农村城镇化中农民权益保障缺失研究

1、农村城镇化中农民权益保障缺失研究徐元明等摘要：以“三集中”和“两置换”方式推动的城镇化过程中，由于农村土地产权的不清晰、农民集体经济组织缺位、土地市场化流转机制难于形成等原因，致使农民的土地权益得不到有效保障。解决这一问题的途径，一是转变观念，把提高农民的生活质量和城市文明程度作为推进城镇化的首要目标；二是深化农村土地产权制度改革，以股权形式将集体土地量化给集体经济组织成员，组建农民土地股份合作社；三是尊重农民意愿，实行土地的市场化流转；四是建立健全流出土地农民的基本生活、再就业和创业的社会保障机制。关键词：城镇化，土地产权，农地流转，农民权益同乡镇企业是农民的伟大创造一样，农村城镇化也是农民

2、的伟大创造。在农村小集镇基础上发展起来的小城镇，实际上是一场以农民为主体的造城运动。在这场运动中，农村的经济结构、生产力布局、资源利用、利益关系都发生重大变化。当前，由地方政府主导的、以土地流转为中心的、以“三集中”方式推动的城镇化过程中，处于弱势地位的农民权益保护成为一个值得引起重视的问题。一、新一轮城镇化浪潮起因及其主要特点江苏省以农村小城镇发展和大中城市扩展并举的城市化进程，大致可分为以下三个阶段：第一阶段是农民就地转移的城镇化阶段，特点是大力发展农村工业，农民离土不离乡，进厂不进城；第二阶段是农民异地与就地转移并举的快速城镇化阶段，随着农村工业化快速推进，大量农村劳动力异地就业，民工潮

3、的出现，大量农民离土又离乡，进入大中城市和发达地区的小城镇务工经商。第三阶段是政府主导型的城镇化阶段，特点是地方政府通过大量征用农民土地，进行各级各类开发区的建设，大中城市城区的扩展，道路等公共设施的建设，房地产开发，等等，迫使失地农民进入城镇变为市民。近几年，江苏省特别是苏南地区的城镇化进入以推行“三集中”（即农村工业企业向规划区集中，农民居住向新型社区集中，农业用地向适度规模经营集中）为目标，以“双置换”（即以农产宅基地面积及住宅面积置换城镇住房，以农村土地承包经营权置换社保）为手段的新一轮城镇化阶段。1.背景（1）农村劳动力的大量转移为城镇化准备了条件。世界发展史表明，一个国家或地区的城

4、市化程度，总是与其工业化进程和农村劳动力的非农化程度密切相关，工业化的加快，也必然会加速农村劳动力的非农化。以江苏省为例，自20世纪80年代中后期之，后，伴随着乡镇企业的异军突起，大量劳动力从农业、农村流出。据统计，1978-2008年，江苏农村劳动力累计向城镇和非农产业转移1471.73万人，转移总量由226.02万人增加到1697.8万人，平均每年增长6.9%；转移比重由8.03%提高到63.9%。（2）“三化”推进中日益突出的土地利用瓶颈，要求通过空间布局的调整为经济社会进一步发展腾出空间。目前工业化、城市化、经济国际化加速推进，客观需要有更多的土地用于二、三产业和城市化建设。无论从哪个

5、角度看，土地资源约束已成为发达地区城乡一体化发展空间需要认真解决的问题。既要确保；国家基本农田保护红线不动摇，又要保障合理适度的工业用地需要，必须在节约和集约现有土地资源上做足文章。通过农村村庄的整体搬迁、农民进入城镇，加快农村城镇化步伐便成为地方政府解决土地利用瓶颈的首要选择。许多地方围绕建设现代农业和新农村建设，通过“三集中”推动城乡之间土地要素的流动，优化各类用地布局，提高土地集约利用水平，促进城乡一体化发展。（3）中央的一系列科学决策是城镇化新浪潮的推动力。进入新世纪以来，中央围绕“三农”制定出台一系列政策文件，特别是强调统筹城乡发展、建设社会主义新农村、鼓励土地流转、发展农业适度规模

6、经营等，为农村空间布局的调整，为地方政府加快推进农民市民化、城镇化提供新的契机。2.新一轮城镇化浪潮的主要特点调查发现，新一轮的城镇化呈现三大新特点：（1）城乡联动，一体规划，优化城镇布局。新一轮城镇化是按照城乡统筹发展的思路推进的。各地按照城乡规划全覆盖的要求，优化城镇空间规划，完善村镇布局规划，推进重大专项规划向农村延伸。打破行政界限，优化开发格局，发挥规划对城乡空间资源配置的引领作用，形成“中心城市县城中心镇中心村”城镇体系。优化城镇、村镇在空间、产业、人口等方面的布局，统筹各项建设，构建市、县（市）、镇、村城乡一体化发展体系。（2）以节约集约利用土地资源为目标，通过“三个集中”，大力度

