应急预案与应急演练

1、1,应急预案与应急演练,龙华新区疾病预防控制中心 王俊雄 2014年11月,一、应急预案与演练,应急预案 应急预案体系 应急预案编制 应急预案审批、备案和公布 应急预案修订 应急演练 演练概述 演练类型 演练程序 演练准备 演练设计 演练实施 演练评估,二、应急预案-概述,应急预案定义 指为控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范各类紧急应对活动预先制定的方案。 应急预案管理 依据突发事件应急预案管理办法编制、审批、备案、公布和修订 “公布”-自然灾害、事故灾难、公共卫生类政府及其部门应急预案，应向社会公布,应急预案管理原则 统一规划 分类指导 分级负责 动态管理的,应急预案4个方面内

2、涵 一、应急预案是法律法规的必要补充，是在法律规范内根据特定区域、部门、行业和单位应对突发事件的需要而制定的具体执行方案。 二、应急预案是体制机制的重要载体。应急预案要对应急组织体系与职责、人员、技术、装备、设施设备、物资、救援行动及其指挥与协调等预先做出具体安排，明确在突发事件发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁来做、做什么、何时做，以及相应的处置方法和资源准备等。 三、应急预案规范事发后的应对工作，适当向前、向后延伸。向前延伸主要是指必要的监测预警等，向后延伸主要是指必要的应急恢复，包括有效防止和应对次生、衍生事件。 四、应急预案是立足现有资源的应对方案，主要是使应急资源找得到、调得动

3、、用得好，而不是能力建设的实施方案,二、应急预案-体系,应急预案的分类和内容 按照制定主体分两类 政府及其部门应急预案 单位和基层组织应急预案 政府及其部门应急预案分三类 总体应急预案 专项应急预案 部门应急预案,深圳市应急预案体系五大类组成 市应急预案 区（新区）应急预案 基层应急行动方案 企事业单位应急预案 重大活动应急预案,市、区应急预案 重点规范市级和县级层面应对行动，体现应急处置的主体职能 ，包括： 1.总体应急预案：是全市应急预案体系的总纲，是全市预防和处置突发事件的指导性、规范性文件； 2.专项应急预案：是市政府及其有关部门、有关单位为应对某一类型或某几种类型突发事件而制定，涉及

4、多个部门（单位）职责的应急预案； 3.部门应急预案：是市有关部门和有关单位根据市总体应急预案、专项应急预案和自身职责，为应对突发事件制定的应急预案,基层应急行动方案 重点规范街道层面应对行动，体现先期处置特点。 街道办事处（办事处）、社区工作站和居委会等基层群众自治组织为落实区（新区）应急预案和其他类型应急预案而制定的应急行动方案,企事业单位应急预案 企事业单位应急预案是企事业单位根据有关法律法规和规章并结合本单位实际制定的应急预案,重大活动应急预案，侧重明确活动安全风险隐患及防范措施、监测预警、信息报告、应急处置、人员疏散撤离组织和路线等内容。 举办大型会议和文化、体育、商业、贸易等重大活动

5、，主办单位根据有关法律法规规定，制定重大活动应急预案,应急预案-编制,应急预案的编制应满足以下总体要求： （一）符合国家相关法律，国家、省和市相关法规、标准的规定； （二）体现“党委领导、政府主导，专业处置、部门联动，条块结合、军地协同，全社会共同参与”的应急工作指导方针； （三）保持与上级和同级应急预案的紧密衔接，保持与相邻行政区域相关应急预案的衔接； （四）适应突发事件风险状况和具备应急能力； （五）应对措施具体，操作性强； （六）内容完整，简洁规范； （七）通俗易懂，好记管用,应急预案应包括以下基本内容： （一）总则，包括编制目的、编制依据、适用范围和工作原则等； （二）应急组织指挥体系

6、与职责，包括领导机构、工作机构、地方机构或现场指挥机构、专家组等； （三）预防与预警机制，包括应急准备措施、预警分级、预警发布或解除的程序和预警响应措施等； （四）应急处置，包括应急预案启动条件、信息报告和共享、先期处置、应急响应、指挥与协调、处置措施、信息发布、应急结束等； （五）后期处置，包括善后处置、社会救助、调查评估、恢复重建等； （六）应急保障，包括人力资源保障、经费保障、物资保障、医疗卫生保障、交通运输保障、治安维护、人员防护保障、通信和信息保障、现场救援和工程抢险装备保障、应急避难场所保障、科技支撑、气象服务保障、法制保障等； （七）监督管理，包括应急预案演练、宣传教育、培训、责

7、任与奖惩； （八）附则，包括名词术语和预案解释等； （九）附件，包括工作流程图、相关单位和人员通讯录、应急资源情况一览表、标准化格式文本等,应急预案制定单位 总体应急预案由政府应急办编制。 专项应急预案由政府组织制定，按照“谁主管，谁负责”的原则，具体由有关专项应急指挥机构、有关部门和单位编制。专项应急预案经征求有关单位意见和组织专家评审后，送同级应急办初审，报同级人民政府（管委会）审定后发布。 部门应急预案由有关部门和有关单位制定。部门应急预案经征求有关单位、专家意见后，由预案制定单位审定后发布,应急预案制定单位 基层应急行动方案由街道办事处（办事处）、社区工作站和居委会等基层群众自治组织分

8、别制定。 企事业单位应急预案由企事业单位制定。 重大活动应急预案由活动主办单位制定,应急预案-审批、备案和公布,审批、发布 市区总体应急预案经征求突发事件应急委员会成员单位意见后，报政府审定后发布实施。 专项应急预案经征求有关单位意见和组织专家评审后，送同级应急办初审，报同级人民政府（管委会）审定,应急预案-审批、备案和公布,审批、发布 专项应急预案报送同级应急办初审时，应提交下列编制说明材料： （一）编制背景； （二）编制原则； （三）编制过程及主要内容等； （四）征求意见和对反馈意见采纳情况； （五）对分歧意见的处理结果和依据； （六）专家评审意见； （七）应予以说明的其他事项。 部门应急

