我国无居民海岛开发利用与管理制度研究

毕业设计（论文）（2015届本科）题目我国无居民海岛开发利用与管理制度研究学院海洋学院专业海洋管理班级11海洋管理班姓名陈欣然学号1120105指导教师王小军2015年4月目录绪论21无居民海岛研究概述311海岛的基本概念以及特征312无居民海岛的含义及资源价值413无居民海岛重要的战略地位52我国无居民海岛管理历史进程621我国无居民海岛开发利用法律制度的形成发展历程6211我国无居民海岛开发与管理的现状822无居民海岛开发利用的法律问题探析9221我国无居民海岛开发利用许可9222我国无居民海岛开发利用的使用金10223无居民海岛违法开发利用的法律责任1023无居民海岛利用管理以及制度概述10231无居民海岛管理的主要内容10232无居民海岛开发利用法律制度的体系113国内外无居民海岛管理对比研究1331日本、韩国无居民海岛法律制度简析1332国内海岛立法保护案例1333国外海岛管理对我国的借鉴意义144我国无居民海岛管理中所存在的问题1541无居民海岛开发中的管理问题1542无居民海岛开发中不平衡问题1543无居民海岛生态环境问题165完善我国无居民海岛管理制度的对策1751理顺无居民海岛管理体制1752健全无居民海岛管理法律体系1853加强对无居民海岛有偿使用的监督和管理1954提高保护无居民海岛的意识20结语20谢辞21参考文献21我国无居民海岛开发利用与管理制度研究摘要21世纪，随着全球海洋贸易快速增长，无居民岛屿开发与管理问题日益突出。然而，由于我国无居民岛屿立法时间相对于其他发达国家还是属于比较晚的，各方面实际经验也不多，这都使得我国无居民岛屿开发保护上存在严重的生态问题、管理问题，给国家海洋可持续发展带来负面影响。那么如何深化管理部门与民众共同保护无居民海岛开发利用以及如何提升管理机制则是当务之急。因此，研究无居民岛屿的合理保护与管理制度及其应对相当有必要。无居民海岛开发利用管理套用一句时髦话，无居民海岛管理应该是“永远在路上”，需要几代人长时间完成。无居民海岛有其独特价值，不仅和我国各个省市的市场经济有关，还直接联系到我们国家的领土安全、海洋资源开发等诸多方面。本文界定了我国无居民海岛开发利用与管理，并介绍了其开发利用与管理的特点和现状，并且结合具体案例分析了管理无居民海岛对于我国海洋经济中所起到的双重影响。从而指出了其中所存在的主要问题，对其存在的问题做出分析探讨，相应的提出一些管理方法和建议。关键词无居民海岛；管理制度；海洋ASTUDYONTHEUTILIZATIONANDMANAGEMENTSYSTEMOFUNINHABITEDISLANDSABSTRACTINTHE21STCENTURY,WITHTHERAPIDDEVELOPMENTOFMARINEECONOMYSTRATEGYANDTHEIMPLEMENTOFNATIONALMARINE,THEENLIGHTENMENTOFUNINHABITEDISLANDMANAGEMENTISOUTSTANDINGHOWEVER,DUETOTHELATESTARTOFCHINASUNINHABITEDISLANDSRESEARCHANDTHELACKOFMANAGEMENTANDPRACTICALEXPERIENCEABOUTUNINHABITEDISLAND,THESITUATIONOFUNINHABITEDISLANDISDISORDERANDEXCESSIVEANDECOLOGICALENVIRONMENTHASBEENDAMAGEDANDTHESEPROBLEMSLEADTHENEGATIVEIMPACTTOTHEMARINESUSTAINABLEDEVELOPMENTOFOURCOUNTRYSOHOWTOFURTHERIMPROVETHEPROTECTIONOFTHEDEVELOPMENTANDUTILIZATIONOFTHEUNINHABITEDISLANDSFROMTHEMANAGEMENTDEPARTMENTSANDTHERESIDENTSANDHOWTOENHANCETHEMANAGEMENTLEVELBECOMETHEMAINTASKTHEREFOREITISVERYNECESSARYTOSTUDYTHEUTILIZATIONANDMANAGEMENTSYSTEMOFUNINHABITEDISLANDSITISACOMPLEXWORKANDTHEGREATOBJECTIVEOFECOLOGICALPROTECTIONOFUNINHABITEDISLANDISTHECONCENTRATEDWORKOFGENERATIONSITPLAYSANIRREPLACEABLEROLEINDEVELOPMENTOFMARINEECONOMICANDSOCIALINTHEFUTUREUSINGRESOURCESOFUNINHABITEDISLANDINSCIENTIFICANDRATIONALWAYHASFARREACHINGSIGNIFICANCEONDEVELOPMENTANDMANAGEMENTOFUNINHABITEDISLANDTHISARTICLEISBASEDONTHECONCEPTOFTHEUNINHABITEDISLANDMANAGEMENTANDTHEDEVELOPMENTOFUNINHABITEDISLANDFROMTHESTATUSOFUNINHABITEDISLANDDEVELOPMENTANDPROTECTIONINCHINA,COMPREHENSIVECOLLECTRELEVANTPOLICYDOCUMENTSANDSTATISTICALDATA,ANALYZETHEMAINPROBLEMSEXISTINGINTHEDEVELOPMENTOFUNINHABITEDISLANDFROMTHEPERSPECTIVEOFCOREIDEALSOFTHELAWOFUNINHABITEDISLANDSPROTECTION,PROVIDECONCRETEMEASURESINORDERTOACHIEVEEFFECTIVEUSINGANDSCIENTIFICMANAGEMENTOFUNINHABITEDISLANDTHEFINALPARTISTOPROVIDEMANAGEMENTMEASURESFORUNINHABITEDISLANDBASEDONTHETHEORYOFTHEMANAGEMENT,INCLUDINGDEEPENINGPROTECTIONCONSCIOUSNESS,IMPROVINGTHEREGULATIONSANDINSTITUTION,CHANGINGMANAGEMENTSYSTEMANDBUILDANEWMANAGEMENTSYSTEMFORUNINHABITEDISLANDWITHTHETHEORYOFECOSYSTEMMANAGEMENTTOPROMOTETHEHEALTHYDEVELOPMENTOFMARINEECONOMYINOURCOUNTRYKEYWORDSUNINHABITEDISLANDSMANAGEMENTSYSTEMMARINE绪论古往今来，无居民岛屿很少引起人们的关注，所以其中有很多岛屿上至今仍停留在原始水平。但随着时代的发展，国家对外程度的提高和海洋战略的提出使我们不得不将视野投放到无居民岛屿的开发利用上，由于我国相关法律停留在初级阶段，加上许多民众缺少相关意识，随意开采利用岛上资源，使无居民岛屿环境受到严重破坏，所以本文以我国对无居民岛屿执法保护中的管理法规作为基础，联系当前无居民岛屿的探索现状，借鉴国内外案例，为我国无居民岛屿的未来发展和保护管理事业提出相关意见以及保护措施，实现无居民岛屿未来更深层次的发展。1无居民海岛研究概述在绪论中，笔者已经对目前我国无居民岛屿的相关内容有了简单的介绍。本章将对无居民岛屿的概念及管理现状展开概述，进行简析和探索。11海岛的基本概念以及特征海岛，在现代汉语字典中指的是被海水环绕的小片陆地，根据中国国家标准海洋学术语海洋地质学，在地质学上海岛的定义是指散布于海洋中面积不小于五百平方米的小块陆地。1但是，海岛的法学定义多年来在在全世界范围内颇受疑义，经过多次讨论和探索，现在一般是引用1982年联合国海洋法公约第121条的明确规定“岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域”。由于独特的地形和复杂的海洋气候影响，海岛拥有者与生俱来的独一无二的环境生态系统，并具有以下特征第一海陆双重性。岛屿的环境系统十分与众不同，不但拥有陆地生态系统还拥有海洋环境系统，两者合二为一形成了奇妙的环境系统。第二系统完整性。由于海岛特殊的海陆双重性和其独特生态环境使得海岛系统的完整性，其中最形象的体现就是生物资源的多样化。第三环境脆弱性。由于大部分海岛面积狭小、与大陆隔离以及地理气候等原因导致自然灾害发生频，使其生态系统遭受损坏甚至产生难以恢复的严重后果，极大地影响了海岛的生态环境稳定，同时，不可否认，人为过度的开发也使原本就脆弱不堪的海岛生态环境进一步被破坏。