[硕士论文精品]陕西省“省管县”财政体制研究

摘要1994年分税制财政体制改革后，我国规范了政府间的财政分配关系，基本确定了中央政府与省级政府之间的财政体制，但省以下财政体制却还处于不完善阶段。近一时期，“省管县”财政体制改革的试点迅速引起各方普遍关注和各级政府的高度重视，这一现象反映了基层急待解决财政冈难的E观迫切性和现实必要性，“省管县”财政体制研究也因此具有了重要的理论价值与客观现实针对性。本文引入了西方财政分权方面的理论，参考了中华人民共和国宪法的相关规定，论证了取消“市管县”的必要性和推行“省管县”财政体制改革的客观要求和现实可能。本文运用比较研究和实证研究的方法，通过审视中国财政体制的演进轨迹，以“省管县”财政体制作为研究的主题，对地方财政体制进行理论研究和现实考察，吸收和借鉴国内外地方财政体制的成功实践经验，结合对陕西省“省管县“财政体制改革试点的具体分析，提出完善我国地方财政体制的改革设想和政策建议，努力探索适合陕西省现实情况的“省管县”财政体制改革模式。提出推进“省管县改革的基本思路一方面推进基础性改革，主要是加强行政体制改革；一方面完善“省管县”财政管理体制改革的具体措施，包括完善地方税建设，明晰事权和财权，推进行政“省管县”体制的“破冰”，加快“金财工程建设，修订相关的法律制度，和完善转移支付制度等。关键词分税制，省管县，市管县，地方财政体制ABSTRACTSINCETHEREFORMOFREVENUESHARINGSCHEMEFINANCIALMANAGEMENTSYSTEMIN1994，OURCOUNTRYSTANDARDIZEDTHEFISCALALLOCATIONRELATIONSHIPSBETWEENGOVERNMENTS，BASICALLYESTABLISHEDTHEFINANCIALMANAGEMENTSYSTEMATBOTHCENTRALANDPROVINCIALLEVELS，BUTTHEFINANCIALSYSTEMOFBELOWPROVINCEISSTILLATTHESTAGEOFIMMATUREINTHERECENTPERIOD，THEEXPERIMENTOF“PROVINCEGOVERNSCOUNTY“PROMPTCAUSEDATTRACTEDTHESERIOUSATTENTIONOFTHECHINESEPEOPLEANDTHECONCERNOFTHEGOVERNMENTATALLLEVELS，THISPHENOMENONALSOREFLECTSFINANCIALDIFFICULTIESOFGRASSROOTS，WHICHISTHENECESSITYANDURGENCYPROBLEMWAITINGTOSOLVE，SOSTUDYONTHEREFORMOFFISCALSYSTEMHASIMPORTANTTHEORYVALUEANDPRACTICALRELEVANCETHEPAPERINTRODUCESDECENTRALIZATIONTHEORYINTHEWEST，CONSULTSTHECONSTITUTIONSRELATIVEREGULATIONS，DEMONSTRATESTHEABOLISHMENTOFCITYGOVERNSCOUNT矿ISNECESSARY,THEOBJECTIVEREQUIREMENTSANDTHEPRACTICALPOSSIBILITYOFIMPLEMENTINGPROVINCEGOVERNSCOUNTYFISCALSYSTEMREFORMTHEPAPERUSESCOMPARISONSTUDYANDDEMONSTRATIVESTUDYMETHOD，THROUGHEXAMINETHETRACKOFCHINESEFISCALSYSTEMEVOLUTION,USESTHEPROVINCEGOVERNSCOUNTYASSUBJECTSOFITSINVESTIGATIONSRESEARCHANDOBSERVETHELOCALFISCALSYSTEM，ABSORPTANDREFERTHESUCCESSFULPRACTICEOFLOCALFINANCESYSTEMATHOMEANDABROAD，COMBINETHECONCRETEANALYSISONTHEPILOTREFORMSOFTHESHANNXIPROVINCESPROVINCEGOVERNSCOUNTYFISCALSYSTEM，SHOWTHEREFORMASSUMPTIONANDPOLICYSUGGESTIONONHOWTOIMPROVEOURLOCALFISCALSYSTEM,、析THGREATEFFORTSANDEXPLORETHEPATTERNSUITSTHEACTURALSITUATIONOFSHANNXIPROVINCETHATTHEFISCALSYSTEMOFPROVINCEGOVERNSCOUNTY“PUTFORWARDTHEBASICIDEASTOADVOCATETHEREFORMOFPROVINCEGOVERNSCOUNTYONEISTOADVOCATEBASICREFORMMAINLYAIMATDEEPENTHEREFORMOFTHEADMINISTRATIVESYSTEM，THEOTHERISTOPERFECTTHECONCRETEMEASURESOFFINANCIALMANAGEMENTSYSTEMREFORMONPROVINCEGOVERNSCOUNTY“,WHICHINCLUDESIMPROVETHELOCALTAXESSYSTEM,CLEARPOWERANDPROPERTYRIGHTS，ANDPROMOTEADMINISTRATIVE”PROVINCEGOVERNSCOUNTY”SYSTEMOF”ICEBREAKING“,ESPEDITCONSTRUCTIONOFGFMIS，REVISETHERELATEDLEGALSYSTEM，ANDIMPROVEFINANCIALTRANSFERANDPAYMENTSYSTEMKEYWORDSSYSTEMOFDIVIDINGTAXES，PROVINCEGOVERNSCOUNTY，CITYGOVERNSCOUNTY，THELOCALFINANCIALSYSTEM西北大学学位论文知识产权声明书本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它相关数据库。保密论文待解密后适用本声明。学位论文作者签名蔓坠逛指导教师签名莶兰堕丞卯尸年石月日洳口净6月J日西北大学学位论文独创性声明本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢此恳。学位论文作者签名喜P醍沙7年歹月R日两北大学硕士学位论文第一章导论1994年分税制改革，界定了中央和省级财权事权的分配框架，明确了中央政府和省级政府之间的财政分配关系，而对省以下财政体制没有进行明晰和规范化。省以下财政体制和全国一拥而上的地改市现象相互捆绑配套，形成了以“市管县”财政体制为核心的省管市、市管县、县管乡的行政和财政格局。现行“市管县”财政管理体制，与计划经济体制相适应，由政府逐级调控和分配社会资源，用行政计划手段推动经济发展，对于发挥行政体制优势，做大中心城市，加快城市化进程，以城带乡，推动经济发展起到了积极作用。但随着社会主义市场经济的迅速发展、政府以经济建设为中心的政府职能的进一步转变、有中国特色的市民社会的形成崛起等经济社会条件的不断变化，“市管县”赖以生存的基础和强化发展的动力已经发生了或正在发生着改变，市级和县级逐渐向经济上、政治上、意识形态上的平等主体发展，多数领域内市级对县级的管理实质上已经由领导转向指导，现行“市管县”的财政管理体制已难以发挥最大效用。尤其是地方四级财政体制省、市、县、乡层次过多、权责混乱、制度不顺、加剧基层财政困难等弊端进一步显现和暴露出来。我国地方财政运行过程中暴露出的种种弊端主要源于体制缺陷，因此也就有必要对现行省以下财政体制重新进行审视并做出制度上的改革和完善，在总结和借鉴国际国内经验基础上，推行“省管县”又称“省直管县”财政管理体制。党的十七大报告指出，“减少管理层级，在有条件的地区推进省直管县、乡财县管等管理方式”。作为国民经济和社会发展蓝图的“十一五”规划纲要中明确提出，要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制“。国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见也提出要调整财政收入分配格局，增加对县乡财政的一般性转移支付，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重，探索建立县乡财政基本财力保障制度，推进省直接管理县市财政体制改革。浙江省作为东南沿海发达省份，从分税制改革前就一直坚持实行“省管县“财政体制，而且分税后对省管县实行财政综合增收分成。浙江的“省管县”财政体制是在财政上实行省与县直接对接，并在组织体制上实行省级直接任命和管理县、市党政正职的体制。因此，在全国普遍实行“市管县”体制的情况下，浙江在事实上实行的是市不管县，“省管县”的第一章导论财政管理体制。浙江省实行“省管县”财政体制最明显的收获便是促进了全省县域经济的持续快速健康发展并且不断壮大，使县域财政收入占全省财政收入的比例大大增加，实现了增强省级财力与壮大市县财政的目标，尤其是有效改善了山区县等欠发达地区的财政状况，逐步形成了具有浙江特色的财政转移支付制度，综合实力显著增强。据最新发布的浙江省统计局2008年数据显示2008年浙江全省生产总值GDP达到214869亿元，人均GDP突破6000美元，达到42200元人民币，城镇居民人均可支配收入23000元，农村居民人均纯收入9258元；县域经济比重约占全省经济的60，连续3年20032005年以30席30个百强县的优异成绩名列国家“百强县“评比榜首。由于浙江省的示范效应，目前我国河北、吉林、湖北、湖南、江西、山东、吉林、安徽、河南等省均已开始实行或酝酿“省管县”财政体制，陕西省也从2007年开始选取15个县进行省管县财政体制改革试点，“省管县”财政体制在全国范围内推行已是一种趋势。11本文研究背景1994年我国进行分税制财政体制改革后，基本确定了中央对省的财政体制，但省以下财政体制还处于不完善不成熟的阶段。财政管理体制即财政体制，是指中央政府制定的，用于处理中央与地方政府、地方各级政府之间划分财政收支范围和财政管理权责与权限的一项根本制度。