美国总统制与法国半总统制比较分析

1、 美国总统制与法国半总统制比较分析 刘森林 政府管理学院 【摘要】同样作为一种政府制度,美国的总统制与法国的半总统制存在着巨大的差异。这种差异主要表现在总统权力的行使和权力所受到的制约两个方面。指引革命进程的理论的不同、传统的差异、对权力制约的不同理解以及伟大人物对历史进程的影响则是造成这种差异的主要原因。 【关键词】总统制;半总统制;自由;民主;权力制衡 当今西方的民主政治制度大概有两类:一是以英美为代表的政治制度,二是以法国为代表的欧洲大陆的民主政治制度。美国的政体是建立在三权分立与制衡的基础之上的总统制,而法国的半总统制则独具特色。二者都是特定历史条件下的产物。现就美国的总统制和法国的半

2、总统制进行比较,分析二者形成的历史,寻找存在的差异及其产生的原因,以便我们对其有一个更全面、更准确的把握。一、美国的总统制与法国的半总统制的差异分析同样作为一种政府制度,美国的总统制与法国的半总统制绝非一字之差那么简单。实际上,美国的国家权力机构在设计时采用的是三权分立与制衡的理念,而法国权力的分立则不是那么明显。这直接导致二者各自的总统在国家政治生活中的权力和地位,与立法、司法机关之间的关系等方面都存在着巨大的差异。1.总统与立法机关之间关系的差异美国在建立政治制度的时候,深受孟德斯鸠的三权分立思想的影响,其权力部门的设置是严格按照三权分立与制衡的思想进行的。美国总统拥有任命政府官员、领导和

3、监督政府工作、执行法律、统领全国武装力量、制定和执行外交政策等权力。但与此同时,其权力的行使并不是绝对的,要受到立法机关的制约。例如,在任命政府高级官员时,美国总统不能一意孤行,其提名的官员必须经参议院咨询和同意后方可任命;再如,在对外权力方面,美国总统拥有与外国缔结条约的权力,但所缔结的条约需经参议院批准。其中值得一提的是,美国总统所特有的对立法机关所通过的法律的否决权。 在现代国家里,经立法机关通过的法律,一般都要经过国家元首签署后才能公布生效。在有些国家总统的签署只不过是一种程序,而美国总统则不同,他在收到国会送交的法案后,可以签署,也可以否决。但实际上总统并没有因此而凌驾于立法机关之上

4、。一方面,总统的否决权可以再次被国会的2/3多数所推翻,故而总统的否决权是一种相对的和有限的否决权;另一方面,“口袋否决的使用机会是有限的,只能用于国会即将休会时所通过的那些法案,只有国会将法案送交总统时剩下的会期已不到十天的情况下,总统才可能对他不满意的法案采取口袋否决的方式使其废弃。”国会对总统的制约很重要的一个方面是国会拥有弹劾权,即国会有权对犯罪或严重失职行为的包括总统、联邦法官、政府部长在内的联邦文职官员进行弹劾。国会无倒阁权,总统也没有解散国会的权力。与美国典型的三权分立不同的是,法国的总统可以说是凌驾于立法机关之上的。一是法国总统是由人民直接普选产生的,他只对人民负责而不对立法机

5、关负责。二是法国总统在任免总理和组织政府时,与美国总统须经参议院同意不同,任免权是法国总统所独享的权力,总统有时需要向国会征求意见但不受这些意见的约束,可以自由地作决定。法国总统凌驾于立法机关之上的最突出的表现是他拥有解散国民议会的权力。这与议会制的政治体制中的政府拥有的权力类似,只不过它更加自由。“根据法兰西第五共和国宪法规定,当政府同国民议会发生冲突时,总统在同总理及议会两院议长磋商后,可以宣布解散国民议会,重新进行选举。总统在解散议会之前虽然要征求总理和议长的意见,但不受他们意见的约束,解散议会的命令也无需任何人副署,因此总统有行使该项权力的完全自由。唯一的限制是连续两次解散议会的时间必

