公共管理学6公共管理手段

2020/6/15,1,公共管理学,第六章公共管理手段,2020/6/15,2,战略管理绩效管理目标管理,2020/6/15,3,战略管理的过程公共部门战略管理存在的问题及其改进公共部门绩效管理公共部门绩效评估的主要困难及其改进策略公共部门目标管理的涵义及过程目标管理的优缺点及在公共部门运用的限制,重点和难点：,2020/6/15,4,公共管理学,1公共部门战略管理,2020/6/15,5,一、战略管理与公共部门战略管理（一）战略管理的概述1.战略管理提出的背景战略管理兴起于第二次世界大战之后，最早应用于工商管理领域。公共部门的战略管理产生于20世纪80年代，时至今日，公共部门战略管理无论在理论构建方面还是在实践应用方面都取得了很大的发展。,2020/6/15,6,一、战略管理与公共部门战略管理（一）战略管理的概述2.战略管理的概念-是组织适应外部环境变化，确立和调整组织长期目标，整合组织资源来实现组织的战略目标的一系列决策与行动。,公共部门战略管理,2020/6/15,7,公共部门战略管理,一、战略管理与公共部门战略管理（一）战略管理的概述3.战略管理的特征（1）全面性（2）长期性（3）方向性（4）目的性（5）统一性（6）重大性（7）主动性,2020/6/15,8,公共部门战略管理,（二）公共部门战略管理1.公共部门战略管理产生的背景公共部门战略管理-公共部门在分析内外部环境变化的基础上，确立和调整组织的长期战略目标，并进行适当的政策选择，整合组织资源来实现组织的战略目标的政策决策与实施过程。,2020/6/15,9,公共部门战略管理,产生背景：（1）对公共部门的批评和政府角色的调整（2）外部环境不确定性的增加和全球化的影响（3）科技变革与进步为公共部门战略管理提供了技术平台（4）企业战略管理理论的成熟与公共部门战略管理技术方法可移植性的增强,2020/6/15,10,公共部门战略管理,二、公共部门战略管理的过程（一）战略规划1.战略规划的概念战略规划-是在环境分析的基础上拟定战略的过程，即将战略意图转化为战略决策的过程。目的在于明了环境对组织的重要影响，并指导组织对环境的变迁作出反应，以获得长期的竞争优势。,2020/6/15,11,公共部门战略管理,（一）战略规划2.战略规划的步骤（1）达成初步共识，组成战略管理团队即战略管理小组。（2）构建组织目标（3）进行环境分析PESTN分析SWOT分析（4）确立战略议程（5）制定备选战略（6）作出战略抉择,2020/6/15,12,一般环境分析,2020/6/15,13,SWOT分析,SWOT分析，即公共组织优势(strengths)、劣势(weaknesses)、机会(opportunities)与威胁(threats)信息的收集与分析，它对公共组织的战略制定有直接的影响。主旨：通过了解本组织的优势和劣势，抓住组织外部的机会，规避组织外部的威胁，从而制定行动战略。,2020/6/15,14,SWOT分析,优势是指能使组织获得战略领先并进行有效竞争，从而实现自己目标的某些强大的因素或特征，通常表现为组织的相对优势；劣势是指给公共组织带来不利，导致组织无法实现其目标的消极因素和内部的不可能性；机会是指那些不断帮助组织实现或超过自身目标的外部因素和状况；威胁是指对组织运行不利，并导致组织无法实现既定目标的外部因素，是影响组织当前地位或其所希望的未来地位的主要障碍。,2020/6/15,15,SWOT分析,经过SWOT分析，一个组织可以有不同的战略匹配和选择：SO(优势机会)战略：发挥组织内部优势、利用外部机会的战略WO（劣势机会）战略：利用外部机会来弥补内部的劣势ST（优势威胁）战略：利用优势，回避或减轻外部威胁的影响WT（劣势威胁）战略：在减少内部劣势的同时，规避外部环境威胁的防御性战略,2020/6/15,16,（4）确立战略议程战略议程是战略管理所要优先考虑并解决的议题，它是战略管理的核心问题，可以帮助组织确定一个当前必须处理的议题，通过对议题的不断解决，逐步实现组织的目标。