农村转移人口市民化的对策研究.ppt

农村转移人口市民化的对策研究,王文明经济管理教研部,农村人口市民化，不仅是社会发展进步的必然趋势，也是支撑城市发展动力。城镇化大发展需要众多的农村人口转成市民,目前农村转移人口市民化存在问题多多所以必须采取科学的对策，促进农民市民化的有序进行。2012年12月召开的中央经济工作会议提出，“要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。”推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。三中全会决议,推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。李克强,农业转移人口市民化内涵:在将农业户口变成城镇户口基础上，从农村转移到城镇的人口，经历城乡迁移和职业转变的同时，获得城镇永久居住身份、平等享受城镇居民各项社会福利和政治权利，成为城镇居民并完全融入城镇社会的过程。主要标志可以概括为6个方面：(1)社会身份的转变。即户籍的改变。(2)政治权利的平等。即具有同样平等的选举、被选举和社区管理等权利(3)享有同等的公共服务。享有平等的公共服务和社会保障权益。(4)经济生活条件与方式的改善与改变。在就业、教育、收入、生活条件等多方面不能受歧视。(5)综合文化素质不断提高。在价值观、行为习惯等综合素质的转变与提高。(6)具有广泛的社会认同感。进城农业转移人口对进入的城市应具有归属感。,部分学者对农村人口市民化的主要标志,一，农村人口市民化进程中存在的问题,（一）市民化进展的速度慢（二）难以真正融入城市生活（三）合法权益得不到保障（四)具有较大盲目性、无序性（五）城市的公共服务管理不到位,职业转换,地域转换,身份转换,角色再造,农民变市民的四个过程,一，农村人口市民化进程中存在的问题,（一）市民化进展的速度慢人口城镇化与真实的发展速度慢真实城镇化率被高估。1978年至2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%。但是户籍的城镇化只有不到36%。据统计，在目前7.12亿城镇人口中，至少有2.49亿人并没有城镇户籍，是“半城镇化”状态；2014年城镇常住人口54.77%，而非农人口仅为36.71996年2011年，城镇面积从1.3万平方公里扩大到5.7万平方公里，增长了338%；同期城镇人口从2.99亿增加到6.22亿，仅增长了108%城镇用地增长弹性系数（土地城镇化率与城镇化人口增长率之比）达到2.80，远高于国际社会公认的1.12合理阈值。过去30年，城市面积扩大了9.2倍，常住人口城镇化率增加了2.58倍，户籍人口城镇化率只增加了1.78%（辜胜阻）,一，农村人口市民化进程中存在的问题,（二）难以真正融入城市生活纳入城镇人口统计的2亿多农民工及其随迁家属，大部分人工作在城市、保障在农村，由此形成了候鸟式钟摆式迁徙，他们难以在经济、社会、心理和身份四个层面真正融入城市生活1.大量农村转移人口被城镇化，身份“边缘化”严重“被城市化”的人群有：失地农民、城镇郊区被上楼的、近几年进城上学后户口被留到城镇的等众多长期进城务工的80、90后农村人，在城里没有户籍，被城市边缘化；在乡村，没掌握耕作土地的技术和能力，被农业技术边缘化。成为双重“边缘人”，他们自身产生身份混乱。城镇内部出现新的二元结构矛盾。即同城居住者，不能同享一样的权益。同城差别造成了同城群体的利益破碎,资料：农村人口市民化中的几种障碍,一是成本障碍。农民市民化的全国平均成本为13万元，个人支出约1.8万元/年；绝大多数人还需支付30万元/户的购房成本。大部分难承受。二是制度障碍。二元户籍制度、公共服务和社会保障、土地制度等障碍，使农民进城就业、居住的市民待遇政策支持体系至今仍没有建立三是能力障碍。包括职业技能、生活支付成本能力等，使他们的就业受到限制，收入低，难以负担在城镇生活和发展的成本，很难满足部分城市实施的积分入户条件。四是文化障碍。乡村文化与城市文化间的冲突。城乡二元制造成城乡居民文化上的差别。使农业转移人口与城市原居民两大群体间存在隔阂、疏离，甚至是摩擦和冲突，形成了农业转移人口市民化的文化障碍。五是社会排斥。原城镇居民对外来者的排斥：既有户籍、就业、教育、医疗、社会保障等方面显性的制度排斥，又有思想观念、社会认同等方面隐性的心理排斥。排斥使转移者应享受城市的各种权益受损。六是城镇承载力约束。资源配置行政化，集中在大中城市。使大城市的人口急剧膨胀，交通拥堵、房价高、环境污染、资源短缺等“城市病”而小城市和小城镇由于缺乏产业支撑，公共服务落后，人气不足，发展相对不足。人口的集聚与城镇的承载力之间的矛盾日益凸显。,一，农村人口市民化进程中存在的问题,（二）难以真正融入城市生活2.与城镇原居民的融合度低他们长期无法融入城市的正常生活，在公共服务、经济生活、文化素质等各个方面与城镇居民的差距均较大；难以参与当地的社会管理3.居住条件差，生活成本高。大部分长期在城市的农民工没有在城镇安家落户，有超四成的农民工雇主或单位既不提供住宿也没有住房补贴。且在城中生活成本高据测算，农民工市民化的人均个人支出年均成本约1.8万元。