9、预案经征求有关单位、专家意见后，由预案制定单位审定后发布,备案 审定通过的总体应急预案应报上一级政府备案。审定通过的专项应急预案应报上一级政府主管部门备案。审定通过的部门应急预案应报同级应急办和上一级政府主管部门备案。 街道办事处（办事处）的应急行动方案应报区（新区）应急办和区（新区）行政主管部门备案。社区工作站和居委会等基层群众自治组织的应急行动方案报街道办事处（办事处）备案。 企事业单位应急预案和重大活动应急预案报有关行政主管部门备案,一、及时修订的7种情形 有关法律、法规、规章、标准、上位预案发生变化的； 应急指挥机构及其职责发生调整的； 面临的风险或其他重要环境因素发生变化的； 重要应

10、急资源发生重大变化的； 预案中的其他重要信息发生变化的； 在突发事件实际应对和应急演练中发现需要作出重大调整的； 应急预案制定单位认为应当修订的其他情况。 二、修订时间 1.各类应急预案原则上每三年至少修订一次。有关法律法规对应急预案修订周期另有规定的，从其规定。 2.基层应急行动方案原则上每两年至少修订一次,应急预案-培训和演练,培训 应急预案制定单位应制定有关应急预案培训大纲，定期组织有关管理人员和应急救援人员开展应急预案相关培训。增强应急责任意识，提高应急处置能力,演练 市、区两级应急办负责组织编制应急预案演练指南，提出规范各类突发事件应急预案演练的组织与实施的方法，指导相关应急预案演练

11、活动。 应急预案制定单位应当依照有关法律法规和本办法，建立健全应急预案演练制度，制定应急演练规划并报同级应急办。适时组织有关单位开展针对各种突发事件应急管理活动的桌面演练、专项演练和综合性演练,演练 专项应急预案每年演练一次，由编制预案的专项应急指挥机构或主管部门、责任单位组织实施，并报同级应急办备案；部门应急预案、企事业单位应急预案原则上每年至少演练一次。 大型活动应急预案的制定单位应在活动举办之前至少开展一次综合性演练。 基层应急行动方案原则上每年至少演练一次,应急预案-监督、检查,政府负责总体应急预案管理工作 专业应急指挥机构或主管部门、责任单位负责专项应急预案及相关的部门应急预案管理工

12、作 行政主管部门负责监督和检查企事业单位应急预案和重大活动应急预案 对未按照规定编制、修订应急预案的，或未按应急预案规定履行相关职责，造成严重后果的，依据有关法律法规及规定，追究相关单位和当事人责任,谢 谢,卫生应急演练,演练类型 演练程序 演练设计 演练实施 演练评估,定义 应急演练：是指各级人民政府及其部门、企事业单位、社会团体等（以下统称演练组织单位）组织相关单位及人员，依据有关应急预案，模拟应对突发事件的活动。 卫生应急演练：是一种将卫生应急人员置身于模拟的突发事件场景之中，要求他们依据各自职责，按照真实事件发生时应履行职能而采取行动的实践性活动，用以评价卫生行政部门和医疗卫生机构履行

13、应急预案或应急实施方案所赋予的一个或多个职能的能力的活动的活动,一、概述,一）演练目的,培训卫生应急队伍和人员，同时检验卫生应急预案、实施方案和程序，进而提升整个应急管理系统。 1培训个体：受练人员个体能够实践各自的应急相关职能和角色，获得更多经验。 2完善和提升系统：完善和提升卫生行政部门和医疗卫生机构的应急管理系统。 演练的目的不仅仅是通过演练的实施过程本身，更重要的是通过演练后的评估以及依据评估建议所采取的改进行动来实现的。因此，只有当演练真正促使了预案或方案的提高和完善，才能发挥其全部作用,二）演练的目标,开展演练是力求在真实事件发生之前，找到并解决现有预案中存在的问题。 1、测试和评

14、价现有卫生应急相关预案、实施方案和实施程序； 2、揭示现有卫生应急相关预案、方案和程序的缺陷； 3、明确开展卫生应急工作所缺乏的资源； 4、加强部门、机构和组织间的协调和沟通； 5、明确各部门、机构和组织的角色和职能； 6、就各自的角色和职能培训相应人员； 7、提高应急人员个体的能力和水平； 8、使演练规划得到更多的认可和支持,三）演练中职责,1、卫生行政部门 应急值守，信息汇总与上报，应急指挥，部门协调，信息发布，风险沟通与媒体应对，预案的启动与终止，资源调配，防控措施决策与部署等 2、疾控机构 应急值守，监测预警，风险评估，信息报告，应急指挥中心启动，应急指挥协调，人员的紧急派出，应急物资

15、与装备调用，现场指挥部建立，个人防护，现场流行病学调查，标本采集、保存与转运，现场快速检测，实验室检测与鉴定，现场防控措施制定、实施与评估，健康教育，风险沟通与媒体应对等,3、医疗机构 院前急救： 紧急调度、急救人员与装备配置、应急反应速度、检伤分类、个人防护、现场急救能力、终末洗消、信息报告等。 临床救治： 预检分诊、隔离处置（传染病）、疫情报告、规范诊治、院内专家会诊、治疗方案制定和实施、院内感染控制、配合流调和采样、医院内部的协调配合等,四）参演人员,演练的参演人员分为： 控制人员；受练人员；模拟人员；评估人员；安全人员和后勤保障人员等。 各类人员在演练中的职责各不相同。 不同类型的演练