1陈丹红关于我国海岛科学开发利用的政策思考,2005年硕博学位论文,第7页第四资源独特性。因为相比陆地，海岛具有一定的封闭性，同时海岛拥有海洋和陆地双重生态系统属性，这个特性使其拥有丰富的动物和植被，从而形成了特殊的生态环境。12无居民海岛的含义及资源价值根据中华人民共和国海岛保护法（以下简称保护法）第二条第三款“海岛是指四面环海水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域，包括有居民海岛和无居民海岛”，保护法第五十七条第二项指出“无居民海岛是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛”。1995至今，为了加强各大海岛的保护进程，沿海各省市政府发布了针对此海岛保护的文件，在结合各省市当地实际情况的基础上提出了无居民海岛管理制度以及按照居民是否拥有户籍为标准，将各大岛屿划分为有居民和无居民海岛。过后不久，其他几个沿海的省市人民政府也作出了了相关法律文件，对无居民海岛进行了定义。其中，广东省无居民海岛保护与利用管理规定指出，“无居民海岛”是不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛。1我国拥有海岛数量在世界上名列前茅，海岛拥有巨大的社会，国防，经济等方面的研究价值。尤其是大量无居民海岛，由于长时间无人开采而拥有大量意想不到的资源，其经济资源主要包括渔业养殖资源、港口运输资源、海洋能源等如图所示。1称鞠莲，谢冕初探我国无居民海岛开发与保护间矛后的对策，海洋开发与管理，2012年第5期13无居民海岛重要的战略地位无居民岛屿虽然离陆地领土或远或近但还是我们国家固有领土不可分割部分，无居民岛屿在根本上能加速国家的军事和经济发展，在各方面都起到了至关重要的作用。首先，从维护海洋权益的角度出发，海洋权利和海洋利益两大利益组成了海洋权益，它是国家领土向海洋延伸所得到的拥有主权性质的权利和相关利益的衍生部分，其范围包括各大沿海国家依法管辖的海域，例如领海专属经济区、毗连区以及大陆架内。除此之外，沿海国家为了维护国家主权并保证领土完整，必须对相关海岛行使至高无上的主权和管辖权，同时沿海国在国家管辖海域外的公海、国际海底区域可以依照相关法律自由对海洋生物资源和非生物资源进行开发管理，科学研究以及其他活动的权利等。根据1982年出台的联合国海洋法公约确立的新海洋制度，再结合我国自己颁布的法律法规规定“领海基线是划定我国领海、毗连区、专属经济区、大陆架等海洋区域的基准线，以12海里为标准，领海基线以外12海里水域，沿岸国家有权选择法律法规加以适用”1所以按照公约的上述规定，无居民海岛的拥有国家对于其海底丰富的铜资源、锌资源等各种稀有金属以及矿产资源拥有确定的主权以及开发利用保护的权利。国家在海洋上以及海底所获得的这些权利和利益是受法律保护的，任何第三方国家的阻拦以及掺和都是违反法律的。1任洁海岛评估法律制度研究，200年中国海洋大学硕士论文，第26页其次，无居民海岛还能划分两个或多个国家之间的海域或领土的分界线。众所周知，一个国家的领土主权是由陆地领土和众多零散的海岛构成，所以针对相邻的两个或多个国家间的海域划分问题，在相关法律以及国际上各国的实践等基础上作出规定“除了某些国家之间签署特殊协议，大多数情况下，在划定国家中间线时所有的海岛，无论海岛有无居民都应该将其考虑在内”这就意味着无论海岛是否有户籍存在，无论该海岛面积如何，也无论其海岛本身具有何种资源，只要该海岛在任意一个国家的领海基线划定内，在分割海岛拥有权时都应该予以考虑。2我国无居民海岛管理历史进程近年来，我国各类海洋权益纷争事件频发，无居民海岛的领土管理利用在这些事件中扮演着不置可否的角色。一方面，合理、正面的无居民海岛管理能够有效国家海洋经济的进步，对国民经济增长发挥积极作用；另一方面，混乱、负面的管理开发会激化社会矛盾，破坏岛内生态环境，甚至造成不可逆转的严重后果。因此，在加强海洋经济在我国经济中的地位时，无居民海岛管理的力量不可忽视。21我国无居民海岛开发利用法律制度的形成发展历程为无居民海岛法律，在漫长的发展历程中，第二次世界大战成为了第一个突破口，由于战争的结束，婴儿浪潮席卷而来造成大量的人口膨胀，并导致了严重的资源需求不足，在各方压力扑面而来的情况下，促使人类对海洋的开发利用突破了传统的海洋生物捕捞、围海填陆以及港口运输等初级利用规划。