多数农民工平均每户约为30万元的购房成本。经济适用房的人年均成本为10.1万元每年进入城市农民工按1000万人中，估计有70%-80%属于贫困人口。随着许多城市的城中村被拆，使进城农民的居住条件更惨4.心理落差较大许多人在城中生活或工作中出现焦虑、抑郁，甚至愤满；生活单调、困惑；众多人劳动强度大而收入不高，与城市居民有较大的贫富差距感受，心中的被剥夺感强烈，心理公平感明显失衡，感觉为自己仅是城中“过客”,中国社科院发布中国社会心态研究报告2012-2013(社会心态蓝皮书),对（北京、广东、江苏、浙江和四川）5省市进城农民工的社会公平感研究显示：64%的农民工认为社会“非常不公平”和“比较不公平”其中：25.7%的农民工回答“非常不公平”38.3%回答“比较不公平”67.4%的农民工同意“因为没有城市户口，影响了外来打工人员在城市的工作机会和收入水平”受到不公平对待时，农民工主要采取消极逃避的行为，维权方式上存在代际差异63%的农民工表示气愤约14%的人会选择求助国家机关，采取正规途径维权约59.9%的人会采取“不干了或忍气吞声”等消极逃避的行为14.9%的农民工选择找人私下解决,一，农村人口市民化进程中存在的问题,转移人口不能与城镇居民享受同样权益基本公共服务权益仅为城镇居民的45.2%经济生活仅为城镇居民平均水平的一半在城市的社会管理政治参与度上仅为37.2%工作时间延长、工资水平低。以月均工资为例2010年城镇的为3096元，农民工的2535元，占城镇的81.88%2012年城镇的3897元，农民工月为2290元，仅占58.76%。2013年农民工的2609元,就业受到歧视、稳定性差，恶劣的工作条件使身心遭受到伤害受雇农民工与单位签订合同的情况改善不明显2012年，外出受雇农民工签订了劳动合仅有43.9%,（三）合法权益得不到保障,2014年,被拖欠工资的农民工人均被拖欠工资为9511元,比上年增加1392元,增长17.1%。其中,被拖欠工资的外出农民工人均被拖欠10613元,比上年增加1529元,增长16.8%;被拖欠工资的本地农民工人均被拖欠8148元,比上年增加1050元,增长14.8%。,外出农民工年从业时间平均为10个月,月从业时间平均为25.3天,日从业时间平均为8.8个小时。日从业时间超过8小时的农民工占40.8%，周从业时间超过44小时的农民工占85.4%,比上年提高0.7个百分点,2014年与雇主或单位签订了劳动合同的农民工比重为38%,与上年基本一致，但比2012年有所下降2014年全国农民工监测调查报告来源：国家统计局,资料:外出农民工在城市生活状况,一，农村人口市民化进程中存在的问题,（三）合法权益得不到保障总体参保水平偏低。大部分农民工没有被城镇社会保障体系覆盖中国社会科学院城市发展与环境研究所中国农业转移人口市民化进程报告显示：雇主或单位为农民工缴纳的各项社会保险的比例分别是：养老14.3%、工伤24%、医疗16.9%、失业8.4%和生育6.1%等。其他几个保险差不多都是20%以下与城镇职工缴纳相同的失业保险，但失业后城镇职工能领到24个月的失业金，农民工仅能领取个月的失业金农民工的子女无法接受同等教育、家属随迁难，家庭成员分离,资料来于：中国社科院2013年城市蓝皮书No.6,一，农村人口市民化进程中存在的问题,（四）转移流动中具有较大盲目性和无序性1.农村转移人口集中流向大中城市庞大人口集中流入大城市，导致人口集聚与城市承载力之间的矛盾日益凸显。造成了超大城市的“城市病”、小城市（镇）“病”2.流动以及在城市内生活的盲目性众多调查显示，在农民工的流动中，因无人组织，既无奈又无助。据河南省统计局的2014年春节后的调查，超过半数的产业集聚区务工人员是通过“周围人说起”获知招工信息，通过“政府组织/招聘会”获知招工信息的比例不足5%3.农民“被进城”数量多在发达国家，农民是被“吸”进城的我国目前，大量农民是被“赶”上楼4.已转移的农村人口的素质、技能没有得到有效的培训目前进城者以初中文化程度为主，只有25.6%接受过非农职业技能培训，大多数也没有参加过任何技能培训。约有62.6%的新生代农民工非常渴望得到“专业技术知识”,实质是政府卖地,一，农村人口市民化进程中存在的问题,（五）城市的公共服务与管理不到位农村人口市民化的重要内容的是享有公共服务的平等化城镇的扩张中，经济方面考虑得多，而公共管理跟不上，更多的管理是从“卡”的方面，而服务式管理缺乏社会公共服务不足。政府对其提供的公共服是浅层次，对他们的发展等深层次的服务提供不足；没有形成一个长效的机制、制度体系和法律体系来确保平等享受各项基本公共服务社区服务与管理不足，对转移进城者的社会支持系统不足，常使转移进城的人在困难时感到无助；对他们的社会情感疏导机构不足没有建立一条该群体反映心声的通道，使其上传诉求的话语权很少，产生了与政府间的信息不对称性结果：不仅使得他们工作和生活不便利，而且也使他们易产生产生负面的心态，发展为隔膜与敌视行为。,一，农村人口市民化进程中存在的问题,（六）导致与此相关留守儿童与农村空巢老人剧增据全国妇联课题组2013年报告，由人口六普数据推算，全国有农村留守儿童6102.55万，占农村儿童的37.70%,占全国儿童的21.88%。