建国以来，我国财政体制基本上就是一个“集权分权再集权”的过程，是计划经济体制下各个阶段的统收统支体制和统一领导、分级管理体制，经过“划分收支、分级包干”体制的转轨阶段，经常是几年一变，甚至是一年一变。直到1994年实行分税制财政体制才稳定下来。分税制财政体制简称分税制，是指将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分，借以确定中央财政和地方财政的收入范围的一种财政管理体制。其实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，通过税种的划分形成中央与地方的收入体系。它是市场经济国家普遍推行的一种财政管理体制模式。在分税制改革推进过程中，由于政府层级设置过多、职能转变相对滞后以及受到部门利益等因素的影响，地方各级政府往往职责模糊交叉、事权和财权互不协调，有利就管，无利就推。而国际上实行分税制的国家都是在三级政府之间划分将事权和财权，明确各级政府的权利和责任，而不是我国的五级政府的“财权向上集中，事权向下转移”。目前，地2两北犬学硕十学位论文方财政特别是县乡财政困难形势相当严峻，一些基层乡镇政府甚至产生财政“破产”危机，政府运转困难，公共服务更是无从谈起。从根本上讲，这些问题是历史遗留下来的过去长期存在并一直未能得到解决的城市和乡村之间、经济文化区域之间、经济与社会之间、人与自然之间发展不平衡的问题，也是“三农”问题多年得不到解决所积累起来的矛盾的集中体现和深刻警示从长远发展的角度上看，也需要通过改进制度安排从理顺政府间财政分配关系着手，增财力促发展，化解基层政府债务，改变此层财政困难局面。研究和推进省以下财政体制改革，是我国政治、经济和社会形势发展的客观要求，也是进一步深化分税制改革的需要。推行“省管县财政体制改革，就是为全面构建公共财政制度体系、提升基本公共服务均等化水平和有针对性地解决现阶段现实问题“自下而上和“自上而下”所形成的重大改革措施。近几年来，“省管县”财政体制改革的试点与实践迅速引起了社会各界与各级政府的普遍关注和积极重视，“省管县“研究热潮反映了当前解决县乡财政网难的时间紧迫性和现实必要性，因此积极开展对“省管县”财政体制的研究也就具有重要的理论实践价值与现实针对性。实施“省管县“财政体制不仅仅是一个单纯的财政问题，更是一个涉及到社会政治经济等多个方面的综合性的问题，很多专家和学者都从不同角度对政府层级与财政分权分层进行过探讨。地方政府的规模与层次设置受到区域公共需求、政府间竞争程度、政府管理成本和政府行政效率等多种因素的影响，以世界各国情况来看，简化政府的层次设置已经成为明确地方政府间事权与财权分工和进一步理顺各级政府间财政分配关系的重要方向。目前，除北京、天津、上海、重庆和海南省实行行政上的省管县外，浙江、安徽、山东、湖南、辽宁、吉林、湖北、广东、河南、陕西等省从推动县域经济发展、降低行政管理成本、提高政府行政效率、提升公共服务水平和推动制度创新出发，各自作出了“省管县”财政管理体制的有效尝试和积极实践，这些尝试和实践在规范省市县三级政府间财政分配关系、调动各级发展经济的积极性、提高行政管理效率方面取得了良好的预期效果，也引发了更多的省份积极跟进。但是，尝试和实践过程中也产牛和显化了不少矛盾，如影响和削弱市级财源，弱化市级中心城市培育，遭遇地级市强烈反对和消极对待，省级政府对下管理幅度增加难度加大，省市县三级政府事权和财权未能进一步理清，财政分配关系与行政隶属关系冲突等等。本文将对这些问题进行深入认识和研究探讨。本文运用比较研究和实证研究的方法，以“省管县”财政体制作为研究的主题，对省第一章导论以下财政体制进行理论上的研究和现实中的考察，分析“省管县财政体制的运行规则，吸收和借鉴国内外地方财政体制的良好做法与成功实践，结合对陕西省“省管县”财政体制改革试点的具体分析，提出完善我国地方财政体制的改革设想和政策建议，努力探索适合陕西省现实情况的“省管县”财政体制改革模式。12国内外研究状况121国外研究状况绝大多数国家都实行了相瓦独立又相互依存的多级财政体制，而理想的财政体制安排只能是适当的分权与适当的集权相结合。“省管县”财政体制属于地方财政体制的集权与分权范畴，用西方财政分权理论来进行理论分析是可行的和必要的。西方众多学者提出了很多财政分权方面的理论，从如何有效提供公共产品的角度探讨了多层级政府存在的必要性及权利和义务在各级政府间划分的必要性。奥茨WALLACEEOATES，1972的分权理论认为最优的政府规模应当与政府所能提供的公共产品的空间覆盖范围相一致，每一种公共产品都应当由最小规模政府来提供，没有外部性的政府结构是最优的政府结构。施蒂格勒6EORGESTIGLER，1957的最优分权理论认为一，地方政府比中央政府的优势在于更接近自己的民众，更加了解辖区内公民的公共需求；二，同一国内的不同人群都应当有权对区域范围内不同种类、不同数量的公共产品与公共服务进行投票表决。他认为地方政府在提供区域性公共产品时会比由中央政府提供更有效率。特里西RICARDWTRESCH，1981的偏好误识理论也从“偏好误识”方面解释了地方政府存在的必要性。他认为，只有由地方政府来提供地方性公共产品，社会福利才可能达到最大化。