经过一段时间摸索，国内外的科学家意识到在海洋的海床以及底土上蕴藏了有巨大使用价值的原料如石油、天然气、锰结核等，甚至连海洋波浪以及潮汐的运动都能转化为为能源，开发成为工厂以及居民用电，同时各种稀有矿产还能成为化学、制药等新兴产业不可或缺的原料以及新产品开发的基础，随着联合国海洋法公约的出台颁布，富饶的海底生物和款产资源成为国家和地区间产生争吵的原因之一，但是依据公约的相关规定“一个无居民海岛可以为其所属国带来一定范围内的领海管辖范围，以及专属经济区和大陆架”。1建国以来，关于制定保护控制我国无居民海岛相关的法律制度的漫长的发展的历史长河中，2003年和2009年这两年是至关重要的转折点，见证了我国海岛保护法从低层地方性法规向政府专门法律的演变过程。即使在法律具体实行的细节、监督执行等方面依旧存在许多问题需要进一步研究。但对于我国维护海洋权益的立法相对比较紧迫而言，已获得了非常不错的建树。在1949年也就是我国建国初期开始，我国对于制定有关无居民海岛的相关法律法规经历了较长时间的迟滞。这其中涉及到了我国的国防军事战略和政治策略的安排问题，同时又受到经济力量、建设能力所限。无居民海岛在过去很长的历史中曾归属我国国防军队和各地国防部分属管辖，主要用于海产品开发以及保卫边防等，因而没有相关针对性的制度参考。随着时间流逝，我国加大了相关法规的颁布和制定力度，虽然没有针对无居民海岛开发管理的专门性法律，但针对有关无居民海岛的归属权、详细定义之类的问题可以从海洋环境保护法等相关法律的条例中得到许多蛛丝马迹。根据宪法第9条规定“除法律明确规定属于集体所有之外，水流、矿藏、滩涂、荒地等自然资源均属于国家所有”，而无居民海岛自身拥有各种富饶的自然宝藏，其归属权必然是被我国公民所拥，且从宏观视角、公共利益出发，只有国家对岛屿上的各种生物资源进行统一统筹规划、合理开发，为海岛上的濒危动物和植物制造生态化场所，最大范围禁止人为非法捕捞交易活动，我国海岛才能不受到外界破坏，达到最好的状态，造福广大子子孙孙。领海及毗连区法中针对陆地领土作出了详细解释，首先确定了沿陆地海岛、台湾岛、西沙、东沙、南沙包括钓鱼岛等的主权都属于中国，同时还强调钓鱼岛等众多海岛都没有居民居住，这就更值得我们加大执法范围，支持海岛的未来更好的发展。针对无居民海岛生物环境为基础的法规最初作为参考的是1999年颁布发行的海洋环境保护法。其主要是根据我国颁布法律之前人为随意开采矿物和捕捉生物而造成生态污染严峻的大背景下，给予我国政府和各大沿海省市政府机关相关负责该事宜的部门权力，通过严加整改、重建海洋生态保护基地等办法，最大化阻止人类恶意破坏岛屿上的各类动植物造成不可逆转的后果，除此之外，政府部门应该对海岛各类生态保护区和特殊地形如湿1依据联合国海洋法公约第121条地、沼泽等建立生态保护区，借助人力还原生态环境。在此基础上，推进我国无居民海岛制定方针发生改革了首个转折点即2003年，我国出台无居民海岛保护与利用管理规定，这意味着我国开始对无居民岛屿的开发管理有了一个严格统一的制度。该法律包括了对无居民海岛的不同生态环境类型的分类以及无居民海岛生态保护等相关工作以及对于不听劝阻做出不利于岛屿发展的行为，政府部门将根据法律依法追究刑事责任和行政责任。随后，沿海的一些省市按照该条文深入研究探索，针对其当地不同情况以及多年来的实际经验，分别以地域性法律为形式争先恐后颁布了许多相关条例办法，如青岛市无居民海岛管理条例等，这一系列法律都为我国政府管理无居民海岛向前迈进作出了不可磨灭的帮助。这些系统管理条例都为所属区域内无居民海岛的保护、使用、出让、审批和管理工作提供了操作依据，标志着我国在无居民海岛法律制度的发展过程中迈出了一大步。第二个转折点便是几经修改讨论中华人民共和国海岛保护法最终于2009年12月26日经人大常委会审议通过并于次年3月正式实施。经过6年实践操作，我国人大常务委员会在结合监管保护的过程中出现的新问题和新变化的基础上出台了该保护法，这部法律对无居民海岛的开发管理工作给予了概括指导性的条文。这对于负责处理无居民海岛事宜的相关部门给予了建设性的方针，并且能更加合法化处置海岛上各类权益争分以及对于海岛本身和周围海域未来的发展和它的环境保护等各项工作更加有序开展。211我国无居民海岛开发与管理的现状在对于无居民海岛相关法律的研究过程中发现，虽然因为政治等多方面因素，我国制定相关法律的时间相比欧美等发达国家要晚一些，并且当下仍在不断改善，但保护法的颁布无疑还是迈出了无居民岛屿开发管理的重要步伐。