和五普估算的2443万留守儿童数量相比，十年间约增加了1.5倍。在所调研的10个省(市)中,农村留守儿童比例超过平均值的省份有河南(57.82%)、山西(44.25%)、湖南(44.11%)、重庆(43.17%)和湖北(40.16%)。农村留守儿童主要集中在中西部劳务输出大省，河南省数量最多。留守儿童不仅接受不到正常的教育，还面临溺水、性侵、中毒、交通事故、火灾等多方面的安全威胁农村空巢家庭增多，据多地的调查，有75%家庭空超是由青年人外出务工造成的。目前河南农村的实际空巢率已经接近50%。空巢老人中有绝大部分的仍从事劳动生产或照顾孙辈，甚至有一部分的从事较繁重的劳动生产。状态：孤独、苦闷、生病无人照看，无法胜任繁重的农活,二，影响农村转移人口市民化的深层因素分析,2013城市蓝皮书认为，当前城镇中农业转移人口处于快速稳定增长阶段，现有总量约2.5亿人，占城镇人口的1/3左右。但由于成本障碍、制度障碍、能力障碍、文化障碍、社会排斥以及承载力约束等方面的影响，农业转移人口市民化进程严重滞后（一）各级政府认识的偏差（二）城镇建设质量不高（三）城镇产业的支撑力不强（四）有关制度方面的障碍（五）农村经济发展推力不足,二，影响农村转移人口市民化的深层因素分析,（一）地方政府与社会的认识偏差1.把城镇发展仅作为拉动GDP的动力2.土地财政意识浓3.对农村转移人口认识上的偏差4.对城镇功能认识的偏差5.城镇既得利益者的偏见,二，影响农村转移人口市民化的深层因素分析,（一）地方政府与社会的认识偏差1.把城镇发展仅作为拉动GDP的动力不少地方以城市化增长率为判断依据和检验发展的标准。不注重适合人居的质量建设主要做法：认为城镇化发展，就是大上项目；各地政府相互攀比；以开发区、产业集聚区为基础建第二座城市目前多地是希望通过城镇化的加速，加大土地投资开发力度，带动经济高增长。地方政府的这种城镇化冲动，是把一个长远的战略性任务当成短期的应急机制，忽视城镇化的基本背景,二，影响农村转移人口市民化的深层因素分析,（一）地方政府与社会的认识偏差2.土地财政意识浓地方政府以土地为政策工具，通过低价、过度供给工业用地以及高价、限制性出让商、住用地等，开拓地方预算内（制造业和服务业税收）和预算外（土地出让金）财政收入来源1999-2011年间，全国土地出让金给财政带来的收入总额约12.75万亿元，几乎年均1万亿。占地方财政收入的比重从1999年的9.19%上升到2009年的44%。很多城市财政收入的一半以上都来自于土地出让收入（财政部）目前我国人均建设用地已经达到130多平方米，远远高于发达国家人均82平方米和发展中国家人均83平方米的水平原因：地方政府的财权与事权不统一，用土地收入还地方债许多地方债中的38%承诺将会由土地出让收入加以偿还上级对重视GDP的政绩考核指标，用土地作为招商的优惠条件,把土地分成不同用途，任意定价。如：2012年二季度全国土地出让价格：商业用地5728元/平方米；住宅用地4522元/平方米；工业用地659元/平方米工业用地价格仅相当于商服用地价格的11.5%和住宅用地价格的14.6%。政府在工业用地大量亏本下，也要出让工业用地,二，影响农村转移人口市民化的深层因素分析,（一）地方政府与社会的认识偏差3.对农村进城人口认识的偏差把农村进城人口当作城镇建设的廉价劳动力和包袱只要其创造的价值，而不想为其承担责任30年来，两亿多进城农民工仅作为打工者，而享受非市民待遇把农民工看成包袱，更多注重算计市民化成本的意识对农村人口市民化的进程认识偏差为快速促进城市规模，用行政手段使农民“被迫进城”，即被上楼,二，影响农村转移人口市民化的深层因素分析,（一）地方政府与社会的认识偏差4.对城镇功能认识的偏差城市崇拜主义过于追求城市美化功能过于追求城市高端化，脱离了实际能力结果：对人们居住的各种生活配套设施不足、高端化遏制了农村人口的转移及居住从我国城市发展的两阶段可充分体现出来：第一阶段,主要以城市外延规模扩张为特征。以促“大”规模发展为主。有机构统计，全国有600多个城市计划“走向世界”。在200多个地级市，有183个的规划建设“国际大都市”，约占地级市的90%左右，连县级城市都在扩张第二个阶段，许多城市开始选择向高端化发展高端化表现：住房和住宅社区建设越来越高档化、贵族化城市公共设施越来越追求气派、豪华，动辄就是国际一流高端产业行业和高端投资领域许多城市推行以产业高端发展作为控制人口办法，通过“以业控人”，力图把大量低端产业及其就业人群淘汰出去。这种做法，严重阻碍了农民市民化顺利实施,二，影响农村转移人口市民化的深层因素分析,（一）地方政府与社会的认识偏差5.城镇中既得利益者的偏见意识认为农村人口进城分享了自己的利益认为扰乱了城市正常的秩序与安宁生活城市的原居民们认为：大批农民进城挤占了城市有限的资源，包括劳动就业、住房、医疗教育、公共服务资源等等，使城市生活质量和生活满意度降低城镇居民对农民的偏见认识表现：对农民认知的成见形象的污名化对农民工行为的歧视城镇居民观念上的“公交车理论”结果：造成双方利益冲突很大、转移人口的利益受损，一定程度上左右了政府对公共基础设施的投资,二，影响农村转移人口市民化的深层因素分析,（二）城镇建设质量不高各地的城市都在迅猛“长大”，但对人口增加的承载力却不强1.