公共政策研究 第四讲政策工具

1、第四讲 政策工具,政策工具概述 基本的政策工具 政策工具的选择,第一节 政策工具概述,一、政策工具研究的兴起 二、政策工具的内涵与分类 三、政策工具研究的途径,政策工具研究的兴起,最早起源于社会科学领域。集中研究：个人或公共组织通过什么样的方式和途径来有目的地影响和作用于社会进步。以此为基础，政策工具的研究大量存在于社会科学的各个领域,政治学,公共行政学,法学,政策工具,领域,经济学,论著,20世纪80年代 胡德 政府工具（1983，1986） 90年代 彼得斯和尼斯潘公共政策工具（1998） 近几年 政策工具研究开始盛行 大本营：德国、荷兰、 美国。,盛行原因,理论与实践相结合的产物（经济学

2、家倾向于接受那些基于市场的政策工具，如税收激励；法学家则倾向于接受管制和合约这样的法律过程的工具） 政策执行的现实需要（有效的政策工具可以将政策失败转变为成功） 工具研究途径的倡导者长期以来得到政治和意识形态方面的支持（在不同的意识形态阵营的人们会根据他们所谓的政治上的正确性来选择不同的政策工具。保守党人倾向于用私有化的政策工具来解决公共问题；左派则支持政府参与解决公共问题。）,政策工具的内涵与分类,内涵：policy instruments, tools of government 带有比喻意义，泛指指政府可以用来实现某种政治目标的手段，或政府赖以推行政策的手段 hoogerwerf（198

3、9）：工具是行动者采用或者在潜在意义上可能采用来实现一个或者更多目标的任何东西 胡德(hood)用木匠业和园艺业的工具来比喻政府的治理工具，认为政府所做的是尽力用各种治理工具来塑造我们的生活，迎合各种目的。 胡德认为“工具概念可以通过将其区分为“客体”和“活动”而得到更明晰的理解。但这种区分定义在一定程度上模糊了“政策”和“工具”概之间的界限。,政策工具是政府在部署和贯彻政策时拥有的实际方法和手段 政府不但要决定是否对水质恶化采取行动，还要决定选择何种手段来达到目的 通过群众性活动来敦促人们摒弃污染行为？制定规则禁止一切引起污染的行为？向污染企业提供补贴以鼓励技术更新？ 人们为解决某一社会问题

4、或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式。,8,政策工具看作一种“活动” 一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一 个或更多的目的的任何事物。 政策工具看作一种“客体” 欧文e休斯：政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制。 莱斯特m萨拉姆认为：“政府治理工具，又称公共行动的工具(a tool of public action)，它是一种明确的方法，通过这种方法集体行动得以组织，公共问题得以解决。” 张成福：政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制。,政策工具的类型,决策者所要解决政策问题的可选工具是否有限尽管存在着争议，但学者们做了大量尝试来对工具进行有意义的分类 但

5、没有两种分类是一样的，要么高度抽象，要么过于笼统 最早尝试分类的是荷兰经济学家科臣（1964），提出了64种贯彻经济政策的手段 分类是必要的 多样性；互补性；排斥性；比较后的选择（使用、借鉴和学习） 大多数政策工具在技术上是可替代的，但在功能和性质上的确又存在着差异 一个政府部门或机构可能对一些特定的工具具有偏好，比如补贴、国有化，因为他们觉得这些工具可控 一些工具可能比另一些更符合文化习俗和约定俗成的传统，比如动员、开会和运动式治理,10,工具分类,荷兰经济学家科臣最早对政策工具加以分类 着重研究：是否存在着一系列的执行经济政策以获得最优化结果的工具， 整理了64种一般化的工具并未加以系统化

6、的分类，也没有对这些工具的起源和影响加以理论化探讨。,美国政治学家罗威、达尔 林德布洛姆 萨尔蒙,規制性工具,非規制性工具,开支性工具,非开支性工具,萨拉蒙：十五种政策工具,续上表,四个关键维度、五个评估标准 -萨拉蒙,有效性,效率,公平性,可管理性,合法性,关键维度 强制性 直接性 自治性 可见性,霍莱特和拉梅什,自愿性政策工具,主要特征 不受或很少受政府影响 期望中的任务是在自愿的基础上完成的 政府经常有意识地对一些公共问题不予理睬，相信市场、家庭或志愿者组织是解决问题的最佳渠道 自愿运行的非政府组织不是在政府强制下工作的，其公共服务也是出于道德或情感上的满足 成本低，与个人自由主义的社会