6、须相隔一年。”第五共和国时期戴高乐5次使用这项权力就是最好的证明。2.总统与司法机关之间关系的差异无论是总统制国家还是议会制国家,作为三权之一的司法权一向都是处于弱势地位的。在国家权力格局中,司法权固然很重要,但由于其中立性和超脱性较强,故人们重点关注的是如何处理立法与行政之间的关系,使司法权受到了冷落。在美国,这似乎是一个例外,虽然总统可以通过任命法官从而对司法权施加限制,但法院拥有一项非常重要的权力司法审查权,即对宪法作出解释的权力。作为最高的司法解释机关,法院可以通过对宪法的解释宣布总统的某一项法令或政策违宪,从而有效地限制总统权力的行使。法国是典型的大陆法系国家,与普通法系的英美等国有

7、很大的差异。“如果说美国的分权是总统、国会、最高法院分别行使行政、立法和司法权,那么法国的分权在很大程度上却具有行政、立法分分司法之权的特点。”法国设有司法部和最高司法委员会,它们并非独立,而是掌管法院系统的组织、设置、撤销、人事调动和经费等事项的司法行政机关。这属于行政权的管辖范围。总统兼任司法委员会主席并任命九名部长,同时总统还可以行使赦免权。在这种情况下,司法权力基本已经沦为总统权力的附庸,更谈不上对总统权力进行制约了。 3.总统与总理之间关系的差异 在美国,宪法规定总统既是国家元首,又是政府首脑。内阁不是决策机构,而是总统的集体顾问。总理由总统任免,直接对总统负责,总理是完全受制于总统

8、的。而法国总统和总理之间的关系则要复杂得多。法国实行的是行政双头制。一方面宪法规定总理是政府首脑,拥有很大的行政权力并就自己的政策纲领同时对国会和总统负责。与此同时,总统有权主持内阁会议,当总理与总统的意见发生冲突时,要服从总统的决定。表面上总理是政府首脑,行政大权在握,实际上总统拥有更大的权力。或许把总统与总理之间的权力关系看作最高行政决策权与具体的行政管理权的关系更为恰当。在这里还有一点需要特别注意的是法国所存在的独具特色的“左右共治”现象。所谓“左右共治”,简单地说,就是总统和总理分属不同的政党。虽然法国宪法规定由总统任命总理,从理论上来说总统在运用这项权力时没有任何限制,但实际情况是总

9、统为了求得议会大多数的支持,一般都从多数派中选择总理。如果总理和总统并非来自同一政党而且总理所属的党派又在议会中占据多数席位,这时就是所谓的“左右共治”现象。总理一旦获得议会多数派的支持,总理和政府就会收回宪法所赋予他的却被总统所攫取的权力,名副其实地与总统一起共同治理国家、共同商讨和决定内外政策。这时总理就拥有能够与总统相抗衡的权力。密特朗总统在1986年国民议会的选举后,任命反对派领袖希拉克为总理就是一个典型的事例。 4.与美国总统相比,法国总统拥有许多特有的权力 所谓总统特有的权力是指该权力为总统单独拥有,无需另一机构和其他国家领导人的同意或创议。其中任免总理和解散国民议会的权力前面已经

10、提及,这里主要谈以下几个方面:第一,总统在紧急状态时可以使用“非常权力”。这里所谓的紧急状态是指“如果共和国制度、国家独立、领土完整或国际义务的履行受到严重的、直接的威胁时,以及宪法上规定的公共权力机构的正常活动受到阻碍时”。在这种情况下,总统可以根据当时的形势采取必要的措施,这意味着总统行使该条的权力没有任何的限制,可对一切方面进行干预。在这种情况下,总统完全就等于专制制度下的君主。第二,总统拥有咨文权。法兰西第三、第四共和国议会的权力强大的一个主要表现就是其立法权的强大。虽然当时总统也拥有咨文权,但却因需要由部长副署而受到牵制。而第五共和国总统的咨文则纯属总统的个人文件,不必副署,不必征得