（5）制定备选战略在SWOT分析基础上，提出具体处理战略议程中的每个议题的行动方案。,2020/6/15,17,（6）作出战略抉择对组织的备选战略做出评估，在评估基础上作出战略抉择。评估包括三个方面：适用性评估评估所提出的战略对在战略分析中所确定的组织情况的适应程度，以及它如何保持或改进组织的竞争地位。可行性评估分析是否能成功地实施该战略。该战略所提出的变化的范围应是组织资源所能够承受的。组织要有能力达到要求的服务水平。可接受性评估分析各利益相关者对战略的接受程度。,2020/6/15,18,公共部门战略管理,二、公共部门战略管理的过程（二）战略实施-是建立和发展行动的能力和机制，将战略构想转化为现实绩效的过程。1.建立与组织战略相适应的有效的组织结构2.合理配置资源3.建立良好的沟通协调机制，克服变革阻力。,2020/6/15,19,公共部门战略管理,二、公共部门战略管理的过程（三）战略控制1.战略控制的内容战略控制-是监督战略实施过程，评估战略实施绩效，并依据评估结果调整、修正，甚至终止战略的一种活动。（1）前提控制（2）实施控制（3）战略的调整,2020/6/15,20,公共部门战略管理,二、公共部门战略管理的过程（三）战略控制2.战略控制的方法（1）预先控制方法（2）反馈控制方法（3）动态控制方法,2020/6/15,21,三、公共部门战略管理的问题与改进战略管理对公共部门产生的正面效果：提供战略性发展方向；指导资源配置的优先顺序；强化组织对环境的适应能力；提供了控制和评估的基础。,2020/6/15,22,公共部门战略管理,三、公共部门战略管理的问题与改进（一）公共部门战略管理的问题1.政府任期的短期性和行动取向。2.公共管理战略的许多方面都是立法者所确立的。3.正式的过程与创造性和革新相违背。4.目标设定的困难。5.与私部门的管理者相比，政府管理者缺乏完全的自主性与控制力，这就使得政府执行和协调任何行动规划时均显得困难重重。,2020/6/15,23,公共部门战略管理,三、公共部门战略管理的问题与改进（二）公共部门战略管理的改进1.战略管理思维比计划更重要2.重视战略规划与战略实施间的有效配合3.重视战略管理的实施4.重视战略管理过程中良好的沟通协调机制的建立5.重视组织长期目标的设计,2020/6/15,24,公共部门战略管理,复习思考题1.何谓战略管理？战略管理有何特点？2.战略管理的过程。3.公共部门战略管理的问题与改进,2020/6/15,25,公共管理学,2公共部门绩效管理,2020/6/15,26,公共部门的绩效管理,一、绩效管理概述（一）公共管理中的绩效概念所谓绩效，是效率（efficiency）和效能（effectiveness）总和。效率是对产出与投入的比率进行测量，适用于一切能将投人和产出量化或货币化的场合。效能则是将实际成果与原定的预期成果进行比较,用于那些收益无法用货币来计量的场合。,2020/6/15,27,公共部门的绩效管理,（一）公共管理中的绩效概念公共管理的绩效概念包含三个方面内容1.公共管理的成本或目标成本-指的是行政活动中消耗的人力、物力、财力、信息、空间、时间、权威、信誉等各种有形与无形资源的总称。具体分析，包括两方面：一是通过公共管理活动中转变为公共管理绩效的有效成本；二是不能转换为公共管理绩效的无效成本。目标是指公共部门通过自己的管理活动希望达到的预期结果。,2020/6/15,28,公共部门的绩效管理,（一）公共管理中的绩效概念公共管理的绩效概念包含三个方面内容2.公共部门的产出与效益产出-是指公共管理活动所形成的结果，它可能是有形的，也可以是无形的。公共部门的产出经常是无形的，因此难以测量。效益-指的是公共部门产出对社会所产生的影响。3.公共管理成本（或目标）与收益（或后果）的比较。,2020/6/15,29,公共部门的绩效管理,一、绩效管理概述（二）公共服务中的绩效管理1.