7、进行空间布局的调整。“三个集中”即工业向集中发展区集中，农民向城镇和新型社区集中，土地向适度规模经营集中。“三个集中”是一个互相联系、互相促进的统一体。通过工业向集中发展区集中，加快新型工业化，并以工业化带动城镇和第三产业发展，创造了农民向城镇转移的条件；通过农民向城镇集中，聚集人气和创造商机，进一步带动产业和城镇发展，同时也为土地规模经营创造了条件；通过土地向规模经营集中，转变农业生产方式，推动现代农业发展，实现农民收入持续增长，又为推进工业集中和农村富余人口转移奠定了基础。（3）以“双置换”方式，大力度推动农民市民化。“农民以土地承包经营权换保障、宅基地换住房”成为各地推动农民市民化、城镇

8、化的主要措施。目前各地采取的以土地承包经营权换社保，基本上是以农户的现有人口计算，参照国家征地补偿和被征地农民基本生活保障办法。农民以宅基地换城镇住房，各地具体做法不同，一种是农民以原住房和宅基地换城镇商品房，使农民有了进入市场的房产；另一种是安置小产权房。某市在农民住房拆迁安置中，按照人均40平方米的小康住房标准进行政府贴补价安置，政府每平方米贴补约300-500元。由于是农民集中居住，采取的是统拆、统建、分购的方法，对原房屋（村镇产权证）进行补偿，政府财政再贴补，以低于成本价的价格由农户购置，同时办理村镇产权证。二、新一轮城镇化推进过程中的农民权益以“三个集中”为标志的城乡一体的空间布局大

9、调整，对于有效改善农业生产条件，提高耕地特别是基本农田的面积和质量，对于解决耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局凌乱等问题和矛盾，促进农业由分散经营向规模经营转变，传统农业向现代农业转变，对于新农村建设和加快城镇化进程都具有重大意义。土地的合理高效利用，破解了经济社会进一步发展与土地资源短缺的难题。但是新一轮城镇化的关键点是农民的土地，通过土地流转，让农民放弃土地进入城镇成为市民，这一过程中的农民权益再次引起关注。1.农民的农村集体土地的所有权面临被剥夺的危险“三集中”带来的是农村村庄的整体搬迁，涉及农民集体经济组织的集体建设用地、集体公用地、农民宅基地、农户承包地在内的整组整村土地的流转。法

10、律规定农村土地属于组（村）集体所有，这就意味着组（村）范围内的农民都具有一份集体土地的成员所有权。但在土地流转中，地方政府只提农民的承包土地经营权，不提农民集体土地所有权。在土地流转中，给予农民补偿的也仅限于农民承包地和宅基地。整组整村搬迁后集体建设用地、未承包土地、公用地要么不给于补偿，要么补偿与农民无缘。2.以土地承包经营权换社保的方式，既不合法也不合理首先，以土地换社保违背了中央土地承包经营权长久不变的政策导向。中央的政策指向十分明确，即强调承包地对农民的财产权、物权属性，以“土地承包经营权长久不变”给农民吃长效“定心丸”。但一些地方却反其道行之，以推进城镇化和农业规模经营之名，仿效国家

11、征地，采取“以土地承包经营权换社保、以宅基地换住房”方式，促使农民放弃土地。其次，以土地换社保的做法，是社会保障制度城乡分割的产物。社会保障是人的一种最基本的生存性保障，具有公共服务性质，世界上无论哪个国家，社保都是社会统筹与个人缴费相结合，而且大头资金皆由政府出。目前我国城镇已经建立起了比较完善的包括养老、医疗、失业、工伤保险在内的社会保险制度，住房公积金、经济适用房、廉价住房等住房保障制度，基本涵盖了社会保障的所有项目。若农民的社保要用其主要的生产资料土地交换为代价，显然与中央统筹城乡经济社会发展、实行城乡一体化的精神背道而驰。再次，以可以世代继承的土地承包经营权和集体经济组织资产的成员受

12、益权换取这一代农民的社会保障，无疑是对农民的不公。这种制度安排，从表面看，农民似乎是直接受益者，但细究起来，却存在许多不确定性：一是农民按月领取的由乡镇统筹的基本生活保障资金支付的生活补助费在10年、20年后是否仍然有保障？二是土地随着农产品价格的上涨和现代科技的应用，产出效益会成倍增长，失去承包地的农民，特别是纯农产和以农业为主的兼业农户就失去依靠经营现代高效农业致富的本钱。三是更为重要的是，按照物权法，农民的土地承包经营权可以继承。土地换社保使农民的后代没有了从事农业的资本。由此可知，以土地承包经营权换社保，农民付出的代价和承担的风险是巨大的。第四，没有考虑农民的稳定就业和收入的增长。失去