马斯格雷犬RICHARDAMUSGRAVE，1973的“最佳配置职能”理论认为，高效率的财政体制模式要求有多级财政单位，它们在规模和地区范围上都有区别，中央政府提供全国性公共产品，地方政府提供地方性公共产品。除了上述这些之外，还有蒂布特CHARLESMILISTIEBOUT，1965的“以足投票”理论等。这些理论对于政府间财政合理必要分权、各级政府间财政职能与工具的合理分配做出了解释，并从理论上分析证明了在中央政府与地方政府间进行财政分权是有益的，地方政府层级的划分和规模应以公共产品的受益范围为依据。4西北大学硕士学位论文122国内研究状况对于现行的国内财政分权问题，国内学者也从理论和现状等方面进行了研究和探讨。林毅夫和刘志强2000的中国财政分权与经济增长认为财政分权提高了地方政府的可支配资源份额，从而增加他们的投资和支出，提高地方政府资源配置效率，促进经济增长。贾康2004地方财政问题研究和孙开2004财政体制改革问题研究也都认为，中国地方政府当前存在的主要问题是由现行的政府层次设置与现行的分税制财政体制不协调引起的，和各级财政分配关系不规范也有相当的关系，应该努力减少政府行政层级和对应的财政层级。贾康认为应当按照“一级财政、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债”的原则构造和设置完整的多级的政府和对应财政层级；而孙开则提出地方政府构造和设置应采取“省县市两个层次，把地级市重新定位为省级政府与县级政府之间的“虚设”派出机构。朱秋霞2005的行政区划与地方财政体制指出，在省市层次中观层次的行政和财政体制改革可以通过保留市或者区行政层次，取消财政层次的途径来解决。上述研究较为清晰的阐述了我国目前县乡财政困难的原因，并赞同适当减少政府层级或财政层次以提高政府效率、明确各级政府责权。也有反对的意见认为，按预算法一级政府一级财政的规定，应当在保留现有财政层次的基础上对财政体制进行改善。还有一些学者对浙江、安徽等实行“省管县”财政体制的实际情况进行了分析，为以后改革的推进提供了宝贵的意见和实践借鉴。另外，宪法也为地方财政体制改革提供了依据。宪法规定我国的行政区划分为中央一省一县一乡四级，则对应政府层次的财政体制也就应该为相应的四级。13本文结构安排本文共分为五章，第一章为导论部分，其余四章为正文部分，主要内容安排如下第一章导论介绍了浙江等省份从发展县域经济、提高行政效率出发，已经或正在实施“省管县”财政管理体制，并对国内外财政分权理论研究状况进行简单介绍，明确了本文的框架体系。第二章理论综述介绍了国内外学者关于财政分权研究方面的理论，主要有施蒂格勒的最优分权理论、特里西的偏好误识分权论、蒂布特的“以足投票“理论、奥茨的分权化定第一章导论理、马斯格雷夫的“最佳配置职能“分权理论等等。林毅夫、贾康、孙开、朱秋霞等国内学者也从进行了相关研究。这些理论对我国优化现行政府财政层级设置、提高政府财政效率等具有现实意义。第三章分析了“市管县”体制存在的问题和进行“省管县”财政体制改革的必要性与可行性。一方面县乡基层财政相当困难，地方政府间事权和财权划分不明，财权与事权不对等，“市管县“体制对县域经济的发展形成制约；另一方面是近年来省级财政实力不断壮大，道路交通、通讯网络等基础设施大幅改善，推行“省管县”财政体制有了充足的物质基础。第四章是对陕西省“省管县“财政体制改革试点的实践进行分析。介绍了陕西省“省管县”财政体制试点的模式和做法，具体分析了留坝县实施“省管县”财政体制试点以来的成效与问题，并对这些问题进行思考，认为实行“省管县”财政体制有利于解决当前基层财政冈难、促进县域经济发展、提高行政效率等问题，但是反映出的问题也说明了不能搞“一刀切”，要遵循因地制宜、循序渐进的改革原则。第五章提出“省管县”财政体制改革的基本思路。一方面要从基础性改革入手，加强地方政府三级化改革；一方面要从财政改革本身入手，明晰事权与财权，重新定位省、地级市、县的财政职能，完善地方税制，完善对县的财政转移支付、加快财政信息化金财工程建设等。6西北大学硕士学位论文第二章理论综述21财政分权理论综述新古典主义经济学不能正确解释为什么中央政府不能按照每个居民的偏好和资源条件供给公共品，实现社会福利最大化的问题。而财政分权理论是为了解释地方政府存在的合理性和必要性，弥补新古典经济学原理不能解释地方政府客观存在这一缺陷而提出来的，从而论证地方政府存在的合理性和必要性。“省管县”财政体制的实质是地方政府的集权与分权问题，目标是优化解决省以下财政层级的设置和财政分配关系，因此可以采用财政分权理论来分析。211西方财政分权理论财政分权理论在国外又称财政联邦丰义理论，国内称也之为政府间财政关系理论。丰要是1施蒂格勒一夏普的最优分权理论。美国经济学家乔治施蒂格勒1957和夏普首先从公众需要和更好发挥政府职能的角度对地方政府分权的必要性进行了论证。施蒂格勒德地方政府功能的有理范围，对于为什么需要地方政府作了公理性的解释一，地方政府比中央政府的优势在于更接近于自己的民众，更加了解区域内公民的需求；二，同一国内的不同人群都应有权对不同种类和不同数量的公共产品与公共服务投票表决。他认为为了实现资源配置的有效性和分配的公平性，地方政府在提供区域性公共产品时比中央政府更有效率。夏普认为，消费者对于公共产品消费一般具有明显的地域性倾向，而由地方政府提供地域性公共产品，可以取得最优资源配置效果。