16、所需的参演人员类型也不尽相同。 1、控制人员：根据演练方案和现场情况，通过发布控制消息和指令，引导和控制应急演练进程的人员。 2、受练人员：置身于模拟场景之中，依据各自职责，按照真实事件发生时应履行的职能而采取行动的演练参演人员，是实施演练活动的主体。通常是卫生应急管理人员和专业技术人员，分为：管理人员、决策人员、协调人员、实施人员等不同层级的人员，此外还包括现场应急工作人员（由上述4类人员组成,3、模拟人员：分两类，功能性演练中，在演练过程中扮演、代替某些应急响应机构和服务部门的人员；在全方位演练中，指模拟事件受害者的人员。 4、评估人员：负责观察和记录演练进展情况，对演练进行评估。 5、后

17、勤保障人员：负责调集演练所需物资装备，购置和制作演练模型、道具、场景，准备演练场地，维持演练现场秩序，保障运输车辆，保障人员生活和安全保卫等。其成员一般是演练组织单位及参与单位后勤、财务、办公等部门人员,五）演练规划1. 规划的特征,1）需取得广泛共识。考虑到所有参与响应的机构和组织 （2）需要细致规划。需动用的人力、物力和财力均需要仔细规划，目标清晰明确。 （3）不断提高难度。由简入繁，循序渐进，逐渐提高复杂程度,34,2.规划制定人员,首先明确各次演练的参与单位。然后根据单次演练的属性和规模，进一步确定具体的参加者。 在明确了构成演练规划的每次演练活动的参与单位后，参与制定演练规划制定的人

18、员范围也就明确下来了。负责演练规划的具体部门或单位再根据实际情况进行整合和取舍，从而确定演练规划制定的参演人员范围,35,3. 规划的制定,1）组建设计团队。来自所有主要职能部门的代表组成，在最主要的职能部门应急管理人员带领下，各部门的代表共同分析需要开展的工作。 （2）设置规划目标和安排进程。 组建设计团队、建立任务清单、明确目标等工作完成后，开始进行起草工作。演练规划应罗列出能够满足各种参与单位需求的系列演练，以及将这些演练编写成可行的顺序和时间表,应急演练组织机构,策划部,评估组,领导小组,保障部,参演队伍和人员,后备人员,组 长：组织单位或上级单位负责人 副组长：组织单位或协办单位负责

19、人 成 员：参与单位相关负责人,总（副）策划：准备、实施、总结的组织者 方案组：设计方案、编写总结、文档归档 协调组：与外单位协调，行政或外事人员 控制组：传递消息，引导进程 宣传组：宣传方案，组织媒体，发布新闻,物资、道具、场景、场地；秩序、车辆、生活和安全（后勤保障,对演练全程、全方位评估；提出建议,应急管理、现场处置人员,后备力量，以防万一,37,4. 规划的版式,演练规划无一定的版式，但应包括以下要素： （1）规划时限（例如：5年、10年规划等） （2）需求分析（背景描述） （3）目标（包括总体目标和阶段性目标） （4）演练的内容（需要加强的应急职能） （5）演练类型、参演人员、目的、

20、理由等 （6）进度安排,演练方案框架,1、演练计划 2、情景说明书 3、评价方案 4、情景事件总清单 5、演练控制指南 6、演练人员手册 7、通讯录,情景说明书基本要点,评价方案基本要点,国务院突发事件应急演练指南（2009年）： 按组织形式划分，可分为桌面演练和实战演练； 按内容划分，可分为单项演练和综合演练； 按目的与作用划分，可分为检验性演练、示范性演练和研究性演练。 不同类型的演练相互组合，可以形成单项桌面演练、综合桌面演练、单项实战演练、综合实战演练、示范性单项演练、示范性综合演练等,二、演练类型,参照 WHOEmergency Exercise Development (2009)

21、、美国联邦应急管理署（FEMA）与哥伦比亚大学联合开发的突发公共卫生事件演练手册等技术文件，根据组织形式和演练规模卫生应急演练可分为： 1.讨论型演练 主题性研讨 桌面型演练 2.实战型演练 操练 功能型演练 全方位演练,国务院指南中的单项或综合桌面型演练等同于桌面型演练； 国务院指南中的单项实战型演练分为操练和功能型演练； 国务院指南中综合实战型演练等同于全方位演练。 主题性研讨、操练、桌面型演练、功能型演练和全方位演练，这五种不同的演练类型由简到繁、从局限到广泛、实施成本从低到高、从理论假设到实际发生，每种演练的实施都是建立在前一种演练的基础之上，直至演练在场景模拟和响应行动两方面都最大限

22、度接近了真实情况。 实践中，可根据实际情况进行综合采取上述各种演练形式,44,演练类型（一）主题性研讨,1、演练目的 一种概述或介绍，要使参演人员熟悉预案和方案，了解角色职责以及相关的程序或装备。 2、主要特征 （1）演练形式 主题性讲座（Seminar）和专题性研讨（Workshop）两种形式，不用动用资源去实际模拟真实情况，常被认为不属于演练，只是规划工作准备,45,2）应用范围 主题性研讨应用范围广泛，可实现多种目的： 聚集起来讨论一个话题或问题。 向现有成员介绍新的信息（如新卫生应急预案、实施方案或资源）。 向新成员介绍现有的信息（新的卫生应急技术人员或应急管理人员需要了解和熟悉的现有

23、应急实施方案或在应急指挥中心的职责）。 介绍演练规划或为下一个复杂的演练做准备。 更复杂演练开始前对参演人员进行动员,46,3、参演人员 包括控制人员和受练人员两类。 （1）控制人员 亦称为主持人（或主讲人），研讨在主持人的带领下进行，主持人负责展示信息、引导、协调和调度讨论的进行。主持人需具备一定的领导技能。 （2）受练人员 依据研讨的主题来确定。可能涉及多种职能，每种职能所对应的机构或组织都应有1-2名人员参加。只涉及一个机构或组织时，可以是来自该机构或组织的几个人参与。 包括各个层级人员：部门管理人员、决策人员，也可以是协调人员或实施人员,47,演练类型（二）操练,1、演练目的 测试某种