7、文化相适应 经济政策和社会政策的重要补充 很多公共问题是以自愿性政策工具来解决的,17,强制性政策工具,直接作用于目标群体（个人或公司），而不给个人、团体或组织留下回旋余地 因为政府行使着统治权力和暴力 政府命令公民做什么，政府直接提供物品和服务，这是政府在做其职责范围内的事情 强制性工具都是强制程度较高的政策工具（规制、国有企业、直接提供） 规制用法律和行政规范限制不期望的行为发生。 经济规制：纠正市场运行所导致的不平衡问题，如金融市场规制、垄断行业规制等；社会规制：指那些针对健康、安全和社会惯例方面的管理法规，如食品安全、煤矿工人安全、职业危害、污染问题、性别歧视等。,18,混合型政策工具

8、：信息与劝诫,信息发布是一种温和的政策工具 向私人和公司传递信息，希望他们按照政府的意愿改变自己的行为 目的是给予民众更多的知识，使他们能遵照建议做出选择 旅游信息，经济和社会统计信息，出行信息，吸烟有害健康的信息等的发布可以引导人们采取行动 效果并非总是明显的，因为公民没有义务必须按照信息指示去做事,19,20,劝诫或（宣传）说服教育：比信息发布多了一些政府行为色彩 不只是告诉民众并鼓励他们改变行为，而是想努力改变目标群体的偏好或行为 比如敦促人们保持节制和康健，不要浪费水和能源，使用公共交通，预防艾滋病而采取的宣传措施等 劝诫的好处 针对没有明确解决方案的问题，劝诫是一个好的开始 劝诫符合

9、民主和社会道义，崇尚讨论、劝告、个人责任感和自由 劝诫的不足 在危机时需要采取紧急应对措施情况下，显得太软弱 不解决问题本身，而只是让人们知道他们正在做什么,其他分类,（1）加拿大政策学者霍莱特和拉姆什在公共政策研究中根据政策工具的强制性程度来分类，将政策工具分为：自愿性工具（非强制性工具）、强制性工具和混合型工具三类。 （2）狄龙，将政策工具分为法律工具、经济工具和交流工具 （3）张成福：按政府介入程度分类：政府部门直接提供财货与服务、政府部门委托其他部门提供、签约外包、补助或补贴、抵用券、经营特许权、政府贩售特定服务、自我协助、自愿服务和市场运作。 教材:市场化工具、工商管理技术、社会化工

10、具,奥斯本和盖布勒的36支箭,特许经营、技术支持 公私伙伴关系 、信息 公共部门之间的伙伴关系 介绍推荐、半公半私的企业 志愿者服务、公营企业 有价证券、采购 后果费、保险 催化非政府行为、奖励 召集非政府领导人开会 改变公共投资政策 政府施加压力,建立规章制度和制裁手段 管制或放松管制 进行监督和调查 颁发许可证 税收政策 拨款 补助 贷款 贷款担保 合同承包,种子资金股权投资自愿者协会 共同生产或自力经营 回报性安排 需求管理 财产的出售、交换和使用 重新构造市场,传统类,创新类,先锋类,市场化工具,工商管理技术,社会化手段,政治化手段,逆向民营化,第二节 基本的政策工具,政治化工具 政治

11、化工具是指通过政治动员与权力运作以推动政策执行的手段。 主要有群众运动和权力激励。 中国特色的“运动式”治理,“运动式治理”：政策工具的选择困境,运动式治理的基本过程 已经成为政府部门在执行法律、落实公共政策时的一种常态化的管理模式 震惊社会的重大恶性事件发生领导做出重要指示，政府有关部门召开紧急会议部署专项整治行动执法部门声势浩大的检查、处罚行动总结表彰，宣布专项整治取得了丰硕成果,26,运动式治理的特征 往往是临时性的、间断性的，存在着特定的时间上的规定性 被有关专家称之为“运动式行政执法的典型范例”的北京市整治黑车的“狂飙行动”（2006年5月），持续时间规定为30天 时间规定性意味着，