大中小城镇发展不协调，中小城镇发展不足2.城镇化与产业化发展不协调3.居住用地、工业用地的配置不协调4.城市基础功能建设失衡性,空间城市化快于人口城市化19902011年间城镇人均建设用地面积增加了54.2%，年均增长2.08%，城市人均建设用地增长了51%，年均增长2.0%。,二，影响农村转移人口市民化的深层因素分析,（二）城镇建设质量不高1.大中小城镇发展不协调，中小城镇发展不足大城市爆发式增长，中小城镇发展较缓慢、城市布局不合理2004-2008年，全国的城市平均增长水平只有5.8%。但800万人以上的巨型城市人口增加了25%。2010年小城镇人口占城镇总人口比重从上世纪90年代最高的27%下降到20.7%，20万人以下的小城市人口则下降了4.7%。2010年建制镇达到19600多座，而人口规模超过五万人的仅为740座左右，占建制镇总数的3.78%。全国近50%以上的建制镇镇区人口规模在12万之间，这类小城镇短期内难以形成城市经济规模效益1990年2010年，大城市占城镇总人口的比重由25%，提高到41%中等城市由8%提高到14%小城市则由67%下降到了45%城市规模看，1990-2010年大城市的平均规模从230万人提高到298万人，增长了30%；中等城市的平均规模却由70万人降低到68万人，减小了3%大城市的急速发展，打破了大中小城市间的联系，割断了它们之间经济往来发展的互动性，以及相互的功能互补和生产布局上的要求。,目前新城市规模的划定标准,中国的城市大致可划分为镇（县城所在镇为I类镇，建制镇为II类镇）小城市（50万以下设市行政区域）中等城市（50-100万人口）大城市（100-200万人口）特大城市（200-500万）超大城市（500-800万）巨型城市（800万以上）7个类别，通常将100万以上人口规模的城市泛称为大城市中国人类发展报告2013的标准,二，影响农村转移人口市民化的深层因素分析,（二）城镇建设质量不高2.众多城市内部的产业发展不协调30多年来没能解决城市化滞后于工业化发展不协调问题社科院调查：2013年时中国城镇化率约为53.7%，工业化率为43.9%，而国际上发达国家城镇化率约是工业化率的2至3倍，城镇化滞后于工业化严重根据国际经验，城市化率与工业化率的合理比值范围在1.42.5之间，我国城市化率与工业化率的比值从1978年的0.41上升到2011年的1.28，从未进入合理区间。我国的城镇化率与工业化率的之比，与世界其他国家相比，大约滞后10-15个百分点原因：其一，城镇体系的空间布局、规划不科学其二，地方政府掌控了城镇化过程中的利益分配大权。过多地偏向工业发展，使民生建设遭偏废，公共服务均等化进程堪忧,二，影响农村转移人口市民化的深层因素分析,（二）城镇建设质量不高3.居住用地、工业用地的配置不协调住宅用地与工业用地比不合理。全国657座城市中，居住用地和工业用地是1.5:1；居住用地仅为工业用地的1.5倍。日本：三大城市的居住用地是工业用地的6倍法国：居住用地和工业用地的比例是5:1导致：城市人口密度低。2010年地级市及以上城市人口密度为265人/平方公里，市辖区为618人/平方公里，即使城市人口（仅指户籍人口）密度最大的上海市仅有2228人/平方公里，远远低于同期发达国家城市人口密度，如东京人口密度为4750人/平方公里、首尔16700人/平方公里、罗马2950人/平方公里。众多进城者居住困难,二，影响农村转移人口市民化的深层因素分析,（二）城镇建设质量不高4.城镇内各基础功能建设的失衡性公共服务供给能力不足对人们居住生活区必备的生活配套设施明显欠缺目前全国有20%的小城镇无集中供水，86%的小城镇无污水处理设施，人均市政公用设施投入仅为城市的20%，且教育、卫生、文化等公共服务明显不足众多城市大量开发房产，但其生活配套建设缺乏，适合农村转移人口的居住房不足目前我国的公共租住房占比20%不足新加坡，80%的住房是政府的租屋香港，政府提供的公共住房也有40%国民基础教育投资不足城市交通投资不足,二，影响农村转移人口市民化的深层因素分析,（三）产业的支撑力不强1.众多城镇的产业发展不足，不能提供充足的就业二、三产业发展不协调，过于重视资本数额大的项目投资，所创造的就业岗位就少2013年第一产业增加值比重为10.0%，第二产业比重为43.9%，第三产业为46.1%，第三产业增加值占比首次超过第二产业。却远低于发达国家的70水平，也比同等收入水平的发展中国家低10个百分点左右中小企业发展环境不佳，使企业数量较少2.许多城镇的产业发展雷同性，竞争力不强,二，影响农村转移人口市民化的深层因素分析,（四）相关制度方面的障碍体制上缺位和政策上的偏向1.城乡间长期存在的二元制度影响2.劳动要素市场发育程不完善3.对农村转移人口培训教育制度滞后4.城镇中社会管理制度建设的不足,制度及体制建设上的滞后与缺陷，使城镇吸纳人口变得难以融合.城镇化反而阻碍社会一体化，导致人口社会性分裂和城乡差距扩大,二，影响农村转移人口市民化的深层因素分析,（四）相关制度方面的障碍1.城乡长期实施的二元化制度影响二元的户籍制度目前户籍改革滞后于城市化问题突出辜胜阻（全国人大财政经济委员会副主任委员）认为：依附于户籍制度之上的城乡不平等福利，可以达到60种以上。