例如我国的厦门市，由于地理经济双重因素，厦门在我国大力推进沿海城市对无居民海岛开发的进程中属于比较早的一批，同时也收到很好的效果，其中必不可少的就是2004年出台的厦门市地方法律，这部法律是我们国家地方性政府部门立法的先驱者，在全市范围内的二十个个无居民海岛中，其中已经有十多个海岛结合自身情况以不同形式进行了开发活动并取得了初步成效。虽然我国在无居民海岛的管理进程中向前迈进了一大步，但不可否认，针对无居民岛屿的法律监管机制仍需要不断改进，尤其在出台针对性的法律和我国政府官员实际管理两方面明显落后与其他发达国家，尤其是缺少更详细的法律条文，我国政府也没有明确并开辟一个专门的一个小组部门来分管跟踪无居民海岛的开发保护，对一些严重损害无居民海岛生态环境的行为也没有制定严格的惩罚措施，这一系列因素都导致了我国许多无居民海岛在建设和开发中存在的问题到现在都没有从根本上解决。同时，随着陆地资源的枯竭，许多无居民海岛开始成为人类探索的下一个目标，人为因素导致的环境污染给人类带来的危害会逐步上升。所以，笔者认为我国政府应该建立一支更高效、更专业的管辖队伍来最大限度地维护追踪无居民海岛开展的各种工作。22无居民海岛开发利用的法律问题探析221我国无居民海岛开发利用许可根据上文陈述无居民海岛的主权理应是属于国家。所以，广大公民想要在无居民海岛上进行人为的开发一定得先取得该岛的使用权和许可证，没有得到国家相关部门允许是不可以私自进行活动的。交易方式出让无居民海岛使用权的情况主要包括无居民海岛的在观光、工业等方面的开发用岛。交易许可方式有三种，第一招标、第二拍卖或者第三挂牌。222我国无居民海岛开发利用的使用金由于无居民海岛的主权是属于国家的，所以当广大民众或者单位集体想开发利用时必须缴纳一定的价钱，这笔钱就是所谓的使用金，政府又可以把这笔使用金投入到海岛生态环境的保护事业中，有利于国家海洋事业往更加科学、更加经济的路上发展。223无居民海岛违法开发利用的法律责任随着我国国民对于无居民海岛的开发热情与日俱增，我国海洋主管部门更应该抓住时机，严格执法，对岛上的所有开发活动进行登记备案，及时跟踪调查，加大整治力度，科学地维护海岛自身生态平衡。根据我国国情，我国海洋主管部门及其海监机构身负重任，主管着与海洋相关的各类事务。在具体监督检查过程中，海洋主管部门应依法追究违法开发利用无居民海岛者的行政责任和民事责任。违法开发利用无居民海岛情节严重，构成犯罪的，海洋主管部门应严格执法，处罚款外还必须追究有关当事人的刑事和行政责任。123无居民海岛利用管理以及制度概述在前面的章节里，笔者已经对我国无居民岛屿做了一个大概的介绍。接下来笔者将对无居民岛屿的管理执法及其相应法律依据进行一个梳理。231无居民海岛管理的主要内容2003年，由我国政府相关部门颁布了无居民海岛保护与利用管理规定，文件中除了详细定义无居民岛屿的主权问题以及转让程序，还包括对于岛上个资源的收集和科学研究活动和环境生态保护行为作出了解释。不仅如此，条文还明确了对于违反该法律的当事人以及单位集体的惩罚制度，国家有关部门按照情节是否严重分别作出相应处理，为岛屿未来更好发展奠定良好基础。同年，国家海洋局还制定了多部法律制度，希望从根本完善无居民海岛法律制度，使参与岛屿开发管理以及保护的各个部门以更专业和统一的执法水平执行公务。2010年，无居民海岛使用金征收使用管理办法也紧接着出台，该文件提出无居民岛屿的有偿使用制度，同时还规定无居民岛屿的最高使用年限为50年，出让方式主要有一种是行政方式，另一种是市场化方式招标、拍卖、挂牌。21闫海，宝丽无居民海岛可持续发展的法治保障研究【J】青岛科技大学学报社会科学版，2011,3912闫海，宝丽无居民海岛可持续发展的法治保障探究，青岛科技大学学报社会科学版，2011年第32012年年初，全国海岛保护规划也开始执行。文件详细阐述我国政府对于各种类型海岛保护和管理过程中出现的诸多需要改进之处，并且还强调了对于不同海岛需要因地制宜，以最适合该岛屿的方式来进行管辖，是岛屿实现最大化发展，所以要做到这点必须强烈要求各地政府加快对于各大岛屿的生态环境，生物资源等众多数据进行采集和分析，出台相关管理报告。232无居民海岛开发利用法律制度的体系前文中已经对我国无居民海岛的各项概念以及相关法律颁布时间顺序做了概述（如图）如图所示，整理精炼可浓缩为以下几点第一，无居民岛屿管理条例尚不成熟，缺乏专一性。第二，保护法中在实际执行过程中诸多条例还是存在概念不清的情况。第三，无期，第92页居民岛屿的立法保护工作现今仍处于起步阶段。