24、特定的操作或职能，不会启动整个应急指挥中心。 2、主要特征 （1）演练形式 包含真实的现场工作和装备使用，以作为对应急指挥中心启动的响应。尽量接近真实情况。 （2）应用范围 测试某个特定的操作，也常用于新装备的使用培训、开发新操作程序或练习和保持现有技能。应急指挥中心的启用程序、疾控机构的现场评估和采样、院前急救中的心脏复苏、卫生应急队伍的人员集结等,48,3、参演人员 控制人员和受练人员两类。 （1）控制人员 一般称指挥人员，可由应急管理者、部门领导或者演练设计者来担任。 （2）受练人员 主要为较低层级的卫生应急人员，包括协调人员、实施人员和现场人员，数量取决于所测试的职能。受练人员必须对测

25、试的单项职能有很好的理解,49,演练类型（三）桌面型演练,在非正式和压力较低的环境下，在模拟的突发事件发生的场景下，常聚集在会议桌周围讨论。 1、演练目的 （1）通过讨论来训练受练人员熟悉各自的角色、职责或程序； （2）有助于参演人员基于现有的实施方案来尝试解决问题，找出方案中需要完善的部分。 是否成功取决于能否将预案、方案涉及的所有相关方调动起来，通过全体参与来确定现存的问题（即发现所有的问题），也取决于受练人员的改进建议在完善预案、实施方案和程序方面的落实情况（即解决发现的问题,50,2、主要特征 在场景模拟方面的要求较少，人员、物资等不被调用和部署，无时限性压力。特点是抽象逻辑推算，不是

26、要传达面对各种状况时的标准作业流程，在情境的压力下，只要反应的方式能符合基本的要求及原则，如可行、迅速、节省资源、有效、无重大错误等，基本上都应加以鼓励。 （1）演练形式 桌面型演练是以建设性的讨论为基本形式的演练，以宣读简短的叙述性文稿作为开始，展现一个虚拟的突发事件场景。之后，控制人员主要以两种方式引发讨论,51,直接“提问”：主要描述虚拟的突发事件的主要事件或细节事件。问题既可提供给受练人员个体，也可提供给参与的机构。接到提问后，受练人员开始讨论需要采取哪些行动来进行响应。 输入“事件进展信息”：模拟突发事件的进展情况，比直接提出的问题更为细化和明确，信息接受者也需讨论需采取的响应行动。

27、 直接提问和输入事件进展信息两种方式均是从虚拟的突发事件所引发的问题出发，引发的讨论应专注于受练人员基于各自角色和职责如何去制定计划、组织实施和开展协调，较少涉及具体实施层面的操作，切忌因具体实施层面的问题而占用过多时间。此外，受练人员在讨论中还需关注每项决定对其他参演机构产生的影响,52,2）应用范围 使用地图、图表和工具包来增加演练的真实感，无现场感，不能测试真实能力；不涉及具体操作层面，因此仅对方案、程序和人员能力进行表面演练。桌面型演练时间、经费和资源消耗少。 受练人员在压力较小的情况下讨论有关协调和决策的问题； 提供一个良好的问题解决氛围； 提供机会使各部门的卫生应急管理人员之间彼此

28、熟悉和加深了解，同时了解各自的角色和职责； 非常有用的培训手段，为功能型演练做好准备； 回顾和检验预案、方案和操作程序的有效方式,3、参演人员 控制人员、受练人员和评估人员三类。主要依赖控制人员（通常为1名，有时需2名分担责任）引导。桌面型演练不使用模拟人员，也不用耗费精力去准备复杂的模拟用具和通讯设备。 （1）控制人员 控制人员（主持人）负责全程引导、协调和调度整个桌面讨论。 （2）受练人员 通常是较高层级的卫生应急人员，通常为管理者和决策者层级的人员，即应急管理人员和决策人员。 （3）评估人员 需1-2名评估人员全程观察演练，同时负责记录,54,演练类型（四）功能型演练,几乎完全模拟仿真的

29、互动型演练，是一个在时间压力下应对模拟真实场景的协调性响应活动，类似于没有装备使用和人员部署的全方位演练。 1、演练目的 测试某个机构或组织对一起模拟事件响应能力，具体测试或评价在突发事件情况下卫生行政部门或医疗卫生机构履行应急预案或实施方案赋予的一个或多个卫生应急职能的能力,55,2、主要特征 不动用真实的人员以及运送装备到现场，重点关注的是机构或组织在模拟事件发生前、发生中以及发生后的各个阶段，其决策、程序、角色和职责方面的协调性、完整性和相互配合情况。 （1）演练形式 要求最大限度的模拟突发事件。受练人员根据模拟人员提供的事先编制好的，前后关联的事件进展信息，按照应对真实事件的方式去开展

30、行动和做出决定。 面临的问题具有真实性，行动具有实时性，演练气氛是充满压力和紧张的。受练人员所有的决定和行动都是实时，并在其他受练人员那儿产生真实的响应和结果,56,2）应用范围 功能型演练可以在没有高消耗和安全风险的情况下，测试和全方位演练一样的职能和响应，适合于评价和考验应急管理系统的整体表现，例如： 应急管理系统的指挥和控制功能； 应急预案、实施方案、程序和个体的角色职责； 应急系统和应急人员个体的表现； 整个应急决策过程； 机构组织间的沟通和信息分享； 应急人员和应急资源的配置； 应急状况下应对资源的总体充足程度,57,3）所需设施 常在应急指挥中心或多功能厅开展，理想状况是受练人员集