12、决策者期望整治行动能“毕其功于一役”，迅速恢复被扭曲的社会和市场秩序 政策预期目标的单一性，经常被批评为一种“头痛医头，脚痛医脚”的执法方式 治理方式往往存在着“从重、从严、从快”的倾向性 有关整治行动都需要集中相当的资源人力、财力和物力，尤其还包括行政权力（主要体现在超越一些程序性的规定）,27,运动式治理的必然性,公共问题本身的性质制约着选择运动式执法 社会转型是一个问题增生的过程 越来越多的公共问题表现出高度的复杂性、异常性和相互依赖性的特点 使得政策的执行存在马兹曼尼安和萨巴蒂尔所说的“技术性困难” 面对着有着多方面根源的社会公共问题，要设计一个单一的政策和采取某种单一的政策工具，在通

13、常情况下可以被认为是徒劳无功的 科层制组织的特点和局限性 公共问题的多样性与科层制组织的专业化存在着矛盾，政府的部门化做不到无缝隙地分割专业职能并覆盖所有的公共事务领域,28,合作机制的缺乏 机构林立、职权交错、多头执法、政出多门、扯皮推诿、管理真空、恶性竞争等等概念说明政府及其部门间缺乏良好的合作机制 制度性资源的缺乏 运动式执法是资源稀缺条件下纠正市场和社会秩序失效的一种权宜之计 任何国家政府所拥有和能运用的物质性资源总是有限的 问题的关键在于制度能力和制度资源的缺乏 在公民社会比较强大的国家，法律、政策等规则的有效执行依赖于国家的“制度能力”（institutional capacity

14、），即michael mann所说的国家能够渗透到公民社会、并经由与公民社会的制度化协商而合理地执行政治决策的能力,29,规则虚无主义与促使规则重新合法化 运动式治理反映了一个基本事实，即政府希望通过这一政策手段来达到贯彻法律和政策等规则的目的。这恰恰能够说明，在采取运动式治理之前，很多规则并没有很好地被执行 民众：遵守规则还没有成为人们的社会习惯 来自政府治理者和民众（社会）两个方向的规则虚无主义，与对暴力的迷信联系在一起的 迷信暴力运动式执法中的重拳出击规则虚无 如何跳出运动式治理的怪圈？ 运动来了要重视 运动过了没屁事,30,市场化工具,市场,最重要也最有争议的自愿性政策工具 是有效提供

15、绝大多数私人物品并能有效配置资源的最有效率的途径 市场不适合提供公共物品：防卫、警察、路灯 是十分不公平的政策工具：只满足那些有能力购买的人的需要 把完全自由的市场当作政策工具是危险的 依靠单一的市场工具的社会，容易出现政治对立 政府借助市场来解决问题时，会辅以其他工具：出台保护消费者的政策法规，给有益于社会的活动提供补贴 市场是自愿性组织，却是以政府的强制权力为后盾的,32,1.民营化：签约外包、国有资产私有化（电信）；公私合作（农村供水、电）；减免税收 2.使用者付费：公共产品的价格（交通、污染） 3.管制与放松管制：药品、酒类管制；价格放松、许可 4.合同外包：网络维护、车辆维修 5.分

16、权与权力下放：扩大执行者的自主权， 6.内部市场：购买图书馆、娱乐设施（cnki） 7.产权交易：污染（拍卖最大排放量）,政策工具选择的几个模式,3 和成模式,民营化 民营化理解为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。主要指所有权的转移。 民营化的实质是通过市场机制合理配置资源，使资源能够流向使用效率更高的部门。并非是为了弥补政府的预算缺口，而是要实现对公共部门资源的再分配。 民营化的主要途径：（1）承包；（2）出卖政府资产和垄断权，把国有资产转让给私人部门和企业，如电信系统；（3）某一公共问题上，政府和私人部门共同合作，并明确各自的角色；（4）鼓励某些特定的私人部门行为。 民营化的

