出发，滥占滥用耕地，盲目搞项目开发。他们往往采取未批先占、少批多占，或采取先占用后办手续，以耕地充荒地等非法手段，规避法律，违法占用土地。上述行为，极大地挫伤了农民生产性投资的积极性，更有甚者，有些政府官员在征地中利用权力寻租，剥夺农民的利益，

15、进一步损害了政府的形象。我国现行土地征用制度所存在的这些问题，一部分是实施中的问题，如面积不准确、地类不准确、产值不准确、不按法定程序征地、拖欠农民补偿费等。但有一些是制度本身的问题，或者说是土地征用制度落后于整个经济体制改革所产生的问题，如各项补偿标准偏低、农民安置或再就业等问题。显然，由于经济体制的转轨，原米在计划经济体制下逐渐形成的土地征用制度越来越难以适应新的形势，许多问题开始暴露出米。而征地问题产生的最根本原因是长期以来无视和任意侵害农民的土地产权利益，农民的土地权益没有得到法律上明确的界定和保护。2.征用范围乱 主要表现为目前“公共利益”概念的界定模糊。土地征用是国家授权的并依照法

16、律规定的依据和程序所实施的一种行政行为，直接关系到农民的切身利益。为了国家建设的需要，农民集体不得以任何理由阻碍政府。我国宪法第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地征用或征收并给予补偿。”土地管理法第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。”宪法和土地管理法均将“公共利益的需要”作为集体土地征用的前提条件，但对于“公共利益需要”的内涵和范围限制不够，在理解上仁者见仁，智者见智，从而形成了一种无论何种投资主体搞建设，均可征用农村土地的现象。根据土地管理法实施条例对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城

17、市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用，而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给使用。比如商业用地本来是不能适用土地征用的，但实际上，大部分被征土地都用于了商业目的，而这种商业利用被解释为搞国家经济建设，结论自然就为“公共利益的需要”目的，因此，“公共利益”规定的宽范性往往使公共目的和商业目的混同，给一些地方政府滥用土地征用权大开绿灯。3.土地征收程序不完善，欠

18、缺司法救济。3.1，征收程序中土地权利人参与程序不够。土地管理法实施条例虽有公告和听证的规定，但缺乏农民实际参与听证的程序保障。公告在土地征收中是一种后置程序，只作为附属程序置于批准之后，目的也只用于权利登记，不是与农民协商，对征收并不起监督作用。“听取意见”只是流于形式。不管农村集体经济组织和农民对征地补偿、安置有何意见，国家都可以先征地。这样在征地程序上，农村集体经济组织尤其是农民毫无发言权，处于不平等的地位，完全处于弱势一方。3.2，土地征收程序不透明。缺乏公正的土地价格评估机构，容易形成暗箱操作，导致真正拥有土地产权主体的合法权益被排除在外。3.3，争议解决机制不完善。土地管理法第十六

19、条的规定主要是土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径，而不包括土地征收补偿纠纷的处理。发生纠纷后，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理，司法保护不能实现。4.公共利益条款被地方政府滥用在土地征收的实践中,是否征收、如何征收、征收何处均由地方政府主导,法律对公共利益的范围又未作任何界定,地方政府往往随意找个促进经济发展、解决就业问题或改善城市环境的借口以实现征收。而基于政绩考量或不正当的权力寻租,地方官员们就将征收的土地用于商业目的了。譬如搞房地产开发,譬如设立经济开发区。更为吸引他们热衷征收土地的原因还在于大量的土地出让金极为增加财政收入。国务院发展研究中心的调查表明,在一些地方,

20、土地出让金收入占地方财政预算外收入的60%以上。因此,在土地征收中,公共利益条款几乎形同虚设,被地方政府严重滥用。5. 滥占耕地，危及国家粮食安全。由于征地补偿过少，也就是用地成本过低，造成了土地利用的低效率。因为任何单位和个人在取得征用的土地后，都会进行成本收益的经济分析，如果土地征用补偿金额太低，用地成本过低，土地使用所带来的收益只要超过其所支付的投入成本就是经济的，其结果必然是土地的实际需求高于按合理征用价格形成的均衡需求，最终导致耕地的迅速流失。 在各地征用过程中，滥占耕地、土地抛荒闲置的现象非常突出，普遍存在着征而不用、多征少用的现象。2004年下半年以来进行的清理开发区工作表明，全