绩效管理的概念和内容绩效管理（performancemanagement）是在设定公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。,2020/6/15,30,公共部门的绩效管理,绩效管理过程一般包括三个最基本的功能活动1绩效指标化-设计一套衡量组织目标实现的指标系统2绩效监控-对组织的绩效进行持续性的监测、记录与考核，以作为绩效评估和改进组织绩效的基本依据3绩效评估-依据绩效指标，对公共部门管理过程中投人、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。绩效评估包括组织绩效评估和个人绩效评估。,2020/6/15,31,对政府绩效评估的思考：第一，政府绩效评估应指向事件，注重结果。第二，政府绩效评估应指向对象，尊重民众。第三，量化评估标准，不再使用空洞用词。政府部门的绩效评估应该是将政府内部的自我评估与公众的评估、专家的评估结合起来，将短期目标与长期规划结合起来综合进行考核。,2020/6/15,32,对公务员绩效考核：1.分类考核，不可统一标准涵盖全部。2.减少抽象考核标准，尽可能用可量化的指标，使考核标准实际可行。3.应把自我评估、上级评估、下级评估、同级评估与服务对象评估结合起来进行考核。4.公务员的绩效考核应是一个连续的过程，平时的考核和年终考核相结合，考核结果作为工资、奖惩、晋升的依据。,2020/6/15,33,公共部门的绩效管理,（二）公共服务中的绩效管理2.绩效管理的作用（1）使公共管理的责任落到实处（2）能较好地满足服务对象的不同要求（3）体现了公共管理的结果导向的精神（4）满足了评估组织绩效和个人绩效的双重要求3.绩效管理的意义（1）建立了一种诱因机制。（2）提供了一种管理工具。,2020/6/15,34,公共部门的绩效管理,二、公共部门绩效评估指标的选择“4E”概念模式:1.经济（economic）“某组织在既定的时间内，究竟花费了多少钱，是不是按照法定的程序花费钱”。经济指标一般指组织投入到管理项目中的资源量。经济指标关心的是“投入”，以及如何使“投入”被最经济地使用。经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。经济指标并不关注服务的质量问题。,2020/6/15,35,公共部门的绩效管理,2.效率（efficiency）“机关或组织在既定时间内的预算投入，究竟产生了什么样的结果”。效率可以理解为投入与产出之间的比例关系，效率关心的是手段问题，而这种手段经常以货币方式体现。效率指标通常包括：服务的提供，活动的执行，服务与产品的数目，服务的单位成本等。效率类型：生产效率配置效率,2020/6/15,36,公共部门的绩效管理,3.效能（effectiveness）效能关心的问题是“情况是否得到改善”。效能通常是指公共服务实现标的的程度，也可称为公共服务对于标的团体的状态或行为的影响，通常以产出与结果之间的关系加以衡量。集中反映的是公共部门工作的社会成效。效能可以分为两类：现状的改变程度行为的改变幅度,2020/6/15,37,公共部门的绩效管理,4.公平（equity）公平关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否得到更多的社会照顾”。此外，回应性也是非常重要的评价标准。回应性指的是效益、效率和平等标准是否真实反映了特定群体的需要、偏好和价值观。,2020/6/15,38,三、公共部门绩效评估指标体系的建构（一）政府绩效的测评标准1.公共部门的绩效评估标准（1）数量标准（2）质量标准（3）时效标准（4）费用标准,公共部门的绩效管理,2020/6/15,39,公共部门的绩效管理,（二）公共部门绩效评估的指标体系1.业绩（1）政府部门为社会经济活动提供服务的数量和质量。（2）政府管理目标的实现情况。