他们认为，应当明确划分各级政府的职能，并依此确定财政分权的原则。2马斯格雷夫的最佳酉己置职能分权理论。马斯格雷夫1939是美国著名财政学家，他在财政理论与实践一文中从政府资源配置职能的空间角度，提出了“最佳配置职能”的财政分权理论。马斯格雷大重点分析了既定公共服务水平下最佳社区规模的选择和既定社区规模下最佳公共服务水平的选择，他将最佳社区规模和最佳服务水平的选择结合在一起，提出了财政社区最佳结构模型。他认为，高效率的财政体制模式要求有多级财政单位，它们在规模和地区范围上都有区别，中央政府提供全国性公共产品，地方政府提供地区性公共产品。7第一二章理论综述3布坎南的分权“俱乐部”理论。“俱乐部”理论是美国经济学家布坎南用来解释地方政府最优管辖范围问题，美国经济学家麦圭尔运用了简单模型对此加以具体论证。布坎南把社区比作俱乐部，研究外部因素影响条件下，俱乐部如何确定其最优成员数量问题。一是随着俱乐部新成员的增加，原有俱乐部成员所承担的成本会由更多的新成员分担；二是新成员的过多加入会产生拥挤成本，使得外部负效应。所以俱乐部的最佳规模应当由外部负效应所产生的拥挤成本等于由新成员分担成本所带来节约的均衡点确定。麦圭尔则对此加以具体论证，认为要确定俱乐部的最优规模，人口的最优数量和公共产品的最优供给数量应当同时被决定，应使人均分摊的公共产品成本恰好等于新加入成员所引起的边际成本即公共产品平均成本的最低点。4特里西的偏好误识分权理论。美国经济学家特里西1981就中央政府对全民偏好认识的准确性提出了质疑。他通过模型证明，在完全信息和完全确定的经济活动条件下，由中央政府和地方政府无论谁向公众提供公共产品，都是无差异的。然而，现实中这种状况是不存在的。在多级政府的情况下，地方政府显然要比中央政府更具信息优势，更了解本地区居民的需求偏好，而中央政府在确定公众个人偏好的边际消费替代率时，因为信。皂、不充分，是存在“偏好误识“的。中央政府提供公共产品时，总是会或多或少。因此，由地方政府来提供公共产品就成了回避风险的社会选择，也由此决定了地方自治和财政分权的必要性。5蒂布特的“以足投票“理论。美国经济学家蒂布特1965的地方支出的纯粹理论假设，如果偏好和资源禀赋既定，地方政府提供公共产品的一般均衡解就是最优的，并且可解。蒂布特认为，如果区域内全体居民都能够自由移动和自由搜寻，就会有这样的结果一是地方政府之间在提供公共产品、公共服务和安排税收上，将“相瓦学习、相互影响、相互模仿”，使社会福利达到最大化；二是具有相同偏好的人会聚集在一起，地方政府提供公共产品和公共服务的成本也将会最小化；三是人们会从公共服务成本较高公共服务水平较低的地区流向公共服务成本较低公共服务水平较高的地区，地区竞争将最终导致地区之间公共服务成本差异消除。6奥茨的分权化定理。奥茨1972认为最优的政府规模应当与政府所能提供的公共服务和公共产品的空间受益范围一致，每一种公共产品的受益区域内都应该有一个单独的政府，没有外部性的政府结构将是最优的政府结构。他还指出，在完全充分信息条件下，8西北人学硕十学位论文中央政府有能力根据各地不同的公共需求提供不同的公共产品以使社会福利达到最大化。但是信息失灵是一种客观普遍存在的现象，地方政府较之中央政府更具有信息优势。7费雪的地方政府组织理论。费雪1996在州和地方财政学一书中，强调最优政府结构层级、数量和规模同时受到四个因素的影响公共产品的需求偏好性差异，公共产品成本与受益外部性、公共产品提供的规模经济效应和政府自身的行政管理成本与附属成本。这四个因素相瓦冲突，各不一致。按照费雪的地方政府组织理论，最优政府规模的确定需要同时权衡这四种因素。西方财政分权理论除了上述之外，还有埃克斯坦提出的“按受益原则分权理论”等财政分权理论，这些理论对各级政府间合理必要财政分权、各级政府间财政职能与工具的合理分配做出了解释，并从理论上分析证明了在中央政府与地方政府间进行财政分权是有益的，地方政府层级的划分和规模应以公共产品的受益范围为依据。212财政分权理论的发展和争论1新一代财政分权理论，在财政学中的运用当代微观经济学的最新进展，在分权框架上引入了激励相容与机制设计学说，以钱颖一和罗兰、温格斯特与怀尔德森近年论文为代表，更关注的如何设计出一套机制以实现对公共政策制定者的激励。钱颖一等人1997借助新厂商理论构建了第二代财政分权理论。他们认为传统分权理论只从地方政府的信息优势说明了分权的好处，但没有充分说明分权的机制，特别是对政府官员忠于职守的假设存在问题。事实上，政府和政府官员都有自己的物质利益，和企业经理人相类似，政府官员只要缺乏约束就会有寻租行为，所以一个有效的政府结构应该实现官员和地方居民福利之间的激励相容。在市场化问题上，应该防止政府的掠夺性行为和惩罚预算软约束。另外，政府间的竞争还约束了地方政府随意干预市场，限制了官员的掠夺性行为。2最新理论发展关注财政纪律。桑吉内蒂和托马西针认为应通过合理选择和设计各级政府间财政转移关系来解决地方政府不遵守财政纪律，超权限过度支出的问题。他们分别在完全信息和不完全信息的假设条件下构建了模型，研究了两种制度，一是中央政府事先对每个地区承担一定水平的转移支付；而另一种则是让地方政府影响联邦政府以获得转移支付，这一制度能获得更高的福利水平。3争论。