11、政府的同意。第三,公民投票权。虽然根据法国宪法规定,公民投票的提议权属于政府或议会两院,但总体上,如要行使该权力,只需通过总统所控制的政府即可。政府的提议只是形式而已。“法国本身是民主理论的起源地之一。但是由于公民投票曾被拿破仑一世和拿破仑三世歪曲利用,所以法国理论界和事务界对公民投票心有余悸。因此,在法国大革命时期的立宪会议上,大多数代表并未将新制定的宪法交付公民投票。直到1973年山岳党起草的宪法由公民投票的方式通过,才标志着法国首次以公民投票的方式通过宪法。”5由于总统拥有了这一权力,他在许多问题上就可以绕过议会的阻挠,直接诉诸于公民投票来通过决策和寻求支持。在这些方面,美国总统的权力是

12、难以望其项背的。二、美国的总统制与法国的半总统制差异产生的原因分析通过前面的比较可以看出,美法两国的总统在权力的拥有和使用方面存在着巨大的差异。法国总统的权力更大,权力行使时所受到的制约更少,法国总统已经凌驾于行政和司法权力之上。出现这些差异的原因主要表现在以下四个方面: 1.自由与民主指引革命和历史进程的理论不同自由与民主是造成二者差异的根本原因。一个国家或民族的历史进程,尤其是在革命与变革的关键时刻,都会深深地受到某个或几个思想家的思想理论的深刻影响,美国和法国也不例外。在美国,孟德斯鸠对美国建国、政治制度的设计及其以后的发展无疑影响巨大而深远;在法国,卢梭对法国大革命及其以后乃至今日仍然

13、意义深远。美国在建国进行政治制度设计时,启蒙思想已经相当成熟,许多开国元勋像杰斐逊等人对孟德斯鸠的三权分立与制衡理论更是推崇备至。英国长期的殖民统治使他们对自由充满了强烈的渴望。而殖民地时总督的残酷统治则使他们得出结论:行政权是对自由的限制,只有议会才是真正代表人民的。但是立法权也不能过大,因为那样会导致权力集中到议会而产生多个“暴君”,这比一个暴君更可怕。此时,孟德斯鸠的权力分立与制衡理论对美国人民来说无疑是雪中送炭。三种权力的分立与制衡既保证了总统有足够的权力来应对和处理复杂的国际和国内事务,同时又对他进行限制,使其不至于向专制方向发展。三种权力相互牵制,各有制约对方的手段,从而使得任何一

14、种权力都不可能凌驾于其他之上。可以说,正是美国人民对自由的热爱和孟德斯鸠的三权分立与制衡理论造就了今天美国的政治制度。作为启蒙运动中心的法国,更是受到众多思想的影响。但影响最为深远的无疑首推卢梭。卢梭的人民主权思想和公意理论几乎成了法国人民心中的“圣经”。人民主权理论贯穿了法国大革命的始终。这种影响一直延续到今天,这从法国总统经常运用的全民投票就可见一斑。作为社会下层小资产阶级的代表,卢梭推崇人民主权和公意,但是如何实现却是一个难题。唯一的办法就是召开人民代表大会,通过投票进行表决。基于此,卢梭试图建立的是一种小国寡民式共和国,更主张直接民主制。由于他的“公意”概念模糊又难以确实,故而很容易沦

15、为专制的工具。实际上法国历届总统也是不断通过对宪法的模糊之处进行自我解释从而来扩大自己的权力。法国长期的封建专制及其森严的等级制度使得人民更加渴望平等,这种平等更多的是通过人民主权和一人一票来表达的。正是由于对平等的强烈渴望使得他们对自由反而不是那么关注。 2.对“民主”理解的差异导致权力制约方式的不同 “民主”一词从来就没有一个明确而清晰的大家都接受的含义,不同的人对民主有着不同的理解。美国的建国之父们无论是以汉密尔顿为代表的联邦党人还是以杰斐逊为代表的共和党人,他们最初对建立一种什么样的政治制度存在着巨大分歧。共和党人推崇卢梭式的直接民主,主张州的独立和自治,反对联邦制和一个强大的总统;联