可见，我国无居民海岛开发利用管理之路还很长，需要我们大家各方的努力。1无居民岛屿的立法模式应遵循可持续发展道路。由于我们对海岛、海洋生态系统的认知仅仅存在于初级阶段，海岛上可能存在许多我们尚未发现的濒危物种和不了解许多生态循环机理。无居民岛屿资源对于国家领土完整、项目探索和资源开发等方面的重要价值，所以及时对于海岛经济法宏观调控并进行适度干预，利用经济、法律与行政三种手段对我国的无居民海岛资源分类、分步进行科学有序的开发利用进行调控，这无疑是一条种创新性与实用性并举的立法对策。3国内外无居民海岛管理对比研究31日本、韩国无居民海岛法律制度简析在亚洲各国中，日韩两国均为沿海国家，散布在两国周围的众多无居民海岛上的自然资源以及生物矿产也与我国也有着惊人的相似，而且两国的国民和移民人数不断上升，陆地资源日益枯竭，所以政府部门都将目光投向新兴产业即海洋产业的开发过程，为日后储藏资源。正是因为如此多的相似点，日本、韩国两国在针对海岛制定的相关法律法规以及有关部门对此的执法方针等实际操作案例都值得的我们国家学习，取其精华弃其糟粕。邻国日本是个典型的海岛国家，陆地面积狭小，但是其充分利用海洋给予广大民众的丰富资源，通过进出口运输以及大力发展海洋产业刺激当地经济发展。昆布、鱼籽等几乎成为当地人和外国人前往该国的必吃饮食，这无一例外显示了其对海洋发展尤其看重，当然必不可少的就是日本在相关海洋岛屿管控上的严格和完善的法律系统，这都遥遥领先于周边其他国家。特别在法律形式上，日本既出台了针对一些特殊海岛开发管理的日本孤岛振兴法也出台了对于某些指定海岛专门制定的日本小笠原群岛振兴开发特别措施法等。21谭柏平论我国“海岛法”的基本制度，法学杂志，2007年第1期，第85页相比之下，韩国对于岛屿整体规划、管理执法和制定法律上和上面所陈述的日本有很多相似的地方。他们都以最大化提升海岛自然价值以及保护道与生态环境不被破坏为目标，韩国也相继出台用于指导规范本国除济州岛外所有海岛管理保护的国家岛屿发展规划等相关法律条文；九十年代中，韩国为了更好地发展海洋经济进行了一系列大刀阔斧的改革，即解散原有负责海洋渔业事务的各个机关部门重新设置新的主管海洋海岛的部门，全方位掌管海洋事务，集污染治理，环保整治，船舶运输以及开采活动，保障岛屿全方位迅速发展。132国内海岛立法保护案例相比上文所罗列的国外海岛保护案例，我国也针对相关海岛情况颁布了一系列法规。例如，位于我国浙江省东北部的舟山群岛，海域面积足足有两万三千平方公里，陆域面积有一千多平方公里，星罗棋布，占我国海岛总数的20，不可回避的，其中存在很大比例的无居民岛屿，由于舟山群岛地理位置颇佳，这使得国家政府高度关注，2013年浙江省舟山渔业部门通过对不同类型的开发利用活动进行分类统计并出台了舟山群岛新区十六门诸岛区域用岛规划，作为全国区域用岛试点，浙江省将对舟山定海区多个无居民岛屿实行统一规划，以提高无居民海岛的使用价值。2虽然一系列规划相继颁布，但由于实际上许多小岛地理位置相对偏远，而且国内生态环境较为复杂，地区性差异较为明显，在管理上仍然存在着一定的困难。33国外海岛管理对我国的借鉴意义通过对上文中我国的政府部门以及沿海地带省市级政府为开发管理无居民海岛所做的一切努力如制定法律，科学执法等的简要介绍，简单可以概括为主要的两点内容2唐伟，杨建强，赵蓓，姜独炜国内外海岛生态系统管理对比研究1郭院海岛法律制度比较研究，青岛中国海洋大学出版社，2006年，28页。2马丽卿我国无人岛屿开发原则及路径选择一一以居民迁移岛为例【J】海岸工程，20101第一，先从管理层面上看，我国对于无居民岛屿管理上存在了职权不清的现象。以韩国海洋水产部门为例，韩国将无居民岛屿所涉及的海洋环境等各方面工作都统一交给同一部门管理。不仅避免了各部门遇到问题踢皮球等低效率执法，同时政府又可以统一领导规划，最大化实现保护管理无居民岛开发管理。第二，再从法律制度上看，我国在个别条例上还存在概念不清的情况。中国本地人口相对密集，这导致了土地资源问题矛盾突出、自然资源分布不均匀，同时由于地理位置关系，与其他亚洲各国如菲律宾，日本等国之间又存在海岛归属权以及海域划分等诸多纷争。所以，这方面可以借鉴日本，韩国等国出台的单行立法、和国家中央集权管理办法来加强对我国无居民岛屿的开发管理，使岛屿更好的发展。并且我们还应该对某些特殊用途的海岛归属权利用清晰的条文规范来监督保护我国的海洋权益。每个国家的国情以及资源分布情况都有明显差别。