我国对于西方财政分权理论的介绍往往只谈一方面的观点，片面性较强，9第一章理论综述而实际上，西方财政分权理论在很多问题上还存在着争论，有待进一步的发展和证明。主要有关于地方政府间税收竞争的争论；财政分权与政府腐败关系的争论等。213财政分权理论对实行“省管县”财政体制的启示西方财政分权理论从如何有效提供公共产品的角度出发，从理论上分析证明了由不同层级政府提供公共产品的好处使公共产品和服务的提供适合区域偏好；鼓励不同区域间政府和不同层级间政府的竞争，提高政府效率；保证公共产品有适宜的数量和合理的种类；促使地方政府对供给公共产品和公共服务进行改善和创新。这为财权和事权在各级政府之间划分提供了依据，区域性公共产品由地方政府提供比由中央政府提供更有效率，如果地方政府拥有更多资源配置权利，则地方政府之间的竞争能更好地反映和满足纳税人的公共服务需求偏好。虽然西方财政分权理论研究的是中央政府与地方政府之间的财政分权问题，但权利在地方各级政府间的划分也是同样的道理。尽管财政分权受到经济学家们的热捧，但这并不说明我们需要完全的绝对的财政分权制度，理想的财政体制安排应该是适当的集权和适当的分权相结合的体制。公共产品供给的层次性决定了政府设置的层次性，多级财政体制的存在就对应着多级政府的存在。政府的事权与财权设置要以责定权，做到责权对等，才能更好的提供公共产品与公共服务。目前，我国地方政府的权责严重不对称，各级政府间争财权推事权，越到基层越到县乡，财权越少事权越多，基层政府运转网难，债务加剧，不利“三农”问题的缓解与解决。我国各级政府间的财政关系是由各级政府的行政隶属关系决定的，上级政府任命下级政府官员，决定下级政府的收入分配和支出责任，模糊和阻碍了各级政府间职责的合理分配。因此，我国省以下财政体制改革过程中应着重解决政府间事权与财权不对等问题，一方面根据公共产品和公共服务的受益范围来确定各级政府的权责范围，另一方面根据各级政府的权责范围确定其对等的财权，并且以法律形式确定和保证，消除人为因素，消除财政的“越位”、“缺位”和“错位”，保证公共产品和公共服务的有效提供。“省管县”财政体制改革正是要减少地方财政层级，为政府间事权和财权的合理划分提供基础条件和先行经验，大力提高政府工作效率和服务水平。22国内财政分权研究国内诸多学者对于现行分税制财政体制存在的诸多问题，也纷纷从理论研究和实践论10西北大学硕士学位论文证等方面提出了自己的意见和解决方案。林毅夫和刘志强2000的中国财政分权与经济增长认为财政分权提高了地方政府的可支配资源份额，从而增加他们的投资和支出，提高地方政府资源配置效率，促进经济增长。由贾康2004丰持编写的地方财政问题研究，孙开2004主持编写的财政体制改革问题研究也都认为，中国地方政府当前存在的主要问题是由现行的政府层次设置与现行的分税制财政体制不协调引起的，和各级财政分配关系不规范也有相当的关系，应该努力减少政府行政层级和对应的财政层级。贾康认为应当按照“一级财政、一级事权、一级财权、一级税摹、一级预算、一级产权、一级举债”的原则构造和设置完整的多级的政府和对应财政层级；而孙开则提出地方政府构造和设置应采取“省县市”两个层次，把地级市重新定位为省级政府与县级政府之间的“虚设”派出机构。朱秋霞2005的行政区划与地方财政体制指出，事实上在世界上许多国家，财政层次和行政层次不是完全对应的，一般情况下行政层次往往多于财政层次，因此在省市层次中观层次的行政和财政体制改革可以通过保留市或者区行政层次，取消财政层次的途径来解决。黄佩华、迪帕克等2003认为，中国应当改进各级政府的支出责任和收入分配，更公平地分配财政资源、通过改善各级政府的预算管理提高财政资源的使用效益，主张将财政体制的进一步改革和公共部门的全面改革联系起来。姚洋和杨雷2003认为中国的财政分权实在一个制度供给失衡的环境中进行的，即财政分权没有法律保障、财政分权和行政垂直集权矛盾以及分权制度本身安排不规范，除地方保护主义外，还产生了上下级政府对事权的推诿、政府行政的商业化和机会主义倾向、地方性公共产品提供规模的小型化、地区差距的扩大以及地方政府预算约束的软化等不良后果。杨之刚2004认为，地方财政受到专款挪用挤占和提供配套资金以及转移支付不规范的困扰，所以财政体制改革的目标除缓解基层收支矛盾外，更为重要的是，确定基层政府职能、规范转移支付制度、完善地方税体系建设，构建具有自律机制有效运行的基层财政体制。阎坤2004认为，解决县乡财政问题需要体制创新，一方面要求逐步建立民主的理财机制，另一方面要重构县乡财政体制框架，明晰界定县乡两级政府事权，培育新的主体税种，下放税权并加大转移支付力度。还有高培勇、白景明等等也从不同角度对财政分权、省以下财政体制改革、分权与经济增长等方面进行了研究。国内学者的研究给偏重于财政实践，对“省管县”财政体制具有更加明晰的指导意义。11第二章理论综述23实施“省管县“财政体制的法律依据我国宪法第30条规定，“一全国分为省、自治区、直辖市；二省、自治区分为自治州、县、自治县、市；三县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。“在这一表述中，市、县是两个平等和平行的行政区域丰体，不存在管与被管的关系，我国的政府层次为“中央省县乡”四级政府。