13、土地承包经营权后，断了非农就业农民的退路，减少于兼业农民的收入来源，特别是纯农户失地意味着失业，尤其是中老年农民，不少将依靠领取的基本生活补助费维持生计。3.集中居住后农民失多得少一是农民贡献了较大面积的宅基地，但只是得到集中居住区面积有限的住房。在对农民集中居住区的调查中，问到集中居住区土地性质时，得到的回答大多数是集体土地，也就是说，搬迁后的农民住房是小产权房，不能和城市居民住房一样进行交易。二是减少了部分农民的家庭副业收入。农民宅基地在江苏省的苏南一般每个农户7分地，苏北每个农户接近1亩。农民宅基地除具有居住功能外，还有家庭副业生产功能，如饲养家禽家畜，房前屋后种植蔬菜、果树等。一些会经

14、营的农民，宅基地上的家庭副业收入可观。集中居住后农民的家庭副业终结，减少了部分农民的收入。三是集中居住后农民的生活成本大幅度增加。农民在集中居住前，可利用房前屋后种植蔬菜，养殖畜禽，基本可以解决日常的副食品消费；日常用水也是井水，农民的生活成本很低。但集中居住后，蔬菜等副食品消费全部要购买，水电费、物业费等的支出大幅度增加。三、农民土地权益得不到有效保护的原因新一轮城镇化过程中出现的农民土地权益问题，与上一轮的“圈地”一样，原因还在农地产权的不清晰、土地承包经营权的脆弱和土地财政对地方政府的巨大诱惑力，根源则是城乡分割的二元体制。1.农村土地的产权不清晰、产权虚置这种土地权属按土地管理法中的规

15、定，农民集体所有的土地依法属于乡（镇）、村、组农民集体经济组织所有。但存在不确定性：第一，农民集体经济组织缺位，土地产权主体非法人化。自农村人民公社解体以后，我国农村就没有社区性的组、村和乡镇的农民集体经济组织，而村委会是村民自治组织，没有农村土地所有权主体的法人资格，土地所有权主体地位实际没有法律保障。第二，集体边界越来越模糊不清。改革开放以来，经历了多次合并后的现有乡村行政区域，无论是区域范围还是人口数量都大大增加，农民“集体”越变越大、越变越空。模糊的农地制度安排为土地所有权异化提供了机会，地方政府和乡村组织更倾向于维持无效的产权制度，这样，它们才可以集体土地代表者的身份任意支配土地。这

16、正是包括农村土地流转机制在内的各项农村土地政策，不能得到很好地贯彻实施、农民土地权益屡受侵犯的根本所在。2.农村市场经济体制不完善，土地流转市场缺失实践证明：通过市场运用价值规律、供求规律和竞争规律来调节资源的配置，组织生产为经济服务，最能体现公平和效率。改革开放以来，虽然我国的城市已经基本建立起社会主义市场经济体制，市场机制在城市的各个领域发挥着主要作用。但是，我国农村则基本上还是按照旧的体制模式在运行，农民的市场经济主体地位并没有真正确立。特别是在土地流转方面，一直难以迈开市场化步伐。地方政府对中央提出的建立健全土地承包经营权流转市场和农村集体经营性建设用地市场不感兴趣，或者说是置若罔闻，

17、除成都、武汉等试点地区外，大部分地方没有建立起土地流转市场。农村土地流转基本上以行政手段被基层政府所掌控。3.地方政府对土地流转和农业适度规模经营认识上的偏差土地是工业发展和城镇扩展的关键之关键，建设用地指标的背后，不仅仅是解决工业发展和城镇扩展的占地问题，还可以获得巨额土地财政，各级政府都深明此道。在上世纪90年代后期和本世纪初期的工业开发区建设和城镇扩张过程中，建设用地指标主要通过“跑部（国土部）”争取，以及通过跨省区市的占补平衡，购买落后地区剩余的建设用地指标。近几年，随着中央实行严格的耕地保护制度的一系列政策措施的出台，给予地方的建设用地指标急剧减少。在建设用地指标向上争取无望的情况下