31、中在真实事件发生时应该在的操作岗位来实施演练。受练人员和模拟人员通常坐在独立的位置或房间，通过使用电话、电台、电视和地图来获得演练的真实感。 应急指挥中心指的是一个设计来在真实应急情况下进行策略制定、协调、控制和总体规划的中心区域,58,4）演练准备 国外通常需要6个月甚至更长的时间来进行功能型演练准备。 演练时间较长，也较为复杂； 需要认真编写演练场景，仔细策划，同时需注重细节； 受练人员需要对所测试的职能有一定的经验； 必要时，先开展一些低级别的演练； 控制人员、评估人员和模拟人员需提前培训； 演练可能需要调配大量的资源，还需在各机构和组织的领导间就主要事项达成共识,3、参演人员 控制人员

32、、模拟人员、受练人员和评估人员。受练人员包括决策人员、协调人员和实施人员，不需要现场人员参与。 （1）控制人员 控制人员（指挥人员），负责管理模拟人员、评估人员以及整个演练的实施，确保演练按照计划进行和达到目标。指挥人员必须具备将演练看作为一个整体并进行快速思考的能力。由于在演练的实施中受练人员常常会做出预期之外的决定，因此指挥人员必须能及时、合理地做出应对,2）模拟人员 必须具有在职责范围内自由发挥的能力。因此，模拟人员应熟悉他们所模拟的机构、组织和突发事件以及事件进展信息顺序，故可以考虑从演练设计团队中遴选模拟人员。 模拟人员的数量的确定需参考受练人员数量、演练时长、模拟人员的知识和培训情

33、况以及可及的通讯手段等因素。 应保证位于指挥中心中的每个工作台面（相关外部机构或组织的代表处和工作空间）都有至少1名模拟人员来代表,61,3）受练人员 来自那些日常就在应急指挥中心工作，处于关键性的决策和协调位置的工作人员，即那些在真实事件发生时会参与响应的人员，包括：管理人员、决策人员、协调人员和实施人员。 关键决策人员通常应该包括卫生部门和负有应急职责的医疗卫生机构的负责人，必要时政府相关领导也可作为决策者参加演练。 受练人员中负责协调和实施工作的人员来自于各个机构组织，或单个机构组织内部的各部门，和决策人员一起工作。 （4）评估人员 观察演练中所有受练人员的行动和决定情况，撰写评估报告。

34、因此评估人员需要熟悉演练目标、演练场景以及参演机构或组织,62,演练类型（五）全方位演练,需要动用应急人员、装备和资源的，尽可能接近真实事件应对的一种实战型演练。将功能型演练的互动特点和操练的现场元素结合在一起，是一种耗时较长的演练，会涉及现场工作，尽可能多地使用在真实事件中使用的装备和人员。 1、演练目的 在模拟的真实事件和应对的高压力环境下，考验整个应急管理系统，测试和评估应急管理系统运转能力,63,2、主要特征 全方位演练和功能型演练一样是互动性演练，满足三个基本要求：测试和评估应急预案或方案的大部分职能，协调几个机构或组织之间的工作，启用应急指挥中心。 （1)演练形式 全方位演练以对事

35、件的描述为开始，以发生了真实事件的方法将事件信息传递给相应人员。负责现场工作的人员必须前往指定的地点，在那儿他们将看到模拟的可视化的事件场景（比如“感染”、“发病”或“中毒”的患者,64,受练人员所有的决定和行动都是实时的，从其他受练人员那儿获得真实的响应和产出结果； 模拟的“受害者”； 要求开展调查、采样或检测； 使用通讯设备； 调用各种装备； 真实的资源和人力调配。 全方位演练中，事件进展信息既可书面表达，也可以通过视觉直接进行传递，例如事件场景、假扮的受害者、小道具等,2)应用范围 全方位演练是对应急职能的最终测试。因为这种演练花费时间和经费较大，所以常用于最高优先等级的危害及相关职能的

36、演练。全方位演练的用途包括： 极大的扩展演练规划整体的知名度和直观性； 如策划得好，可吸引公众和媒体注意并增加信任度； 有助于测试总体协调：不仅仅是决策人员与协调人员之间的协调，还包括现场力量的协调；同时，它也能测试各机构和组织之间的协调。 评价一个应急管理系统同时履行多项职能的能力； 能够精确了解资源和人员能力现状，发现缺陷。 (3)所需设施 全方位演练同时发生在应急指挥中心（或其它指挥中心）和现场：事件在真实地点进行展示（人口密集区域内的传染病暴发、聚餐场所的食物中毒、灾害中的临时安置点等）、应急指挥中心或其它指挥中心启动起来、必要时还应建立现场指挥部,4) 准备工作 需要大量的时间，精力

37、和资源，国外通常花1年到1年半来开发完成演练工具包。之前还要进行各式操练、预先桌面型演练和功能型演练。细节对全方位演练成败的影响程度更大。 如果缺乏必要准备则不应实施，最基本的前提要求： 操练、桌面型演练和功能型演练等各种预备演练已积累了相当经验。 有能力动用所有应急相关资源。 得到主要负责人和/或指定官员的支持。 充足的物理设施，包括应急指挥中心和现场指挥部。 充足的通讯设施（例如，电话、电台、对讲机等）。 合适的预算（直接的和隐形的花费），如劳务费和时间成本。 仔细斟酌考虑预设的场地和后勤保障,3、参演人员 全方位演练包括一个或多个控制人员、模拟人员、受练人员、评估人员和安全人员。 （1）