21、国共有各类开发区6866个，规划面积达到3.86万平方公里，相当于我国台湾省的面积，圈占的耕地中有40多处于闲置状态，这些开发区的土地绝大多数来自于农地的征用。在一些不具备投资条件或投资环境比较差的地区，出于政绩工程等原因考虑兴建的开发区，在建成后就长期处于闲置状态，有的甚至由于后续资金不足，建设尚未完成就已停工，导致大量耕地抛荒浪费。 三.土地征收过程中存在诸多问题的原因1.集体土地产权的弱势法律地位。国家对集体土地所有权并没有在法律上得到完全清晰的承认，农民的土地使用权的合法权益模糊不清，这样很容易导致国家强制公权的侵入。我国现行的土地管理法及其实施细则在土地征收问题上缺乏对集体土地所有权

22、的保护。1.1农村集体土地所有权主体虚位。对于土地所有者集体来说，“集体”是个集合名词不是法律上的概念，不具有某种确定的指向性，农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序，这类似于国有企业中的“所有者缺位”。该组织成员不以个人身份享有和行使集体所有权，并且不在集体财产中享受任何特定份额。农村集体所有的土地一般由村民委员会代行集体所有权，但村民委员会并非一级国家机关，只是村民自治组织，并无保护村民利益的动机，结果土地集体所有，表面上似乎人人都有实际上变成了无人所有或乡、村干部小团体所有的集体土地所有权主体虚位。农民集体土地所有权的名存实亡，带来了政府无视集体土地所有权和农民权利，以及集体土地所有

23、权行政权力化的倾向。1.2国有土地与集体土地的法律地位不平衡。我国的集体土地所有权是一种不完全的权能，集体土地所有权的权能在整个社会经济活动中没有得到实际上的尊重。首先，农村集体土地所有权的最终处置权是属于国家的。最典型的就是当国家建设需要使用集体土地时，国家只需要通过征收集体土地就可以了，被征收者只有无条件地服从，没有协商的余地，更不得阻挠。此外，集体土地流转制度供给不足。在现行的法律体制下，集体建设用地使用权以封闭运作为特点，没有直接入市的权利，集体所有的土地，只有经国家征收转为国有土地后，才能出让、转让，集体土地所有者的主体地位根本无从体现。其次，集体土地所有权的经济利益得不到应有的满足

24、。土地管理法规定，国家因公共利益需要而征收集体所有的土地时，国家理应给予合理的补偿，但这种补偿不是等价的，国家对征地补偿的标准有最高数额的限制，且这种标准是以产值的倍数为依据的，缺乏市场因素的考虑，不具有公平合理性。2.现有法律规定不完善2.1法律中“公共利益需要”缺乏明确界定我国只是原则性的规定了土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定。法律上对公共利益没有明确规定，导致实践中政府借“公共利益”之名滥用土地征收权。2.2现有法律规定相互矛盾土地管理法第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，该条第2款同时规定：“国

25、有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”按照该条规定，单位和个人进行建设只能使用国有土地。但是，客观上国有土地的数量无法满足土地使用人的需要，政府只有通过征收集体土地来满足土地市场需要。立法的本意是限制集体土地进入土地市场，但经济的现实发展情况来看，已经无法限制。立法规定的矛盾也造成了土地征收权的滥用。2.3土地征收程序缺乏具体规定土地征收属于一种行政行为，应该具有严格的法律程序。我国宪法中虽规定征收是依“法律规定”进行，在单行的法律土地管理法及其实施条例中有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙;规定不够明确、清晰;土地征收程序在法律中与农用地转用审批程序、建设用地审批程