二元的就业制度二元的社会保障制度二元的土地制度,资料：多元化的社会保障制度,目前的社保制度有5个大制度公务员的制度、事业单位的制度、城镇职工基本养老保险、新农保、城镇居民社会养老保险。城镇职工养老保险，在沿海发达地区出现了很多小制度，呈现严重的碎片化状态，存在很多问题。换言之，大的制度有五个（大碎片），但在城镇制度里还存在无数小制度（小碎片）。从城乡划分，表现为2个制度：城市社会保障制度和乡村社会保障制度。这两制度之间的鸿沟，成为农村人口市民化、城镇化进程的障碍。（郑秉文：城镇化需要养老保险制度的彻底改革2013年01月10日01:15来源：第一财经日报）原因：在于我国福利筹资的高度分权化。福利支出责任，长期以来省以下政府支出占大头。这样，为新落户人口提供公共服务就需要主要依靠地方自身财力来解决，城市政府放宽落户条件的积极性显然不高。受发展经济和财力所限，地方政府多倾向于选择拥有较高知识、技能和资本技能为地方经济做出较大贡献的人颁发户口，而不愿意向知识技能相对较低的人口敞开户籍大门。,二，影响农村转移人口市民化的深层因素分析,（四）相关制度方面的障碍2.劳动要素市场发育不完善缺乏建立城乡统一、公平的劳动力市场法律规定。目前计划经济时期就业制度的残余，城乡劳动力市场分割依然严重，在招工程序、比例、领域、行业工种等方面仍倾向城镇居民城市的就业服务援助制度没能覆盖农民工现行制度对于“就业主体”缺乏明确而科学的法律界定，未能明确农民工也属于单位职工，于是，实践中一些地方政府与用人单位都认为农民工不是企业职工，而只是临时工非正规就业的劳动者不能获得法律保护的问题突出。至今没有对非正规就业进行立法。劳动合同制度仍不完善、可规避的空间大。非正规就业是农民工进城就业的主要形式,二，影响农村转移人口市民化的深层因素分析,（四）相关制度方面的障碍3.对农村转移人口培训教育制度建设滞后农业转移人口通常受教育程度较低，不仅缺乏职业技能培训，而且也缺乏成为城市居民的基本素质。工作技能不足，限制了他们所能从事的职业和工种，工资收入较低，难以负担较高的城镇定居、生活和发展成本，也很难满足部分城市积分入户的条件。在城市生活的各种素质的缺乏使他们常被排斥。新生代农民工继续学习的愿望非常强烈。调查显示，69.7%的人表示迫切需要了解专业技能知识，54.7%的人表示需要学习法律知识，47.8%的人表示希望增加文化知识，然而，各省市政府当前对农民工的继续教育和职业技能培训普遍重视不够（安徽团省委调查）,二，影响农村转移人口市民化的深层因素分析,（四）相关制度方面的障碍4.城镇中社会管理制度建设的不足首先，一些管理政策本身侧重于保护城镇居民利益的设计其次，不同政府部门间的水平协调关系不足。对涉及众多政府部门、需要跨部门的综合解决方案。常因政府部门的职权边界却经常成为跨部门合作的障碍，降低了公共服务管理水平再者，不同层次的政府之间的垂直协调不足。不同部门管理的职能重叠或缺失使实际中协调不足原因：行政结构中职能缺失或重叠部分中被扭曲的激励制度。城市政府公共服务职能比较薄弱，缺乏对多元利益主体需求的关注；政府在解决问题时，基本是被动式的,不是主动地、有计划和有步骤地解决农民工平等地享受基本公共服务问题。,二，影响农村转移人口市民化的深层因素分析,（五）农村经济发展推力不足农业经济现代生产能力不高农村的各种社会管理能力不强农村转移人口的自我发展能力低农民工学历和职业素质偏低，平均受教育年限仅为7.33年，初中及以下文化程度的农民工比重约为76.5%，而且多数没有参加过任何技能培训，很难实现转移及城中落户，无法从根本上提高工资水平和生活水平。,三，促进农村转移人口市民化有序进行的对策建设,（一）树立正确的认识观（二）依据人的需求进行城市建设（三）进行科学的空间规划与布局（四）建立利于转移的制度保障（五）增强农村经济的推动力,国家新型城镇化规划（20142020年）,到2020年常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，努力实现1亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户提出未来城镇化要坚持“以人为本、公平共享”的基本原则。在国家新型城镇化规划之下，农民工进城落户等问题，将逐步把梦想变成现实建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，根据农业转移人口市民化成本分类，明确成本承担主体和支出责任。,三，促进农村转移人口市民化有序进行的对策建设,2013城市蓝皮书指出，农业转移人口市民化就是农业转移人口转变为市民的过程，也即变农民为市民的过程。农村人口市民化是指从农村转移到城镇的人口，在经历城乡迁移和职业转变的同时，获得城镇永久居住身份、平等享受城镇居民各项社会福利和政治权利成为城镇居民的过程。其主要标志包括社会身份的转变、政治权利的平等、公共服务全覆盖、经济生活条件改善、综合文化素质提高、广泛的社会认同等几大方面。,未来20年内转移农村人口的目标,2013城市蓝皮书预测，到2050年，我国城镇化率达80%，城镇化水平处于相对稳定状态。