虽然我国的无居民海岛开发管理相比日韩或美澳等发达国家存在着许多借鉴之处，但我们还是需要一步一个脚印，做出适合我们自己国家特色的决策，完善我国无居民岛屿开发保护管理工作。4我国无居民海岛管理中所存在的问题本章阐述了我国无居民海岛管理上所存在的漏洞，分别从多方位角度去分析关键漏洞所在。而后，文章又对于相应的问题展开分析，找出了问题存在的原因。笔者认为，随着时代发展，我国目前面临着人口过多，资源稀缺等众多问题。基于前文的分析与笔者的观察、实践，对目前我国政府对于无居民岛屿管理中的不足之处作以下分析41无居民海岛开发中的管理问题更具目前的管理状况，我国由多个部门如渔政部、环保局等都在对无居民海岛进行管理和保护，但是由于参与的部门较多，难免会有许多执法点重叠，不但容易造成各部门间相互竞争执法又浪费了大量的人力和物力，尤其可能发生各部门之间为了获利而做出违背道德有害于岛屿发展的决策，同时还会引起遇到问题推诿拖延等后果导致执法层次上的鱼龙混珠，不仅如此，我国在管理机构设置也没有执行统一的审批开发和主权转让规划，尤其存在于一些落后的省市相关政府部门。1正是因为我国针对无居民岛屿保护的法规都不是很详细，导致在某些事上，我国的管理部门在执法时不能直接肯定的做出判论，以及多部门鱼龙混杂，所以很大一部分问题不能及时解决，这一系列问题都将在日后的发展中矛盾逐步浮出，这在根本上使得我国许多省市政府部门在无居民岛屿保护执法过程中存在相当大的不足，严重不利于我国岛屿发展。42无居民海岛开发中不平衡问题由于无居民海岛大多数规模小，分布相对较为分散，外加由于资金、资源、技术以及人力等生产要素导致了无居民海岛开发中存在很多不平衡问题。比如其中一些距离陆地相对距离短的、地域广阔而且生态环境资源丰富的无居民海岛发展势头相对迅猛，很多都已经有了不错的效果。而另一些较陆地距离相对远的无居民海岛则缺少统一开发，这很大程度上由于交通不便，导致管理部门很难有序执法，缺乏统一管理，相比前者，两者在开发上有着很大的差距。除此之外，我国能更好利用无居民海岛进行发展，很大程度上还受到岛屿自然资源因素和人为开发技术两方面制约，正如我国南方沿海省市比如上海市、江苏省等对无居民海岛开发势头迅速，首先是由于那些地区的岛屿自身各方面条件都不错，很适合科学理性的获取资源，第二个原因就是那些沿海省市依靠海上贸易以及政府部门优秀的管理决策使得地方本身经济发展水平常年持续在一个较高的水平，正式由于这一点，所以政府相关部门每年都有资本投入大量人力物力开发管理新兴资源，开辟新的经济增长领域。相比之下，很大一部分距城市、陆地较远的无居民海岛，由于交通、自然气候等各方面因素的阻碍科学人员以及执法机关上岛开发管理，导致岛上自然状况依旧不乏改变，基本不适宜人类居住和开发活动。这些状况造成了我国不同海域的无居民岛屿保护和经济发展及其不均衡。1李德潮中国海岛开发的战略选择【J】海洋开发与管理，19991643无居民海岛生态环境问题源于存在各方面的因素，建国初期我国对于无居民海岛的开发管理还在一个起步阶段，许多岛屿无人问津，所以很多分布零散的岛屿在很长一段历史中是无人开发管理的，这产生了许多值得惋惜的后果，例如许多珍贵的岛屿的环境、生态资源受到大自然或人为的破坏，大量植被、礁滩等被毁，例如，西沙群岛著名的玳瑁等珍稀动物濒临绝迹。除此之外，由于岛屿远离大陆等自身地理因素，极易受到台风和海平面上升等非人为因素的影响，因此需要加强预防。就目前状况而言，随着人类用地紧张，人们将目光投向了无居民海岛的开发，随之而来的就是生态被破坏问题也逐渐突出。首要原因就是在管理规定颁布前，我国政府部门也没有专门的法律来规范开发行为，连海岛的主权归属也没有明文条例部署，导致很多私人开发活动大幅度增加，由于这些人在很大程度上相关知识严重不足，造成了很多资源的浪费现象。1例如，许多外来居民擅自登陆岛屿进行开发采集活动，大肆抢夺山上的各种自然资源和周边海域生长多年的海藻等植被去市场贩卖，但他们全然不在意自己所作所为给岛屿所带来的严重影响，所以海岛自然资源受损之类的问题经常发生。其次就是我国对制定岛屿相关法律不重视，对岛屿开发管理人力物力投入不足，执法不够严格，造成部分无居民岛屿无节制开发，特别是存在一部分开发集体、单位和个人的保护意识薄弱，而且不管岛屿自身情况只追求利益最大化，对岛屿自身生态发展起到制约同时又使得岛屿周边海域海水以及植被被一定程度破坏，许多岛屿海域赤潮增多，原本的食物链以及生态平衡被打破。总之，无居民海岛自身的生态系统对我们未来的科学研究十分关键，如果岛屿上的土壤和植物被破坏，水资源受到污染很可能导致海岛不可逆转的严重后果。