17、优点：可以促进管理者降低成本，提高质量；是一种新的管理技术和形式，可以获得新的资金；通过减少政府的直接行为，公共管理者可以专注于政策制定。 民营化的缺点：政府丧失了对实施公共政策的公共物品和服务提供的直接控制；政府在经济功能上有所见推；对私人部门的控制不容易做到。,用者付费 用者付费是指政府对某种物品、服务或行为确定“价格”，由使用者或行为者支付这种费用，其主要目的是想通过付费把价格机制引入公共服务中来。主要用来控制负的外部性，也被用于城市交通控制。（排污收费 拥堵收费） 作为一种灵活的政策工具其主要优点是：能够克服免费提供公共服务所导致的资源的不合理配置和浪费；不会像无偿提供公共服务那样导致

18、无目的的补贴和资助，避免对社会公平造成损害；通过付费，从而使市场机制在公共服务领域得以良好运行；客观上可以增加政府收入，缓和政府的财政危机； 其缺点是：收费水平难以准确确定；资源可能误置，不能作为处理危机的工具；管理成本高且复杂。,内部市场 其最大特点是将提供公共物品和服务的政府部门人为的划分为生产者和购买者。即在政府内部有“生产者”与“消费者”两个角色。一个政府可以雇佣或付费给其他政府以要求提供公共服务。其运用相当普遍，在社会服务中运用最广。如英国的行政改革关于-医疗服务的内部市场。 内部市场的条件：（1）要明确划分生产者和消费者2）内部市场主体要签订合同或契约；（3）建立一定的付费制度和会

19、计制度做保障。 作为一项新的政策工具，运作起来需要许多条件来支持，需要政府的一种契约意识和平等的竞争环境、高素质的管理人员和完备的信息管理系统。,内部市场（英国医院）,改革以前,改革以后,管 理 局,内部市场：凭单制（美国教育券）,20c 60年代末期调研缩小班次 70年代中期调研助手制度 70年代末期教育券制度,产权交易 产权交易基于这样的假定：市场通常是最有效的配置工具，政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物品和服务领域建立市场。 即通过设置固定数量的可转让消费权证，购买者得到了等量资源的消费权；通过创造稀缺资源消费权市场，使价格机制发挥作用 例子1：许多国家以这种方式控制污染物的使用：排污

20、权交易制度 例子2：城市控制汽车或摩托车数量 产权交易的最大优点是创造了市场，使竞争机制引入公共物品和服务的供给，而且其很灵活，其最大的缺点是鼓励投机行为甚至产生欺诈行为，也是一种不公平的工具,排污量交易许可的案例,美国已经成功地使用可交易许可来分配二氧化硫的排放权。1990年以前，排放交易的应用范围主要是洛杉矶的空气污染，1990年美国通过清洁空气修正法案启动了全国的氧化氮、颗粒物、氧化硫和一氧化碳等物质的的许可交易。 1997年，第一个全球性的可交易许可协议在京都暂时达成（京都协定）。主要是解决二氧化碳等温室气体排放的全球性公共问题。,二、工商管理技术 1.战略管理技术：长期计划的广泛参与

21、 2.绩效管理技术：以产出界定任务和投入 3.顾客导向技术：新公共管理 4.目标管理技术： mbo 5.全面质量管理：tqm 6.标杆管理技术：采用最佳实践（best practice），榜样 7.企业流程再造：改变整个组织的运作模式,顾客导向 公共部门管理以顾客满意为导向最初是从企业管理借鉴过来，其基本取向是：（1）以顾客为中心，开展活动和提供服务；（2）以追求顾客满意为基本精神；（3）以社会和顾客的期待为理想目标。这些被引入到了公共管理部门。 相对于政府的“顾客”主要是指，公共物品和服务的最终使用者以及公共物品和服务供给过程中的参与者。顾客导向的技术是“倒金字塔式的”方式，政府关注的“顾客

22、”是公众的需要，提供“回应式”服务，政府的一切职能、行为和改革都要围绕“顾客”来展开，以顾客满意为政府考核的尺度。 作为政策工具，顾客导向技术以“顾客至上”来提供公共物品和服务，并注重互动。,标杆管理技术 标杆是一种业绩标准。这种标准可能使组织为达到某个目标或期望的业绩水准，或出于其他原因而订立的。标杆管理是一个帮助机构发现其他组织更高绩效水平的过程，并尽量了解他们是如何达到那种水准的。 企业流程再造技术 政府流程再造是一个激进的改进方式，它在政治视角内严肃的重新思考和重新设计组织的任务，提供公共产品和服务的过程，并通过不断评估和调整行为方式来取得最佳行为。,三、社会化手段 1.社区治理 2.