但实际情况却是市地级市比县高了一级，并行使对县的管理权，即“市管县”行政管理体制，相应的财政管理体制也是“市管县”财政体制。“市管县”实际上是省委托市对县进行代管，而这种代管由开始的地区一级派出机构变成了地级市这实实在在的政府管理主体，成为实际上的一级行政区划，县变成了市的附属，县级政治、经济、财政都从属于市。从1982年开始，江苏、四川、广东、吉林、山东等省纷纷尝试“市管县”的新体制。江苏、辽宁和广东分别于1983、1984和1988年撤销了地区；而陕西省商洛市于2001年8月成为陕西省最后一个地级市。至2007年底，全国共有34个省级行政区，其中4个直辖市、23个省、5个自治区、2个特别行政区。共有333个地级行政区划单位，共有2860个县级行政区划单位。宪法的规定为改革“市管县”行政管理体制，推行“省管县”行政管理体制和“省管县”财政体制提供了最高层面的法律依据。西北人学硕士学位论文第三章现行“省管县“财政体制的评价和改革借鉴“省管县财政体制改革，决不只是一个单纯的财政问题，而是一个综合性的社会经济与政治问题，它不仅涉及到财政管理手段的变革，而且还关系到行政权力的再分配问题。但这种体制在我国试行时间还不长，推广面还不够宽广，对其成效与存在的问题及障碍还有待研究，因此需要进行客观评价和认真研究，积极创造有效和有利的实施条件，避免“一刀切”式地全面推行省管县财政体制。31现行地方财政体制改革的必要性及改革趋势1994年分税制改革基本确定了中央政府和省级政府分级财政管理体制的总体框架，确立了中央财政在全国的主导地位，逐步形成和巩固了稳定的财政收入增长机制，促进了政府与企业、中央与地方的资源优化配置，明确了各级财政分配关系。但是，不光要看到分税制改革的成就，同时也要也清醒的认识到这次改革的不彻底性和过渡性，尤其是对省以下财政管理体制缺乏明确的规范。从历史上看，县作为个基本区域行政管理单位其地位不可动摇，所以要考虑的只能是市和乡这两个层级是否可以改革。本文主要探讨对市级政府财政这一财政层级管理权限的改革，即由过去“市管县”财政变为市不管县，市财政和县财政都由省财政来对口管理的体制。311目前“市管县”体制存在的问题“市管县”体制最早产生在20世纪50年代末60年代初，当时就由于缺乏客观经济文化基础而停止了发展，但20世纪80年代初又重新兴起。截止2007年，全国共有地级行政建制333个，其中地级市283个，共有2860个县级行政区划单位，地级市所领导的县县级市级单位占全国县级总数的75，地级市人口占到全国县级总人口的80以上。“地改市”和“市管县”就是在社会主义市场经济体制建设刚刚起步的时期，即“地方保护主义”盛行，各地区域性、地方性市场林立，全国性市场还未形成之时，为适应当时各类经济资源的行政力量配置、行政区划流动特点，打破城乡分割，发挥区域中心城市带动区域经济发展作用而大力推行的。“市管县”体制从建立至今，起到了打破市县工农业分离、增加区域经济发展规模和发挥中心城市经济带动作用的积极作用，也一定程度上提高了城市的知名度。但是随着社会主义市场经济的发展和市场流通体制的不断完善，特别是县域经济的异军突起，“市管县”反而落后于经济发展的需要，对县域经济发展形成了制约。第二章现行“省管县”财政体制的评价和改革借鉴1已经不能发挥带动整个区域经济发展作用。一是从“市管县”体制的形成和发展历史中我们可以看出，这种体制更为主要地是为市级中心服务和管理协调区域事务。一方面保障市区的生活和生产必需品消耗，另一方面也为本市企业提供商品市场。市级区域内从县级到农村的资源禀赋、金融资本、财力安排主要由市级支配，优先发展中心城市区，导致农村地区经济、社会发展的日益落后，无意中加剧了城乡二元社会的分化，不利于建设和谐社会，影响整个社会的稳定和持续发展。二是部分新设城市和弱小城市根本无法起到带动和引领周边区域经济发展的作用，反而限制和削弱了所辖经济强县的经济利益，如山东省枣庄市和下辖县级市滕州市的经济利益之争，再如江苏“淮宿、扬泰分治”。长期以来市级政府根据财力状况只是加大了对城市基础设施的投入，忽视和无力对下辖县的农村地区投入，而下辖县经济发展较好的县财力要上解市级，经济基础薄弱的县还在“等米吃饭“，都没有能力进行农村建设，导致乡村基础设施建设严重“欠帐”、发展县域经济的能力受限。以陕西省为例，地级市市本级财政收入远远高于其所辖各县市，2006年有的地方市本级的财政收入几乎是所辖县市的十多倍，比较极端的如汉中市市本级的财政收入为20068万元地方财政收入指地方一般预算收入，下文同，而汉中市留坝县2006年县本级财政收入却只有361万元，只有汉中市市本级的约18；另外，如榆林市神木县2006年地方财政收入为69亿，是榆林市市本级财政收入26亿元的265倍，而榆林市佳县2006年地方财政收入为769万元，只有榆林市本级的不到3。相差如此之大，不得不令人吃惊，说明了现实情况与我们实行“市管县“体制的目标还是很有一些差距的。2制约了县域经济发展，进一步扩大城乡差距。市、县都有其相对独立的自身利益，“市管县“体制下，市级对县级利益考虑较少，个别市、县之间矛盾十分突出。地级市拥有行政权力优势，优先统筹市级发展，在经济资源有限和稀缺条件下，自然对县域经济发展形成制约。地级市从宏观管理和有利于本级区域发展的角度出发，往往要求县级维护全市发展大局，将县域经济发展需要置于市区经济发展需要之下。