16、邦党人则从现实出发,认为在大国推行直接民主行不通,转而采用代议制民主的方式,由人民选举的代表来治理国家,主张加强中央的权力,设立一个强有力的总统。最后各方面经过妥协,最终接受了联邦制并设立了一个权力巨大的总统。由于国会是人民的代表,因此它在进行权力设计时就代表人民对总统的权力进行监督。而且美国在进行政治制度设计时信奉的是“以权力约束权力”的原则,故而在各种权力之间以及权力内部都强调相互的制约与平衡。 而一提到法国,人们从表面看到的是总统的强大权力几乎受到很少的限制,并对其三权分立的关系持一种批评态度,认为其权力的分立不明确。这是人们常有的一种错误的观念,那就是分权与制衡常常被混为一谈。问题的关

17、键在于对权力的制衡而不是分立,光有分权而没有制衡的权力只会导致“多个暴君”的恶劣后果。实际上法国总统也同样受到很大的限制,只不过对其权力进行限制的方式与一般所采用的方式有所不同而已。由于卢梭的影响,法国人民似乎更加偏爱直接民主制。这一点仅从历届法国总统对公民投票的经常运用就可见一斑。也只有在法国才有可能,换了其他国家还不具备这个条件。正如高毅在法兰西风格:大革命的政治文化一书开篇中所说:“在近代史上的世界民族之林中法兰西民族素以政治民族著称。人们也常说:两个法国人到一起必谈政治。”6由于对人民主权和直接民主的信仰,使得法国人民对任何一种权力都不放心,于是他们把最终的监督权和决定权都交到了人民的

18、手里。虽然法国总统拥有巨大的权力,但如果他的权力行使不当,五年任期一到,人民就会把他选下台去。与美国的以权力制约权力不同,法国是把最终决定权直接交到了人民手里。 3.唯理主义与实用主义的不同传统的影响 两国传统的差异同样对其政治制度的形成产生了巨大的影响。法国身处欧洲大陆,深受唯理主义的影响。他们崇尚理论,当理论与实际相悖时,他们绝不会迁就现实,他们会感到困惑和彷徨,甚至为了理论而不惜牺牲实际利益。正是这种对完美理论的追求使得法国人民对其政治制度的建立进行了艰辛和反复的探索,说大革命时的法国整个就是一个政治制度的“实验室”也丝毫不为过。卢梭的理论与现实存在着巨大的矛盾,这使他们左右为难。历数法

19、国大革命,它经历了君主制、共和制和帝制的反复,证明了议会制和总统制都不适合法国,最终结合卢梭的理论,在法国建立起了一种独具特色的“半总统制”。这是对总统制和议会制的折中,故而具有了两个方面的特点。因此可以说法国的政治制度是通过不停的尝试“试”出来的。与法国不同,美国人更注重实用。一旦他们发现孟德斯鸠的三权分立与制衡的思想在美国能够解决当时面临的问题并得到较好的运行,就以此为基础对其政治制度进行设计。可以说,美国的政治制度在很大程度上就是美国的开国之父们设计的结果。根据权力分立设计出来的总统自然就具有了现在的特点,但现在我们看到的是总统的权力仍然在不断扩大。 4.伟大人物对历史的不同影响 我们不得不承认,看似有规律的历史发展背后其实具有相当大的偶然性。伟大人物的出现不说改变了历史,至少他起到了一个加速或减缓了历史进程的作用。法国从大革命直到第四共和国,历经反复,但并没有建立起一个稳定的政治制度,如果不是一个强势的戴高乐的出现,法国会建立起一种什么样的政治制度还要画一个问号。正是戴高乐的个人魅力和在军队的巨大影响力使他在当时的政治危机情况下能