26、序等其他内容混杂在一块，缺乏条理性和清晰度。政府在决定土地规划和征收时，缺乏公开的听证程序;在确定征用补偿时，缺乏中立的评估机构，补偿价格都是政府单方面决定的，而且并未随着经济的发展和土地价格的上升而增长;在纠纷发生时，缺乏相应的救济程序。2.4土地民事规范缺乏在我国现行法律制度中，土地关系主要是由土地行政管理法规来调整，如土地管理法、城市房地产管理法、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例等。土地首先是一种财产，其次才是一种管理对象。土地上的各种财产关系主要是平等主体之间的关系，应当由民法中的物权法规范来调整,但民法通则中对土地权利只有几条原则性规定。3.农民的弱势地位。中国的农民与权力的关系

27、最远，这就基本上决定了他们处于中国社会的最底层，也是权利最无保障的阶层。今天的中国，由于计划经济时期形成的户籍制度，更是使得农民在教育、医疗、就业、社会保障等各方面都受到制度性的歧视，成为相对于城市居民的二等公民。而由于许多基本的权益时刻都在受到侵害，也使很多农民自我感觉也是低人一等，在征地过程中，只能接受政府所给的很低的补偿，绝不敢奢望能够得到更多的东西。 在具体的征地谈判过程中，由于征地操作极不透明，农民也处于十分被动的地位。从政务公开的角度讲，政府征地的原因、为征地拨款多少、征地款项的使用分配、每家每户所得的征地赔偿等围绕征地各环节的情况都应当向村民公开，接受村民的参与和监督。但是大多数

28、情况下，村民都毫不知情，甚至连每家每户的补偿情况都成为机密，而不向村民公开。由于没有透明度，造成其中欺诈舞弊盛行，农民受损严重。另一方面，即使有利于农民的各种政策，农民也不清楚，而政府干部也故意隐瞒这方面的信息，以求尽量压缩农民的利益。此外，当村民对补偿有争议时，居然规定由市、县人民政府来协调。政府本来就是征地的主体，也是由政府做出的征地补偿方案，再让它去协调，怎能做到客观公正。至少也应当规定由法院来协调。当然如果司法不能独立，其实也没有多大意义。 4.地方官员、开发商和村干部的利益驱动。据全国政协委员、清华大学教授蔡继明分析，目前被征用土地收益分配格局大致是：地方政府占2030，企业占405

29、0，村级组织占2530，农民仅占510。从这个统计数据可以明显地看出，地方政府、企业和村级组织占据了土地收益的绝大部分，而为数众多的农民只得到了一个微不足道的份额。地方政府之所以热衷于征地，不仅仅是因为财政、政绩上的压力，还有政府官员自身的利益追求。近年来被查处的腐败官员，几乎都与土地开发中的腐败有关，如陈良宇、成克杰、胡长清、慕绥新、马向东、于飞等等。其中最典型的莫过于广东省原副省长于飞，他利用职权为其女儿在香港注册的皮包公司批地3500亩，一转手便狂赚2800万元。国土资源部提供的数据显示，从2000年到2006年，全国因为土地违法违规受到党纪政纪处分的是8698人，另外，有1221人被追

30、究刑事责任。据房地产业内人士透露，仅仅用于批地一项的贿赂成本就高达地价的30左右，这点在房地产业内早已不是什么秘密。据房地产业内人士分析，全世界房地产业的利润一般都在5左右，而中国房地产业的平均利润率则在15以上，是公认的暴利行业。2007年福布斯中国富豪榜400强榜单，可谓是“房地产老板名录”。其中前10名中国富豪中有5名主业涉及房地产，占比为50；前百名中国富豪中有39位在从事房地产行业，占比近40。而房地产暴利的最重要来源就是土地的差价。在国家行政体系中让人毫不起眼的村干部，因为是农地集体所有权的代表，也在征地活动中发了大财。可以毫不夸张地说，农村最大的腐败来自征地，一些村干部最快的致富

31、手段莫过于侵吞征地款。比如，陕西省岚皋县堰溪村原村支书王显正隐瞒收入不入账，先后将转让土地款19万元据为己有。吉林省桦甸市大城子村四位村干部，在一年多的时间里，合谋贪污土地补偿款共计450多万元。沈阳市东陵区前进乡望花村村委会原主任徐宝文，非法转让国有土地，骗取国家土地出让金，贪污金额竟达3000余万元。在不少地方，腐败村官富得流油，集体却一贫如洗.四.完善我国土地征收制度的对策1. 完善土地征用的相关法律法规首先，要在宪法中明确规定征用补偿条款，并要适应社会主义市场经济发展的要求，明确“公平补偿”原则，为土地征用补偿确立宪法依据。同时，要赋予农民平等的谈判地位和权利。国家在征用农村土地时，征