23、个人与家庭：安全、防火、社会保障 3.志愿者：慈善机构 4.公私伙伴关系：民间资本弥补政府不足 5.公众参与听证会,家庭与社区,在所有的社会关系中，朋友与邻居提供了大量的物品和服务 政府可以采取间接手段，通过减少政府服务来促进私人、社区服务以填补这个空白 政府也可以采取直接手段来促进家庭和社区服务的影响范围，比如提供补贴 所有的社会都把照料家人和其他亲友的行为视为一个人应负的重要责任 在美国，对老人提供的家庭健康服务中，一度达80%的服务是由家庭成员提供的,48,志愿者组织,“既不是（政府）强迫成立也不是以赢利为目的的行为组织” 组织慈善者向穷人或临时避难所中受伤害的妇女、收容所中出走的孩子提

24、供保健、教育及食品的活动 组织志愿者队伍清洁沙滩和河流的活动 志愿者组织在美国提供了比政府更多的社会服务 志愿者组织具有灵活性和迅速反应能力 往往比政府更快的速度为自然灾害的受害者提供救济 减少了对政府的需求，尤其是对那些认为政府干预亵渎了政治自由的人，更能接受这种工具 推动社区精神、社会团结和政治参与 社会问题的复杂性，决定了不能单独依赖志愿者组织来解决,49,从1990年数据来看，第三部门（志愿者组织）在各国服务项目中所占比例： 德国每10个住院病人护理中的4个以及几乎所有的运动设施。 法国1/3的儿童护理以及55%的居民护理。 美国半数以上的医院床位以及1/2的大学。 日本75%以上的大

25、学。 英国20%的初中和高中教育。 意大利40%以上的居民护理设施。 瑞典40%的新建或翻修的居民房屋。,公私伙伴关系 有三个层面：（1）广义上指公共部门和私营部门共同参与生产与提供物品和服务的任何安排；(2)指一些复杂的、多方面参与的并被民营化了的基础设施项目；（3）指企业、社会组织或个人和地方政府为改善城市状况而进行的一种正式合作； 主要形式：（1）租赁/购买建设经营（2）建设转让经营（3）建设拥有经营 主要是利用民间资本弥补政府资源的不足，帮助政府发展基础设施；可以分担政府的风险；可以为政府培养人才。,权威机制：权威为基础的工具（规制为主） 规制：政府制定的规定，要求指定目标必须遵守，不

26、遵守就要受到惩罚。方式：规则、标准、许可、禁止、法律、行政命令。 逆民营化：公共服务由私营部门返回公共部门的过程。,工商管理,政策对象,社 会,市 场,规制手段,公众参与手段,经济手段,公众参与手段,三类主要政策工具作用图示,政策工具的详细分类,第三节 公共政策工具的选择,工具选择的重要性 政策工具选择的几个模式 影响政策工具选择的因素,政策工具选择的重要性,政策工具选择主要发生在政策执行阶段，在政策执行中占据重要地位，重要性表现在三个方面： 1、政策工具是实现政策目标的基本途径 2、政策执行本身就是政策工具选择的过程 3、工具选择是政策成功与否的关键,政策工具选择的几个模式,经济模式 成本、

27、效益的计算、技术的考虑 新古典经济学的理论 福利经济学 公共选择理论：自利 理性计算,政治模式规律 （1）倾向于使用强制性程度尽可能低的工具 （2）变化趋势：从低强制性向高强制性工具的缓慢转移 模式 christopher hood 工具选择不是技术和理性考虑的结果，而是政治与原则考虑的结果 影响工具选择的几个因素 （1）资源约束 （2）政治压力 （3）法律限制 （4）以往工具失败的教训 政策工具的选择源于：国家目标 资源情况 组织化程度 能力水平,政策工具的选择依据,为什么政府选择这种政策工具而不是另一种？ 任何政府都是从有效治理的角度来选择政策工具的 工具选择的依据 可操作性的程度 政策的