18、，各地把目光盯向了农民的宅基地和农村的集体非农用地，通过农民整村搬迁集中居住和村庄整理复垦形成的耕地和农用地，再利用城乡建设用地增减挂钩政策，解决工业区和城镇建设用地。这里，我们并不是说农民集中居住和土地集中规模经营不好，问题是在进行这项工作的时候，着眼点是否首先放在中央所希望的现代农业发展和农民的持续增收和致富上。一个不容忽视的现实是不少地方的领导强力推进农民集中居住和土地规模经营，其目的是为解决建设用地指标和与之相随的土地财政，严重忽视农民的意愿和土地权益，甚至不顾条件，以强制性的行政手段搞较大规模的土地流转。四、农村城镇化的推进要以农民为本1.转变观念，把提高农民的生活质量和城市文明程度

19、作为推进城镇化的首要目标农村城镇化是农民就地逐渐市民化的过程，必须把维护和保障农民的各种权益放在重要位置。无论是城市化还是城镇化，都是为让更多的人特别是农民享受城市居民那样的生活质量和城市文明。因此，在加快推进城镇化过程中，要淡化城镇化率概念，不要过分追求农民身份的转变，把农民的农村户口变为城市户口。实际上，在实现城乡一体的新户籍制度下，户口在农村还是在城镇，已经不重要了，重要的是小城镇的能级提高，建立农民收入稳定增长的机制，改变农民传统落后的生活方式，农民生活城市化，实现农民变市民的转换。为此，要以产业发展带动小城镇的发展，提高离土农民的就业率；要加快小城镇基础设施建设、生活服务设施建设、文

20、化设施建设等，提升小城镇功能。城镇化不等于“消灭”农民，即使大部分农民完成市民化的转换，仍然会有一部分农民从事农业。但这不再是传统意义上的农民，而是住在小城镇上享受城市文明的新型农民。白天下地从事现代农业生产，晚上回到城镇过城市生活。2.积极慎重地推进集体土地的产权制度改革，保障农民土地权益首先要进一步明确农村土地不是国家所有，也不是乡村集体所有，主要是组（自然村）农民集体所有。无论从农村土地所有权的历史演变，还是现实状况，90%的土地所有权是村民小组作为权利主体，村民小组（自然村）变动最小，最接近和最能代表农民利益。把农村集体土地明晰为“组集体所有”具有重要意义。组基本上是自然村，范围较小，

21、相对固定，边界容易明确，农户数不多，容易集中议事；在数次并村过程中，组的基本架构没有多大改变；也只有把土地所有权确认给组集体经济组织，才有可能让土地承包经营权做到长久不变。其次，界定和确认农民集体土地的范围和数量是明晰土地产权的基础。农民集体土地应该包括：农民承包经营的土地；没有发包的集体土地（机动地）；发包给本集体组织以外个人或组织经营的土地；乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地；村组范围内的未利用土地（包括池塘、水面等）。要明确规定，土地调整、流转、农民住房拆迁，乃至社区（村组）整体搬迁，均不得改变土地的集体所有性质。再次，要明确农民不仅有承包土地的经营权，而且具有集体土地的所有权。土地

22、集体所有就是集体经济组织成员共同所有，每一个成员都有集体土地的一份同等的权利。为此，要改革和创新农村土地制度。第一步，搞好土地的确权、登记、领证工作，要依法将农村集体土地的所有权确权到组；第二步，建立具有土地所有权的新型农民集体经济组织。成都市农村改革实验区的做法是以组为单位，对土地进行股份股权量化，建立组级土地股份合作社，即以村民小组为基本单元，对集体土地收益权0.01亩1股量化到人，然后由农民持股组建土地股份合作社，并建立健全土地股份合作社的法人治理结构，从制度上保障农民对集体土地的所有权。最后，要进一步强化农民承包土地经营权的物权属性，农民拥有长久的土地承包经营权，作为集体经济组织的发包

23、方不能任意收回农民的土地承包经营权，乡村组织更无权要求农民交出承包土地经营权。3.尊重农民意愿、实现土地的市场化流转一是承包土地的流转必须尊重农民意愿，流转收益全额返还给流出土地的农户。我国农村土地的农民集体所有和农地的农户家庭承包经营的制度，规定了农民是土地流转的主体，是否流转，以什么方式流转都由农民说了算。乡村组织不得强迫农民流转土地或无理阻碍农民依法自主流转土地，更不得收购农民的土地承包经营权，让农民沦为失地农民。在承包土地流转过程中，对于暂时不同意流转的农户，可以通过调整土地位置的方式加以保留。农民承包土地的流转租金要考虑农产品价格的涨价因素，应以农产品产量和当年价格为依据。地方政府和乡村组织要让利于民，把农民承包土地的流转收益全额返还给流出土地的农户。二是由于现阶段农村土地同时承担着农民的生存保障、就业保障，甚至创业的资本保障，因此，土地流转必须考虑农民的长远生计，把集体建设用地和集体公用非农土地的流转收益以一定比例分配给农民，切实保障农民