38、控制人员 一般称为指挥人员，整个演练由一个或多个指挥人员管理。如有多个现场和组织机构作为节点，就需要不止一个控制人员。在这种情况下，所有控制人员在一个主要控制人员的指挥下协调开展工作。 控制人员（或主要控制人员）负责确保演练按计划开始。和功能型演练类似，信息的传递对于全方位演练的实施非常重要，因此全方位演练的控制人员也应设置演练控制点，用于监控所有的信息流动,2）模拟人员 模拟人员往往是假扮突发事件受害者的志愿者。只要是场景需要，为了突出真实感，模拟人员可以穿着特定服装或带有特定标志，也可以装作受伤、失去知觉、感染、患病、中毒、情绪激动或死亡等等。 （3）受练人员 包括各个层级的应急人员：管理

39、人员、决策人员、协调人员、实施人员和现场人员。 （4）评估人员 观察各种行动并记录重大事件。 （5）安全人员 全方位演练有现场因素，存在很多安全隐患，因此需要指派至少一名安全人员，其首要职责是从安全的角度分析整个演练,演练类型（六）各类演练特征比较,三、演练程序,一）演练流程 在开始演练规划制定和单个演练设计的准备工作时，需要对整个演练过程有清晰的认识。按照任务序列进行组织、按照任务种类和阶段进行组织、按照主要的产出环节进行组织。 三种方式是从不同角度来认识演练，均有助于了解整个演练过程,1、演练任务序列,流程图,2、任务分类流程 演练过程也可按照不同的阶段分为三个部分，分别是演练前、演练中和

40、演练后；而整个过程又可以按照任务类型分为与设计有关或与评估有关两类,二）演练步骤 1、演练准备 按照真实事件发生的状况去进行思考和行动，不仅工作量很大，也直接决定演练后续步骤的成败。准备工作应包括以下内容。 （1）回顾现有方案：包括现有应急预案和实施方案的理想目标、应对突发事件所需采取的行动和程序。 （2）开展需求评估：包括风险性和脆弱性，以及培训中应该关注的内容。 （3）评估开展演练的能力：也就是机构或组织在演练的设计和实施阶段可以调用的资源。 （4）明确演练要素,5）选择演练类型：选择在现有资源的情况下最能满足培训需求的演练类型。 （6）估计花费和损伤赔偿：演练在资金、人力资源以及损伤赔偿

41、方面的消耗和储备。 （7）编写演练目的。 （8）获得支持：既包括从上级或权威部门得到支持，也包括从参与演练的其他机构或组织那儿得到支持。 （9）组建设计团队。 （10）制定进度安排。 准备工作一般不需要耗费太多时间，仅需要少数人员参与，大多数情况下都能在办公室完成,2、演练设计 演练，特别是桌面型演练、功能型演练和全方 位演练，可以按照8个步骤进行设计和开发： （1）需求评估； （2）确定演练要素； （3）编写演练目的； （4）明确演练目标； （5）撰写背景故事； （6）撰写主要事件和细节事件； （7）列出预期的行动； （8）准备事件进展信息,3、演练实施 整个策划工作中最重要的部分，注意事项

42、： （1）清晰。演练人员应清晰理解他们在演练中所扮演的角色和承担的责任；许多演练失败的原因就在于演练中使用的基本原则和模拟技术没有解释清楚。 （2）保持行动的连续性。在既设的场景下，应保持参演人员持续采取行动，最终实现演练目标。 达到这一目的的主要方式是依靠事件进展信息。事件进展信息帮助所有的参演人员在整个演练中始终保持活跃和持续开展决策和行动，因此在整个演练过程中应仔细的监控相关信息的流动,3）保持真实感。鼓励演练参演人员想象真实可能发生的情况去对待模拟的应急场景，比如：通讯过载或损坏、设备故障、运输受限、人员缺失等。 （4）建立进程安排。建立合理的进程安排将有助于保持演练的每个节点都处在合

43、适的序列上。 （5）告知紧急终止程序。可以在演练开始前以简报的形式告知参演人员，以确保所有人员都理解紧急终止程序。 （6）充分利用预料外状况。演练中若发生预料外状况，同样是有价值的，可以增加演练的压力，从而更有效的测试机构或组织应对真实事件的能力,4、演练评估 评估演练目标是否实现以及实现的程度是演练的重要组成部分。演练目标包括：卫生应急预案和方案中需要改进的方面、应急管理系统需要加强的地方、人员培训的重点和资源缺乏情况等。 演练评估工作的广度和深度取决于实际需要。对于一般的演练，仅靠控制人员的观察和评价就可以完成评估；而对于相对复杂的演练，就需要设立独立观察员，采取更多分析方法来进行评估。评

44、估报告应分析和解释演练中实现及没有实现的目标，并针对发现的不足提出建议。评估人员应非常熟悉相关的应急预案和实施方案，以及自己所负责评估的领域,5、改进追踪 对改进建议落实情况的追踪是最容易被忽视的演练程序。一个缺乏评估和改进建议的演练不是一个完整的演练。同样，不对改进建议进行追踪以促进应急管理工作完善的演练也不能完全发挥功效。 改进追踪的建议策略： （1）职责明确：明确任务分配和日程表，使每一项改进建议都落实责任人。 （2）监控：建立监控计划，追踪改进建议落实情况。 （3）通过循环检测：确定相关建议是否被采纳的最有效的办法就是在下一次演练中测试改进的环节。但没有必要全面测试所有的改进环节，选择

45、一部分能反映出改进建议的环节即可，把这些环节的改进情况纳入将来的演练中,四、演练设计,设计演练就像编写一个剧本，需要确保所有的受练人员在正确的时间采取正确行动或做出恰当决定。 演练设计可分为：需求评估、确定演练要素、明确演练目的、编写演练目标、设计背景故事、撰写主要事件和细节事件、列出预期行动以及准备事件进展信息等8个基本步骤。 为了便于检查和核对相关演练设计工作进展情况，可以将所有需要完成的演练设计工作罗列出来，实时了解进度。演练设计完成后，形成演练方案、控制方案、评估方案和受练人员手册4类演练文件,一）演练设计通用步骤 1、需求评估 卫生部门或医疗卫生机构是否需要开展演练，以及开展何种类型