28、可接受性（涉及到选择的立场问题，因为它涉及到所要选择的具体政策工具与受这种政策工具影响最大的人群之间的政治关系） 政策的可见性（该政策工具能被公众理解的程度 ）,59,影响政策工具选择的因素(1),林德和彼得斯认为，影响政策工具选择的关键因素有： 政策工具的特性，如资源的密集程度、目标的精确性和明确性、政治风险、对政府行为的约束等。 一国的政策风格与政治文化，以及社会分化程度； 有关机构的组织文化以及它们与顾客和其他机构的关系； 政策问题的环境、时间约束以及受影响者的范围； 决策者个人的主观偏好。,影响政策选择的因素(2),1.政策目标：单一，多重，需要改变？ 首先，如果目标是单一的，就要明确

29、目标是什么。 其次，如果目标是多重的，就要明确目标构成。 最后，政策工具在执行一段时间后，要考虑政策目标是否已发生转变。 2.工具特性：工具实施的背景因素包括执行组织、目标团体、其他工具及政策领域的其他因素。 3.应用工具的组织：执行组织、目标团体 4.以前的工具选择 5.意识形态,弱,政策工具选择的模型,中国环境政策的深化和发展为例,政府工具选择的实证分析 基于淮河治污历程的思考,背景：淮河的严重污染从20世纪80年代开始显现，到90年代成为严重的生态和社会问题。50年代“淘米洗菜”，60年代“洗衣灌溉”，70年代水质变坏，80年代 “鱼虾绝代”，90年代生态破坏。沿岸百姓生活安全都受到威胁

30、，没有安全饮用水，癌症高发，农业生产受到影响。 考验政府能力。开始着手治污，到90年代后期进入高潮。朱鎔基政府关停大量污染企业等。 国外公共政策最经典的实践领域就是环境保护，在国内的公共管理实践中，环保领域也蕴含着很多鲜活的政府工具，因此分析环保行政和环保政策是认识政府工具的一条捷径。,触目惊心的淮河污染,中国治理河流污染主要政府工具的识别,20世纪80年代：主要是罚款、排污收费、制定标准、限期治理、限期整改、直接关停等。 90年代：资助清洁生产、帮助污染企业技术改造、总量控制、综合环境影响评价制度，环境标志制度，清洁生产制度、生态环境补偿费、加大舆论宣传造势等。 近年来：税收优惠与惩罚性税收

31、、排污许可证制度等、排污权交易、环境友好企业项目等。,治理河流污染主要政府工具的分类,注：英国学者jordan、wutzel、zito等人提出的分类模型更适于环境政策的分析，此处采取他们的四分法模型。,工具组合理论上的高绩效,治理淮河是一个庞大的系统工程，涉及诸多领域，单一政府工具肯定无法实现治污目标。而需要多种政府工具的组合使用。 在淮河治污的议题上，政府面对的选择情境很多。在对高污染且屡教不改的排污企业问题上，强制性的直接关停显然是最合理的工具选择。对于很多有意愿进行技术改造降低排污但受制于资金有限的企业，政府资助（subsidy）则应是最优的。而对于很多治污效果良好的企业，为了给予其一定

32、回报，环境友好企业项目等志愿工具则应该会有好的绩效。,显然，如果公共管理问题仅仅是这些情境的简单集合，那么工具的组合应该可以实现最优，但是如何解释治淮治到2000年，600亿砸下去之后不但没有明显效果，反倒出现反弹的现实？ 淮河治污，政治、经济、社会的多重约束是巨大的。这里，工具选择的政治经济学具有一定的解释力。我们又要求助于美国政治学家彼得斯（peters）的5i框架。 peters 则经由比较政治相关文献的整理，筛选出影响政治体制做成政策工具之选择的五项主要因素：观念（ideas）、制度（institutions）、利益（interests）、个人（individuals）与国际环境（international environment），即可简称为“5i”框架。,工具选择的多重约束,5i model,淮河治污中的5i模型利益（interests）,上缴税收,就业机会,巨大污染,治污的民意压力,利润,正是由于如此复杂的利益格局，显著限制着政府手边工具的选择。（available tools）,上级政府,民意压力,gdp,治污压力 v.s. gdp 考核,原国家环境保护总局副局长潘岳2004年指出，