现在起用20年的时间，把约3亿进城农民工转变成新市民，争取每年把将1500万进城农民工转移成新市民进程：2020年前，我国将新增城镇人口近1.3亿2030年前将新增城镇人口2.4亿2050年前将新增城镇人口近3.5亿估算：到2020年前和2030年前全国需要市民化的农业转移人口总量将分别达到3.0亿和3.9亿只有真正以人为核心的建设城镇化，农村转移人口全部变成城镇居民市民化后，城镇的消费潜能才会进一步释放。我国的城镇化率每增加1%，就可拉动当年国内生产总值1%2%。,三，促进农村转移人口市民化有序进行的对策建设,（一）树立正确的认识观各级政府要纠正以前不科学认识偏差，真正树立以人为本理念，从战略高度认识到农民市民化的重要性，明确城镇化发展的真正目的1.改变以城镇发展增加GDP值的理念2.改变潜在把农村人作为廉价劳动力的意识3.改变农村是缓解城市就业压力“蓄水池”观念4.建立一套科学评价城镇发展水平的指标体系5.必须防止硬性摊派农村人口市民化指标观念,三，促进农村转移人口市民化有序进行的对策建设,（二）依据人的需求进行城市建设1.以人的需求愿望来构建城市功能2.采用不同的促进其市民化政策3.建设适合人宜居的城镇化空间,三，促进农村转移人口市民化有序进行的对策建设,1.以人的需求愿望来构建城市功能创建出更多的就业与发展机会加大基础教育设施建设、提升教育水平大力发展各种类文化事业提供确保其发展的良好基础环境,农民选择可居住城五大要素就业机会多(66.22%)生活较舒适(59.12%)子女教育好(56.76%)工作挣钱多(53.04%)医疗养老等福利好(41.22%)其重点是希望获得的发展机会，重点是就业、子女受教育质量等注释：半月谈2013年的调查。180位民情观察员到27个省、区、直辖市的170多个村庄，调查170位村干部、1120户村民,（二）依据转移者的需求进行城市建设,三，促进农村转移人口市民化有序进行的对策建设,（二）依据人的需求进行城市建设2.采用不同的促其市民化政策按照“以人为本、统筹兼顾、公平对待、一视同仁”的原则，多措并举、分层分类，引导人口有序转移有序推进人口市民化的进程。从目前农民自身的素质、进城的要求强烈度以及其所具备的经济条件来看，必须应采用渐进方式，分层次、分步骤地推进。不要急促盲目还应构建特殊时期的应急机制和管理体系人在幼年、青年、壮年、老年等不同生命时期，对于劳、闲、住、行的需求是不同的，特别是人还有生、老、病、死。城镇化应为满足居民生命周期各个阶段的物质、精神和空间需求提供完备的条件。建立全民参与城镇建设的机制哪些由居民家庭自己解决，哪些由企业或非营利机构解决，哪些由政府和社会组织建立的公共服务系统解决，在城镇化过程中应有系统的规划安排、制度保障和政策支持。,三，促进农村转移人口市民化有序进行的对策建设,3.建设适合人宜居的城镇宜居的状态：良好的生态环境完善的生活功能生活安全、方便社区和谐措施：完善各种类公共服务设施建设包括交通、医疗、居住条件采取廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善农民工居住条件提供大量适合农民经济水平居住的住房加大社区安全建设逐渐加大智慧城镇建设力度,资料：建设环保城市的投入新型城市发展道路：集约、智能、绿色、低碳多国经验表明，人均GDP达到50001万美元时，可以实行环境优先原则，为保护生态环境，宁可牺牲一定的经济发展速度专家测算，根据我国的经济发展速度，如果把GDP的2%投入到环保里，只能维持现状;环保投入占到GDP的3%以上，环境才能够有所改善。然而，我国在“十一五”期间，环保投入最高的时候仅占GDP的1.6%。,（二）依据人的需求进行城市建设,三，促进农村转移人口市民化有序进行的对策建设,（三）进行科学的空间规划与布局“优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力”完善城镇化健康发展体制机制与当地的自然生态资源环境、条件相适应与当地目前的经济发展水平相适应1.搞好大中小城镇的协调发展，为规模人口转移提供居住空间2.加强城镇中的各产业发展，为新增加人口提供更多就业机会3.完善城镇化公共基础建设的资金投入机制4.注重各城镇的各项功能的平衡发展，提升城市质量,三，促进农村转移人口市民化有序进行的对策建设,（三）进行科学的空间规划与布局1.搞好大中小城的协调发展，为规模人口转移提供居住空间总原则：符合当地的自然资源承载力、人文特点、经济水平，合理布局、以大带小、大中小城镇协调发展、集约高效、优化城镇功能等首先，统筹考虑城市布局，进行科学规划。以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成作用大的城市群加快建设区域性中心城市。把距离城市群较远、且人口重多的地区的市（县）级市，培育和发展成区域中心城市加大小城镇建设力度。财力上给予特殊扶持政策，倾斜配置较多的公共资源，给予更多的发展权力，提升对外来人口的吸引力。科学协调大中小城市之间的功能关系。通过分工协作，实现城市之间错位发展，各自都能发挥自身的资源优势和产业优势，突出发展特色，最终实现互利共赢,三，促进农村转移人口市民化有序进行的对策建设,（三）进行科学的空间规划与布局2.