32、用补偿费不应该由国家或农民单方面说了算，而应该由双方协商确定，给农民作为所有者而应该具有的平等交易地位、资格及讨价还价的权利加。其次，要进一步修订和完善土地法。土地法应是规范涉及土地各种权利关系体系的基本法。现行土地管理法是1997年修编、1998年通过的，其基本思想和指导原则仍然是以计划经济为主导。其中第五章“建设用地”的指导思想，主要是满足国家建设和各项经济建设对于土地的需求，虽然提高了征用土地时各项补偿的数额和倍数，但对于农民集体和农民个人土地权利的保护仍然不够，补偿倍数偏低，没有体现市场的公平原则。同时，土地管理法中对于征地管理权限、征地程序的规定等也应随着社会经济环境和技术手段的变化

33、而作出修订。对与土地管理法相配套的土地管理实施办法也应进行相应的和必要的修改。第三，制定一部完善的土地征用法。土地征用是一种行政行为，其行为必须依照严格的法律程序米进行。由于中国现阶段并没有一部完善的土地征用法规，作为制约征地主体双方的权利和义务的执行依据，从而在征地中往往出现征地行为的随意性以及征地工作中的行为不规范。由于没有相应的惩罚措施作保障，也使征地行为导致的后果无人承担，往往使被征地农民处于劣势。因此，制定一部完善的土地征用法是今后土地征用的关键。只有通过严肃的法律对土地征用进行全面的保护，才能真正维护征地双方的合法权益。制定的土地征用法规应该包括土地征用的范围、征地程序、补偿方式方

34、法、征地主体的权利和义务，以及法律责任和纠纷解决等一系列内容。只有制定完善的土地征用法，只有完善具有可操作性的土地征用程序，规范土地征用的主体、客体、对象、条件、方式、范围、具体步骤等，约束公共权力，规范政府行为，将所有征地内容法制化，才能彻底保护各产权主体的利益，才能适应市场经济对土地征用的要求。第四，在宪法相关规定的指导下制定系统的土地征用补偿法，并在此基础上专门规定补偿问题，把本米各个零散的补偿规定集中到一块，以利于条文之间的衔接和立法精神的协调统一，使补偿标准更明确，补偿形式更合理，更能防止出现漏洞或冲突。要参照国外有关土地征用补偿的法律制度，进一步完善宪法、土地管理法和土地管理实施办

35、法等有关规定，按照社会主义市场经济发展的要求和国际通用的惯例，明确规定征用补偿条款，为土地征用补偿确立法律依据。要完善土地征用补偿配套的法律法规，修改土地管理法中与市场经济要求和保障农民权益不适应的条款，切实改变现行征地制度对农民的补偿标准严重偏低，违反市场经济和城镇化发展的基本规律的现状。特别是充分考虑社会保障等各种劳动力成本因素，参照农地市场价格，提高农民土地承包经营权的补偿和就业补偿标准，用失地农民日后获得更多保障米弥补今日被征地蒙受的损失。2. 完善和规范征地程序2.1严格审查征地目的与国外的土地征收程序相比，我国征地程序缺失土地征收“合法性”认定这一关键的环节，而是将其吸收在征收申请

36、及批准这一程序中了。这种“简化”是不应该的，因为该程序恰恰是征收权得以行使的前提，是判断某一项具体征收行为正当与合法的根本依据。只有土地征收事宜真正符合“公共利益目的”这一正当目的，土地征收权方可正常行使；若征地事宜被认定为不符合该目的，则不得行使征收权。可见，该程序不仅关系着多方面的利益，而且直接决定着征收权行使的合法与否。因此，这一环节不仅不能省去，而且还要更加注重这一审查程序的严格管理。2.2改进征地公告办法第一，增加征地报批前的预公告程序。具体操作步骤为：拟征地的政府部门在确定公共利益项目用地后，立即向被征地农民发布征地预公告，告知被征地所在地的村委会，明确征地范围、征地项目，冻结地上