1张宏声全而启动无居民海岛管理工作【N】中国海洋报2003070L55完善我国无居民海岛管理制度的对策基于前文关于我国无居民海岛管理的概述，加之我国无居民海岛管理中存在问题的描述与原因分析，本章将提出完善我国无居民海岛管理的具体对策。51理顺无居民海岛管理体制无居民海岛是一个完整的生物圈，所以我们必须进行整体全面的保护管理，才能使岛屿资源利益最大化得到开发其使用价值和环境状态的同时也不被破坏，因此，我国必须加快探索无居民海岛的管理方法，使其在未来更好的发展，在这方面可学习我国的邻居韩国，韩国为了使海洋和海岛更好更有序的发展，把原本国防、运输、环保部门内负责海洋岛屿事务的人员合并成立了海洋水产部门，这个方法虽然简单但是取得了了相当大的效果，不仅可以避免各部门管辖范围和职权的重叠又方便了上级领导的统一安排部署，减少国家管理难度，又能使海岛有序发展。152健全无居民海岛管理法律体系关于健全无居民岛屿的管理保护体系，第一，要细化海岛保护法对无居民岛屿的规定。虽然海岛保护法规定我国政府鼓励个人或集体以及在符合法律规定的基础上开发无居民岛屿，但禁止在岛上非法掠夺自然动植物以及渔业资源，给岛屿造成负面影响。2但在某些细节上看，海岛保护法也没有很清晰的制定管辖范围，所以我们需要根据无居民岛屿的概念和进一步确定管辖范围，具体的登记转让程序以及各项开发准则。同时我们还必须严格执法，保护岛屿上众多自有资源如珊瑚礁等不被人为在开发岛屿过程中受损，尤其需要加强对近海污染问题上的整治，保护淡水资源不被污染。虽然海岛保护法详细说明了违法该法律条例，在无居民海岛上恶意开发需要承担1孟登科“海岛消失力速度”，南方周末，HTTP/WWWINFZMCOM/CONTENT/577472无居民海岛保护与利用管理规定第3条第2款赔偿以及行政责任和刑事责任，但更具具体实践表明，对于违法个体或集体大多都以罚款作为最终惩罚手段。但笔者还是建议在立法层面上实行严格规范，以造成的危害程度来分情节是否严重，情节严重者必须承担更大责任，来为周围人敲响警钟，但从目前我国法律执行力度上来看各条例过于笼统，特别是无居民海岛是未来我国国防以及海洋发展的重中之重，我们必须更加严谨的制定法律，那么当发生相关事件时，国家政府机关会选择更真实准确的信息来引导舆论，民众也会更加理性的来表达他们对事件的看法和意见，这样就形成了一个良性循环，使社会舆论更为和谐。1第二，加大对于无居民岛上生物、植物、动物的保护，争取早日出台相关法律。由于地理位置偏远，很大比例的无居民海岛长期无人涉入探索，所以其生物资源众多，但是随着时代发展，全世界的海洋都收到了不同程度的破坏，尤其近年来海洋船舶漏油以及动植物变异等等问题导致岛屿及其周边海域的动物和植被死亡率大幅度增大，而我国此方面法律相当薄弱，比如森林法就对海岛上的红树林资源不适用等，许多法律存方方面面的漏洞。2所以为了维持岛屿上的各类动物植物可持续发展，一个完善的法律制度必不可少，笔者认为我国应该针对海岛保护法有些条例更加细化，首先细化完善岛屿动植物保护制度，尤其是那些濒临灭绝的动植物；其次，对于岛上的动植物存活数量以及结合科学数据进行分类，以便专家更好的保护动植物多样性；此外，还可以根据岛上动植物具体分布，模拟出他们适宜居住的生态环境，使得他们的种群更好的发展；最后还可以利用计算机建立高科技网络，实时监测。353加强对无居民海岛有偿使用的监督和管理随着近年来政府相关部门出台了关于针对无居民海岛有偿使用制度等法规条文，很大程度上弥补了我国无居民海岛的土地和生态环境管理方面的执法漏洞。正如上文所说的，无居民海岛作为国家财产，属于我们全体民众，那么我们更应该保护无居民海岛的生态环1王忠国家推进海岛经济建设政策分析【J】太平洋学报，2003489962谭柏平我国海洋资源保护法律制度研究，2007年中国人民大学博士论文，第25页3成文连，刘岗，智庆文，李文丹，关彩虹生态完整性评价的理论和实践【J】环境科学与管理，20104境和岛上的动植物，合理开发。无居民岛屿上的自然、动植物资源都属于国家所有，禁止任何人为或集体的恶意破坏，影响岛屿健康的生态坏境发展。1其实，构建无居民海岛有偿使用制度是十分符合国情的，政府部门通过对使用岛屿的集体和个人征收一定金额来支持有关部门的巡逻执法以及维护海岛生态平衡，尤其是无居民岛屿通常交通不便同时自身面积又大，所以执法相当困难，需要大量人力物力，所以政府通过统一征收管理金来加大巡航管理力度，从根本上提高管理质量，保护无居民岛屿开发利用，防止民众恶意