提升二三产业发展水平，为新增人口提供更多就业机会在城镇化的发展过程中，提升产业支撑力，走产业集聚和人口集聚有机结合的城镇化道路。强化中小城市和小城镇的产业功能、服务功能和居住功能各个城市（镇）的产业应具有特色大力发展有利于环境保护的产业营造促进企业发展的相应基础设施打破垄断，形成有利于民资进入发展的机制科学配置产业城镇人口化发展比率的关系,三，促进农村转移人口市民化有序进行的对策建设,（三）进行科学的空间规划与布局3.建立城镇化公共基础设施建设的资金投入机制依据三中全会精神，建立中央与地方的财、事权相配套的合理投资体制，加大中央对地方公共服务设施建设的支出比例，从而鼓励地方城市政府接纳外来人口积极性建立科学的成本分担机制。科学界定中央与地方的职责中央政府和地方政府、企业以及农民工本身的科学分担成本机制。建立专项财政的资金支持力度“人钱”挂钩，就是国家建立农民市民化的专项转移支付基金，根据各地区、各城市推动农民市民化的数量，确定转移支付的金额，主要用于解决农民工市民化的成本。加大政府向民间购买公共服务的力度允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道如：允许建立相关的金融机构、设立中小城镇建设基金等,资料一：农民市民化的成本及分摊,农业转移人口市民化公共成本是指为容纳新市民化人口，政府在城镇基础设施建设、维护以及公共服务等方面所需增加的财政投入，包括城镇建设维护投入、公共服务管理投入、社会保障投入、随迁子女义务教育投入、保障性住房投入等：1城镇建设维护投入：城镇在给排水、电力、燃气、道路、交通、环卫等各类市政基础设施和公用设施的建设维护方面所必须增加的资金投入。经计算，全国农业转移人口年人均城镇建设维护成本为677元。2公共服务管理投入。城镇在提供各项公共服务和进行城市日常管理方面所需增加的资金投入，包括一般公共服务、教育、文化、体育、医疗、卫生、社会保障等。全国农业转移人口市民化年人均公共服务管理成本为806元。3社会保障的公共投入。一部分是个人支付成本，另一部分是公共支付成本，即为使新市民人口能够在城镇平等享有基本养老、医疗、失业等社会保障等所必须投入的资金。经测算，新市民人均社会保障成本为41356元。4随迁子女义务教育投入。一是因城乡义务教育支出差距，政府的义务教育经费支出相应增加。二是现有城镇需要新建中小学校的经费投入。经测算，全国农业转移人口随迁子女的人均义务教育成本为14180元。5保障性住房投入。指政府为把新市民化人口纳入城镇住房保障体系，所必须增加的资金投入。包括保障性房源的建设投入和政府为纳入廉租房体系的新市民所提供的补贴。全国农业转移人口人均住房保障成本为12011元。,资料二：农民市民化的成本及分摊,建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，建立健全城镇基本公共服务支出分担机制。根据农业转移人口市民化成本分类，明确成本承担主体和支出责任。按照事权与支出责任相适应的原则，合理确定各级政府在教育、基本医疗、社会保障等公共服务方面的事权在一些试点城市这三者分别分摊的成本比例为：政府承担40%、企业承担32%、个人承担28%如按2012年农民工人数为2.63亿计，未来十年可能还有1.3亿人进入城镇。将这约4亿的人口市民化，按人均市民化公共成本约13.1万元计，所需公共成本约51万亿元。如果按15年均摊，平均每年需2.67万亿元依照中科院专家推算：如果全国各城镇年均消化1400多万的移进城人口存量和1100万的增量，即每年可解决约2500万人。按人均一次性公共投入2.6万元计算，每年政府财政需要负担大约6500亿元，仅占2012年全国公共财政收入的5.5%。这一比例应该在政府财政可承受的范围之内。,三，促进农村转移人口市民化有序进行的对策建设,（三）进行科学的空间规划与布局4.注重城镇内部功能的平衡发展，提升城市质量城镇内部要注重各种功能的发展的协调性，把注重经济效应、社会效应、社会功能的统一发展；每个城镇内部必须要调整投资结构，加大向与居民生活密切的公共基础服务设施方面的投资倾斜做到：控制开发强度（一定单元空间内建设的空间占整个区域空间面积的比重）限制城市发展速度依据市场规则来构建城市发展体系真正为大量人口在此居住提供完善的硬件建设,三，促进农村转移人口市民化有序进行的对策建设,（四）建立利于转移的制度保障政府应对医疗体系、社保体系、教育制度、土地流转等多项制度进行改革、完善，确保农村居民享有和城市居民一样的待遇1.科学有序推进户籍制度改革2.搞好农村人口市民化的组织服务3.加强城镇公共管理与服务体系建设4.搞好已转移者各种社会保障关系建立与续接,三，促进农村转移人口市民化有序进行的对策建设,（四）建立利于转移的制度保障1.深化相关的制度改革户籍制度改革分步推进农民“市民化”，用15-20年的时间为具备条件农民工提供与城镇户籍人口相同的“公共服务包”。根本上应突破户籍与福利合一的社会管理制度（九）建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。（十）建立居住证制度。以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。