37、种植物及其它建筑等，核算控制时点。为防止村委会成员的腐败行为，应由村民代表参与政府对征地补偿初步调查登记的整个过程，并就征收补偿、安置方等问题与政府部门进行协商，听取意见和建议。协商不成的应告知村民，村民代表大会有要求举行听证的权利，并举行听证会，在听证会过程中应有被征地农民的半数以上人参加，最终在听证会后由拟被征地农民、村委会、村民代表大会和政府统一协商而确定。第二，将原来征地公告和补偿方案公告合并为一次公告。在征地方案依法批准后，在被征地所在地予以公告，公告期满后即可实施补偿安置工作，待补偿安置工作完成后，再向用地单位提供农地。2.3增设征地补偿和安置协商程序第一，以征地前期调查协商替代现

38、行征地批后补偿登记。当今，我国征地在批准后，再由被征地农民“持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”，这种程序显然不符合当今社会主义市场经济发展的必然要求，因而应予以改变。操作步骤为：地方国土资源管理部门在开展征地情况调查时，要与被征地所在村委会、村民代表大会商谈具体的补偿费，如被征地农民青苗费和附着物补偿费、就业培训费、房屋拆迁费、安置过渡补偿费及社会保障费等，充分听取被征地农民、村民代表大会、村委会三方的意见，并将这一协商结果作为编报“征收农地方案”的根本依据。第二，增设事前补偿程序。当前，许多发达市场经济国家早已采取事前赔偿程序，而我国由于多方面原因，只采取补

39、偿而不是赔偿，在这种情况下，即使采取补偿，也应该采取国际上通行的“先赔后征”程序即采取先补后征”程序。这有利于防止征地补偿费用的拖欠，也是今后征地补偿的发展趋势。具体操作方法是：用地单位将农地补偿款总额按规定汇入当地土地行政主管部门在监管银行开立的农地补偿款监管专户，监管银行提供入账回单，然后用地单位凭银行的入账回单，向土地行政主管部门领取政府的农地征收许可证。再由村委会向土地行政主管部门提供其接收土地补偿费的农民的开户银行名称、账号；由村民代表大会提供村委会负责被征地农民培训和社会保障所需费用而开设的开户银行名称、账号。最后，再由监管银行凭土地行政主管部门出具的土地补偿款支付通知直接划款。这

40、种做法能够非常有效地防止事后补偿所导致的拖欠补偿款行为，非常值得试验和推广，故应该非常有必要将其写进法律作为征地程序的完善。在这种比较完善的征地程序保障下，被征地农民的合法权益不再轻易受到非法侵害。2.4完善征地监督机制要充分发挥土地利用规划的管制作用，坚决克服随意突破、调整、修改土地利用总体规划的现象。加强对土地征占的监管力度，建立和完善土地征收合法性调查、审批和监督程序，杜绝少征多占、滥征滥用等违法行为。加强对被征土地利用情况的监督，才能避免借征地之名行买卖之实的现象，也才能从根本上遏制滥征土地的情况发生。对征而不用闲置浪费或改变用途的土地，要收回土地，并对用地单位给予相应的处罚。基于被征

41、地农民与土地征收之间存在的密切联系，允许被征地农民有对被征土地使用情况及土地行政主管部门履行职责的监督权，当存在土地征而不用等情况，农民可以向土地行政主管部门检举、揭发；当土地行政主管部门工作人员违法行政时，农民可以通过行政诉讼的途径使其被侵害的权利得到补救。要加大对违法批准征地人员的惩罚措施，采用以司法机关诉讼追究为主，以行政内部追究为辅的方式，对因违法批准征地导致农民利益上受到侵害的单位和领导以失职罪提起行政诉讼。要实行责任追偿制度，使被征地农民可以向违法批准征地机关请求国家赔偿，征地批准机关在承担赔偿责任后则对主要责任人员根据其过错行使赔偿权。并且建议实行违法批准征地责任承担中应确定个人