46、的演练，应通过系统的现状研究后得出结论，而不应是迫于压力或根据“直觉”做出决定。当重大事件及灾难发生后，通常会突然决定开展一次全方位演练，因为此时开展演练能够产生很强的震撼效果和激励作用。但这种草率的决定也常常会导致演练的失败，演变成“为了开展演练而演练”。因此，在开展演练前进行需求评估是十分必要的，它有助于我们明确演练的目的，找到开展演练的原因，确定演练的内容（需要练习的职能,2、确定演练要素 需求评估可能会揭示许多值得关注的问题，但这些问题不可能通过一次演练全部实现或解决，因此演练设计者应该确定优先领域并根据现有能力做出选择，即确定本次演练的要素。演练要素具体包含5个要素：突发事件的类型、

47、演练地点、演练的职能、参演人员和演练类型。 在确定演练要素前，必须考虑：花费、人力和其它资源的可及性、问题的严重性、通过演练解决问题的能力、设计者的技能和经验以及演练时长等因素,3、明确演练目的 控制着整个演练；决定演练目标的选择，进而决定后续的演练步骤。 要完整的表述演练目的，把演练要素的相关内容（突发事件类型、演练地点、演练的职能、演练参演人员和演练类型）整合在一起，然后加上演练日期。 例：某演练的目的：2013年X月X日，在XX地举行应对大流行的严重/急性呼吸道疾病暴发的桌面演练，测试和提高卫生部、中国疾控中心和作为全国整体响应组成部分的省级卫生部门基于各自能力开展有效沟通和交流的能力。

48、 基于演练目的可以编写演练正式通知。本质可看作一个备忘录，由权威部门或演练组织单位的上级行政部门的领导推送至需要对演练进行支持的其他机构或组织。通常添加一些信息：联系人和电话号码、演练预计持续时间（小时数），同时也可删除演练地点的信息以增加突然性,4、编写演练目标 设计者期待演练参演人员在演练实施过程中采取的行动和表现出的能力。 （1）演练目标的作用 在演练的设计、实施、评估和改进追踪等各个环节中，都需要明确和清晰的演练目标。 演练设计环节 目标是整个设计工作的支点。背景故事、主要事件和细节事件、预期行动以及事件进展信息的编写也要基于目标。 演练实施环节 演练各要素应依据演练目标来实施，以保证

49、演练处于控制中。 演练评估环节 演练过程中，观察者基于目标来评价参演人员的表现。演练结束后，评估报告也是基于演练目标进行撰写。 改进追踪环节 参演人员应该记录、计划和练习那些没有实现的目标,2）演练目标的数量 小型演练中有2，3个目标就足够了，全国性的，中央和地方政府都参与的演练则可以有多达100个目标。就一般演练而言，10个或更少的目标较为合适。 （3）编写演练目标 常通过两种渠道获取，一是当演练设计者进行需求评估时，将众多评估需求结果转化为演练目标。二是通过将演练目的按照逻辑成分拆分，从而得到目标。 目标的要素： 演练目标必须清晰、简明并专注于参演人员的表现，应该包括以下要素： a. 一个

50、行动，用可观察的术语去描述； b. 该行动实施的条件； c. 该行动或行为的标准（或水平,SMART目标 演练目标应该具有下列属性： 简单（Simple）、可观测（Measurable）、可完成（Achievable）、现实（Realistic）及以任务导向性（Task oriented），简称为SMART方法，来撰写目标,观察要点 为确保设计的演练目标能够被有效的观测和评判，另一种方法是纳入一些观察要点，即供评估人员观察的非常明确的项目。例如，在一个功能型演练中，以下目标对评估人员来说就稍显模糊了。 演练目标之一：说明事件进展信息展示板对支持应急响应来说是否充足。 如果该演练目标换成以下类似

51、的观察要点，就更加合适,5、设计背景故事 演练就是模拟真实事件的场景或情境，这个场景或情境一部分就是背景故事（Narrative）。背景故事就是对演练开始前已经发生事件的简单描述。 （1）背景故事的作用 背景故事为演练提供了氛围：演练中参演人员需要被调动和参与进来，背景故事的作用就是吸引他们的注意力，使他们想继续下去。 背景故事还为参演人员提供在演练中需要的信息，为随后开展行动打好基础,2）背景故事的特征 通常为1-5自然段长 非常明确 采用现在时 使用短句以增加紧迫感和紧张感 可以表现出状况的变化（对于有预警时间的事件） 强调紧急的环境氛围 对于一个有预警时间的事件来说（例如：输入性疾病的流

52、行、台风、洪水），背景故事常常按照时间顺序勾画出状况变化的轮廓。对于不能或难以提前预知的事件（例如：化学泄露、生物恐怖袭击或地震），背景故事可以较短，或者用更多的细节去描述周围环境的紧急情况（例如：附近的学校、其它化学物质储存地、下班高峰期将至）以制造强烈的感觉和氛围,3）背景故事的轮廓 可以通过自问自答，速记以下提问的简短回答（1-2个词）来勾画一个背景故事的轮廓。将每个回答的关键词组合成简短的句子，即可设计背景故事。 a.什么事件？ b.多快、多强烈、多深和多危险？ c.是如何发现的？ d.已经采取了哪些响应措施？ e.已经报道了哪些破坏或影响（病例数、死亡数等）？ f.后续事件是什么？

53、g.什么时间？ h.有提前预警吗？ i.在那儿发生的？ j.哪些因素会影响应急程序？ k.未来如何预期,6、撰写主要事件和细节事件 开发演练场景或情境类似于编写一个剧本。 （1）事件的作用 主要事件和细节事件是背景故事所描述的突发事件引发的或大或小的事件，可把它们想象成突发事件带来问题或是需要采取的真实行动，以达到演练的目标。 （2）开发主要事件 主要事件就是突发事件导致的重大问题和事件。它们应是基于研究案例和应急方案发现的可能发生的事件，需要真实的行动。大部分主要事件需要一个或多个部门的联合行动。选取的主要事件应和演练目的有密切关系。可通过以下两个阶段的工作列出主要事件： 按照背景故事中突发