持证人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见国发201425号户籍制度改革要坚持自愿、分类、因地制宜等原则，不同的城市采取不同的办法。两种思路：一是户口本身改革，实行“新市民积分制”；二是剥离户口上附带的各种福利，使其成为单一的管理功能,资料：我国户口改革进程,1951年7月公安部颁布城市户口管理暂行条例，即开始对城市居民进行户口登记。1955年，国务院颁布关于建立经常户口登记制度的指示，将户口登记和迁移管理扩展到农村。1958年1月中华人民共和国户口登记条例颁布，第一次明确提出“农业户口”和“非农业户口”的划分，确定了我国城乡二元的户籍划分1963年公安部开始以是否吃国家计划供给的商品粮依据，将户口分为“农业户口”和“非农业户口”，第一次使城乡二元的户籍划分有了真正的可操作性依据。1964年国务院批转公安部关于处理户口迁移的规定（草案），进一步明确了要强化人口迁移管理，控制城镇人口规模。1977年11月国务院批转公安部关于处理户口迁移的规定强调：“由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津三市，要严格控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，应适当控制。”1984年国务院发布了关于农民进入集镇落户问题的通知，开始允许有经营能力和有技术专长的农民进集镇落户。1985年公安部颁布了关于城镇暂住人口管理的暂行规定，开始对流动人口实行“暂住证”制度，从而真正赋予了农民在城市就业的权利。1997年国务院批转公安部关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案，提出改革小城镇的户籍管理制度。2001年国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见，提出对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。这也标志着小城镇户籍制度改革的全面推进。2003年以后，全国部分地区相继开展了一系列开创性的户籍制度改革的试验，取消农业户口与非农业户口二元划分，逐步推行“城乡户口一体化”。截至2006年年底，湖北、四川、河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、湖南、广西、重庆、陕西等12个省、自治区、直辖市已取消了城乡二元的户口划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口登记制度。2010年国务院发布关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见，首次提出进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。2014年7月24日国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见国发201425号，开始了我国新的户籍改革,再次提出“全面实施居住证制度”的目标2015年12月12日居住证暂行条例公布，将于2016年1月1日起施行。,居住证暂行条例2016.1.1实施每年签注1次,资料：新市民户口的积分制,2011年，广东的广州、深圳、珠海、东莞、中山、佛山等城市先后全面开展积分入户制度，北京、上海、南京等不少城市从居住证制度入手，对居住证进行“积分制”管理，逐步推行居住证和户籍的对接。解决了一部分人落户问题。广东省中山市有关农民入户的计分办法流动人员积分制管理计分标准由三部分组成，即基础分、附加分和扣减分。基础分指标包括个人素质、工作经验和居住情况三项内容。附加分指标包括个人基本情况、急需人才、专利创新、奖励荣誉、慈善公益、投资纳税、计划生育、卫生防疫、登记管理、个人信用等十项内容。扣减分指标包括违法犯罪和其他违法行为两项内容。流动人员所得积分为上述分值的累计得分，即总积分=基础分+附加分+扣减分。积分累计达到一定数额的流动人员，其计划内生育的子女可享受义务教育阶段入读中山市公办学校待遇。积分累计达到一定数额的流动人员，其本人、配偶或直系亲属在中山拥有合法固定住所的，可申请享受户籍迁入中山市的待遇。2010年1月，中山市流动人口管理办公室开始受理流动人口积分申请，流动人员积分制管理由此全面进入实施阶段。江苏省张家港市推出新市民积分管理暂行办法只要已办理居住证或暂住证的非该市户籍人员，在该市连续工作或居住一年以上，就可纳入积分管理范围。具体的计分标准不仅涵盖了个人素质、参加社会保险、居住情况等“基础分”，还提供了紧缺适用人才、专利创新、表彰奖励、社会贡献、投资纳税、卫生防疫等“附加分”。同时，违反计划生育和违法犯罪等情况将被扣减分数,三，促进农村转移人口市民化有序进行的对策建设,（四）建立利于转移的制度保障1.深化相关的制度改革就业制度改革土地制度改革妥善推进农民土地制度改革，如实施“带地进城”妥善推进农民土地制度改革，如实施“带地进城”土地承包经营权是农民最重要的财产权利和物质利益；宅基地是农村集体非