42、赔偿原则；要进一步完善对违法批准征地人员刑事责任追究制度，明确非法批准征收、占用土地罪的具体标的，以便提高在实践中的可操作性。3. 完善土地征收补偿相关规定，充分保护失地农民的合法权益3.1完善补偿计算标准，以市场为导向，将征地补偿与市场价格挂钩。从征收标准上看，美国、英国根据收用之前的市场交易价格确定征地补偿计算标准;德国在联邦建设法规定征地补偿标准以官方公布收用决定时起，被征收地当时交易价格为准;日本在土地征收法中规定，补偿价格的计算是以收用裁决时近邻类似土地交易价格为基准，再用物价变化率加以修正。由此看来，以市场交易价格来对失地农民进行补偿已经成为世界各国土地征收补偿制度发展的趋势。如何

43、确定征地补偿费是当前征地纠纷的焦点，要破解当前征地纠纷，必须完善土地征收补偿费计算标准。对于土地征收补偿的计算标准，我国存在不同的观点:第一种是主张在现行年平均产值征地补偿计算标准的基础上提高补偿标准;第二种观点是将征地补偿与市场价格挂钩即按征用后的建设用途的市场价进行补偿，把土地的“农转非”的增值收益还给农民;第三种观点是主张区分所征土地的用途，对经营性用途的征地采用市场价格进行补偿，对于非经营性用途的征地仍然采用现行标准3.2拓宽土地补偿范围，充分保护土地所有权外他项权利人的权益。如果不动产征收补偿的效力范围仅仅及于所有权，那么就等于对所有权权能分离理论和用益物权制度的无视和否定。用益物权

44、原则上是主权利，不从属于其他物权，不以其他物权的存在为成立前提。作为一种独立于所有权的定限物权，当权利人一旦设立用益物权后，用益权人便独立地享有对标地物的使用权、收益权。定限物权优于所有权，因征收等原因而消灭时，必须给予单独的补偿。我国的土地补偿制度既要体现对土地所有权的补偿，也应体现存在于土地之上的其他用益物权的切实补偿，最大范围地对被征收土地者及相关权利人予以公平合理的补偿，使其对土地的实物所有权转换为财产权价值形态，乃是社会公平正义的必然要求，同时也体现了国家对私权的尊重。因此，在土地补偿范围上，建议将补偿范围扩大至使用权损失和安置、保障费用的补偿。具体包括:(1)土地权利损失补偿(土地

45、所有权和用益物权等土地使用权损失补偿);(2)营业损失补偿;(3)地上附着物补偿;(4)重新安置补偿，包括迁移费、安家费等;(5)社会保障补偿，使失地农民享有城市居民所享有的社会保障待遇。3.3创新思路，完善补偿安置方式我国是农业大国，土地是农民安身立命之本。土地对于我国农民来讲具有三重功能:所有权功能，就业和发展功能，保障功能。在全面、正式的农村社会保障体系难以建立的情况下，征地补偿安置作为土地保障的替代物，显得尤为重要。物权法第42条第2款规定的土地补偿安置方式基本上以货币补偿为主，但实践证明，这种安置方式不利于保障农民的长远生计。调地补偿安置随着工业化、城市化进程对土地需求量的增大，受限

46、于土地资源有限性，已不可能成为土地征收补偿的安置方式，而要求集体或国有企业强制安置失地剩余劳动力已不符合市场经济发展的规律。但失地农民剩余劳动的安置又是征地补偿中不可回避的问题。中国社科院课题组认为，征地安置政策不应简单地视为支付赔偿或转换原有资产，应把实现失地农民“可持续生计”作为未来征地安置政策的基本目标。笔者认为，在市场经济体制下，农村与被征收农民的经济实力和社会活动能力的不同，他们的劳动技能呈多样性，所追求的安置方式也有所不同。这一问题的解决应遵循市场经济的规则，拓宽思维，以多种方式解决失地农民安置问题。应将国土资源部发布的关于完善征地补偿安置制度的指导意见规定的安置途径上升到法律层面，有效调整征收补偿安置行为实践。实践中，可以劳动能力的强弱及其意愿来区别适用不同的安置方式，而不应“一刀切”适用货币补偿方式。对被征地农民视不同情况，分别实行农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移