（3）政策制定水平与实施效果，包括财政政策、货币政策、产业政策等。（4）政府管理效益（5）政府管理效果,2020/6/15,40,公共部门的绩效管理,（二）公共部门绩效评估的指标体系2.效率是指投入与产出之间的比例关系。公共部门机关和公共管理者从事公共管理活动所取得的成果、社会效益同所消耗的人力、物力、财力和时间的比例关系。3.效能是指组织预期目标达成的程度。是指公共部门履行职责的状况以及由此产生的种种影响。行为合理化水平；政府机关效能,2020/6/15,41,公共部门的绩效管理,（二）公共部门绩效评估的指标体系4.管理成本公共管理成本是指公共部门管理行为所占用和耗费的资源及其程度。（1）公共部门占用的人力、物力、财力（2）公共部门支出（3）国债,2020/6/15,42,公共部门的绩效管理,四、公共部门绩效管理的主要困难及其改进策略（一）影响公共部门绩效的因素外部因素政治因素；经济因素；社会因素；科学技术因素内部因素组织因素：（1）机构设置（功能齐全；机构精简；权责明确）（2）职位的设置（保证行政职位的法定性和稳定性）（3）管理各个环节的衔接人员因素：（1）人与事的关系（2）行政人员素质,2020/6/15,43,公共部门的绩效管理,四、公共部门绩效管理的主要困难及其改进策略（二）公共部门绩效管理的主要困难1.绩效管理的一个重要前提是将所有绩效都以量化的方式呈现出来，据此进行绩效衡量，公共部门面临着如何将公共服务量化的问题，很难精确算出投入产出，而且大多数公共服务的品质好坏很难用客观具体的数据来衡量。2.功能相同的公共组织有地区性的差异、规模大小的不同，而以同样的绩效指标来衡量其绩效并进行比较，这并不公平；各个分支机构的绩效能否加总构成中央机构的绩效，不仅在技术上有困难，在实践上也令人怀疑。,2020/6/15,44,公共部门的绩效管理,（一）公共部门绩效管理的主要困难3.绩效管理的成效取决于绩效指标的制定是否周全、合理、客观，是否能涵盖该组织的重要绩效。公共组织是否拥有具备绩效管理能力的专家，也成为绩效衡量的先决条件。4.绩效管理的结果有赖于可靠的信息。5.公共管理价值取向的多元性，利益机制的复杂性，使公共部门绩效评估的利益取向定位和价值取向定位具有更多的争议性和主观性，这种争议性和主观性也阻碍着公共部门有效的实施绩效管理。,2020/6/15,45,公共部门的绩效管理,（三）改进公共部门绩效的策略1.管理者要成为组织绩效的中心2.高层的支持与承诺3.制定绩效目标和绩效规划4.意识到绩效的重要，并促进组织成员参与绩效改进5.要连续不断地发现问题和绩效改进的机会,2020/6/15,46,复习思考题,1.公共部门绩效管理的过程和作用。2.公共部门绩效评估的“4E”取向及标准和主要指标。3.公共部门绩效管理的主要困难和改进策略。,2020/6/15,47,公共管理学,3公共部门目标管理,2020/6/15,48,公共部门的目标管理,一、目标管理的涵义（一）目标管理定义由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系统管理方式。,2020/6/15,49,公共部门的目标管理,（二）目标管理的特点1.目标管理是参与管理的一种方式2.强调“自我控制”3.促使下放权力4.强调成果，注重实效。,2020/6/15,50,公共部门的目标管理,二、目标管理的过程（一）设定组织目标-是组织宗旨和使命在某一阶段所希望实现的结果。1.透彻地分析判断组织所拥有的资源实力、可调动资源的多寡、组织存在的问题和相对优势所在，从而判断自己有无核心专长。2.透彻分析组织外部环境以及构成这些环境的因素的未来变化。3.用一系列相应指标来反映和计量组织目标。,2020/6/15,51,公共部门的目标管理,（二）目标的具体化-将以设定的组织目标按照组织架构进行纵向和横向分解。1.将组织目标按组织体系层次和部门逐步展开，直至每一个组织成员。这只是一