这样，市管县、县管乡，利益和财力层层上收，事务则层层下放，城乡差距进一步扩大，事权和财权不对等的王见象十分突出。财政困难的地区，“市压县”、“市卡县、“市吃县”、“市刮县”尤为严重，一方面市级自下而上汇集财力，一方面截留中、省对县级的各项补贴和消极抵制中、省下放县级的各项权利。部分市级财政自身比较困难，就像向上要钱，向下刮钱，在集中了县市西北大学硕士学位论文财力的同时，还使省对县市财政的扶持政策和补助资金难以落实到位。“市管县”体制属于典型的“城乡合治”，既要进行城市管理和建设，又要进行农村地区公共事务管理和农村基础设施建设，难免会有所侧重，城市优先发展、农村缓慢发展，进一步扩大了城乡差距。3降低了行政效率，提高了行政成本。实行“市管县体制的地级市，大部分是由地区级改为市级，在原经济政治强县基础上建立，或另外划出一定区域建立，需要大量增设机构、扩大编制、提高行政职级，必然导致行政成本增加。在现有条件不变的情况下，管理层级多少与管理幅度大小、管理效率高低成反比，在管理幅度变化不是特别大的时候，要提高管理效率就必须减少管理层级。“市管县”体制则是在原有“省县市一乡镇”三级政府管理模式中人为增加了一个政府层级，虽然缩小了管理范围，但这种“省一一市县县级市乡镇”的模式，明显降低了信息传递的时间和准确性，这既降低了信息传递的速度，又使信息在传递的过程中容易失真，降低了行政效率。4加剧了区域分割。“市管县“体制下，行政区域和经济区域重合，经济区域之间的外向性和_瓦补性受到行政区划的影响，区域经济尤其是县域经济发展受到限制。地级市往往利用行政手段代替经济手段，人为设置经济壁垒，对自己有利的千方百计争取和限制流出，对自己不利的限制流入如2000年左右，各地对本地烟酒牛产企业的保护行为。对市场流通的行政限制造成了行业分割、市场分割和区域分割的现象，导致地方保护主义抬头，严重阻碍了区域经济发展。县域经济发展在这种情况下，只能接受市级统一安排，受的影响和限制更大，基础设施建设、经济发展规模往往远低于市本级的城市经济区域。如2007年汉中市市本级的基本建设、交通运输、城乡社区事务和环境保护支出40174万元，而所辖包括汉台区、略阳县、勉县、城固县等11个县区基本建设、交通运输、城乡社区事务和环境保护支出为26064万元，平均为每县2369万元，除汉台区城区较好外，其它如略阳县为1108万元、城固县为1012万元、留坝县为956万元，差额极大，与市本级相比九牛一毛。地级市与所辖县之间的经济建设支出差额越大，则县域经济在吸引资本、人才、技术等可流动性资源方面就越发处于劣势地位，区域分割城区与乡村之间、市级与县级之间、市级与市级之间愈发明显。31。2进一步完善省以下财政体制改革1分税制改革不彻底，省以下财政体制必须进行改革。我国1994年分税制改革在强第三章现行“省管县”财政体制的评价和改革借罄化中央政府财政收入、激励省级财政增收方面取得了相当大的成效，但在省以下政府间事权与支出划分上还不够明确，“省市县”三级财政分配关系界定模糊，县级财政整体统筹和自我运行能力不佳，对县域经济建设的自丰保障能力较低。1994年预算法并没有对各级政府之间的支出作出明确规定，而实际操作中上级政府往往有权对其下级政府的事权和财力支出进行划分调节。这种划分调节导致下级财权事权范围的模糊和不确定性，主要表现在以下几个方面一是上级政府尤其是省级政府在事权与财权上存在“越位”和“缺位”。城市基础建设、区域经济发展、环保资源保护、基础教育、社会治安、基层文化建设等事务和责任由省以下政府承担，但省级政府支配和控制着相当规模的专项资金，各级政府之间财权配置不甚合理。省级政府财权重而事权轻，省以下各级级政府事权重而财权轻。出于自身发展需要，下级政府一边“跑部钱进”，从省级部门争取资金和政策，一边想尽办法巧立名目，收取各种费用以筹措资金，保运转保建设。另一方面，由各级政府共同承担的公共事务，应由各级根据各自受益程度合理分担比例，但实际上往往是由省级财政负担了资金大头。二是县乡政府承担的事务性开支过于庞大。县乡政府提供了大部分的公共服务，是提供社会公共服务的主体。农业发展、基础教育、就业和再就业、公共卫生、社会保障、住房保障、农村基础设施建设、公益性文化体育设施建设、城乡社区服务体系建设和社会治安等具体服务事项等都由县乡政府负责提供，在现在“乡财县管”背景下，主要由县级政府提供财力保障，而县级财政往往是基础薄弱、可支配财力困难。县级政府的事权和财权的不对称性，越来越阻碍县域经济发展和人民生活改善，使公共服务均等化的措施难以靠本级和市级落实。三是省以下政府收入分配不合理。分税制改革明确了中央和省级收入分配机制，收入权上划，但对省以下各级政府的收入分配机制没有明确，还是按照传统做法由省级政府开始层层向下决定。这一做法导致了基层财政收入稳定性与增长性难以保证。各级为发展经济，方便管理，都普遍采取了优势税源上收，零散和弱势税源下划的作法，严重影响了基层财政增收的积极性和增收能力。中央和地方共享税增值税、所得税、资源税等，县级政府得到分成较少，同时县级区域内的地方税营业税、城镇土地使用税、契税等也存在税源单一、征收网难的问题。尽管如此，省、市两级政府还对县乡财力实行二次集中，对中央分成后的共享收入和地方固定收入进行再次分成或留在上级统一