54、事件的后续事件发生顺序列出重要要点，也即确定了一些主要的事件。 决定哪些事件会制造出能够测试目标的条件，然后专注于那些最能支持目标的事件,3）开发细节事件 细节事件是人员必须响应的特定问题，与期望受练人员采取的行动紧密联系。每个细节事件应该设计成用来触发一个或多个，由一个或多个参演人员实施的，所预期的行动。当设计的演练较小时，可能没有必要区分主要事件和细节事件。但对功能型演练来说，应列出细节事件，以便于编写事件进展信息。开发细节事件主要有三种方式： 同时策划细节事件和预期的行动； 通过回溯，首先明确希望受练人员采取的行动，然后列出能够触发这些行动的问题（一个细节事件是和一个主要事件相关联的）；

55、 列出和每个主要事件相关联的可能发生的特定问题，然后确定期望采取的行动,7、列出预期行动 预期的行动是希望受练人员采取的行动或做出的决定，以显示其能力。明确预期行动对于编写事件进展信息和开展演练评估工作都是必要的。 演练实施的关键点是要受练人员按照某种方式去思考和反应，故应精心准备事件进展信息以确保这些信息得到计划中的结果。明确的预期行动将有助于演练设计者编写出有效的事件进展信息。 本质上就是评估受练人员在应急响应过程中的反应是否恰当，而预期行动列表就是评估的核心内容和评判标准。 预期行动和演练目标密切相关：演练目标表明了期望采取的 行动，预期行动就是这些目标的分解，是组织或个人应该采取的以达

56、到目标的行动。一般而言，细节事件会导致多个组织的一个或多个预期行动。当准备预期行动列表时，应该仅列出与参加组织相关的预期行动,8、准备事件进展信息 （1）事件进展信息的作用 向演练参演人员传递细节事件。事件进展信息和预期行动有着直接关系。每条事件进展信息都被设计来产生一个或多个预期行动。在演练中，控制人员可以输入提前编写好的事件进展信息，接收到事件进展信息的受练人员就像真实突发事件发生那样做出决策和采取行动。 （2）事件进展信息的传递 可以采取多种方式传递事件进展信息，比如有线电话、手机、无线电台、人员口述、书写的笔记或传真等。在功能型演练或全方位演练的传递信息中，尽量使用真实事件时会使用的信

57、息传递方式,3）. 事件进展信息的模板 1）信息要素 每条事件进展信息都应含有以下4个要素,2）信息模板 一个标准的事件进展信息也可以留出空间来记录事件进展信息编号、传递时间和随之采取的行动,二）具体类型演练的设计 1、桌面型演练 （1）前4个步骤 标准的8个设计步骤的前4个可以简化。仅有的角色是主持人、受练人员和1-2名记录人员。 （2）撰写背景故事 可以很简短，以打印材料的形式给予受练人员。 （3）撰写主要事件和细节事件 事件应该和演练目标紧密相关。 （4）列出预期行动 列出预期行动将有助于开发提问和事件进展信息，有时“预期行动”是最终达成一致的讨论或思维的转变。 （5）准备事件进展信息

58、事件进展信息应与演练目标紧密联系，以使所有受练人员均有机会参与讨论,2、功能型演练 （1）前4个步骤 需按照相关设计步骤的要求严格进行。 （2）撰写背景故事 应是一个有说服力的故事。 （3）编写主要事件和次要事件 从开始到结束，按照真实的、合理的顺序编排这些事件。 （4）列出预期行动 应和演练目标紧密相关。 （5）准备事件进展信息 一般需要大量的事件进展信息，必须构思和编排合理，以使受练人员按照预期行动那样去响应。注意尽量使用真实事件发生时会使用的信息传递方式。 在设计过程中，不仅要依据现有应急预案预测受练人员可能的响应，也要尽量考虑到受练人员所有可能出现的意料外的响应,3、全方位演练 设计非

59、常困难，常常需要具备几个应急机构或组织的专业能力。必须完整的按照演练设计的8个步骤进行设计。 （1）前4个设计步骤 首先的4个设计步骤是：需求评估、确定范围、编写演练目的和明确演练目标。需要更深入地分析和更多的关注细节。 （2）撰写背景故事 更大程度上依靠可视化模拟手段，背景故事常较为短小。 （3）主要事件和细节事件 大多数是以模拟真实场景的形式。 （4）列出预期行动 预期行动的详细列表是演练评估的重要基础。 （5）编写事件进展信息 有两种事件进展信息：视觉信息的和语言文字信息。时刻需要记住全方位演练比其它类型的演练更能体现“细节决定成败,三）演练的逼真性 通过使用装备、设备、各种展示手段、人

60、员、道具和其它工具或方法来增强其逼真性，以利于演练更加接近真实，取得更好的效果。 1、增强演练逼真性的意义 演练的关键要求之一是尽可能的模拟突发事件。场景、环境、气氛、参演人员获得的装备和材料越真实，受练人员越有可能完全进入状态去。 2、创造性方式 创造性是逼真性增强效果的关键所在。 （1）放映录像带，模拟一个“新闻广播”。 （2）将新闻广播录音并在收音机中播放。 （3）通过化妆和小道具模拟伤害。 （4）使用电脑和幻灯来描述事件及进展。 （5）如果通讯系统瘫痪是演练内容之一，那应急指挥中心可以保留电话，但不使用。 （6）如果预计电源将被切断，那就真的启动备用发电机，使得演练更加真实,3、通讯设